高等教育試點改革的碎片化問題及其應對
——基于整體性治理理論的分析

蔡 亮

(華中科技大學 教育科學研究院，湖北 武漢 430074)

作為中國共產黨治國理政的政治智慧與領導藝術的生動體現，試點改革是指基于特定目的，通過有選擇地開展基層試驗并將成功經驗予以總結吸納，在更大范圍內加以推廣實施，為國家或區域層面的政策創新與執行提供經驗參考及方案選擇的實踐活動[1]。新中國成立以來，尤其是改革開放以來，在市場經濟、醫藥衛生和社會保障等眾多領域的關鍵性政策實踐過程中，試點改革均發揮了重要作用且幾乎達到“每改必試”，高等教育領域也不例外?？疾?987—2022年教育部歷年工作要點，“試點”一詞出現了336次，其中與高等教育相關有251次，量大面廣且越來越呈現一種常態化趨勢。

總體而言，我國高等教育試點改革確有成效，在高等教育改革進程中始終扮演著“探路者”“排頭兵”的角色。如近年來的高等教育綜合改革試點、大學章程建設試點、開放大學建設試點、地方本科高校轉型發展改革試點等重要改革舉措皆是在充分開展試點工作的基礎上以點帶面、逐步推廣。在整體風險可控的前提下，試點改革有助于激發高校創新活力與積極性，實現頂層設計與基層探索的良性互動，為“面上改革”提供可復制、可推廣的經驗做法，彰顯出“中國之治”蘊含的強大制度優勢。然而，不可忽視的是，囿于現行高等教育管理體制衍生的利益結構關系，盡管近年來高等教育試點項目布局越來越多，但真正促成特色創新，能堪稱典范、全國推廣的試點經驗似乎仍尚顯不足，反倒是相關試點組織或部門間各自為政、功能分割、利益博弈的碎片化現象愈發明顯，這易導致試點改革的實際成效與預期目標產生偏差，難以形成“上下聯動、左右協同”的改革合力，最終流于“以點代面、止于示范”的過場形式。

因此，繪就中國式高等教育現代化藍圖，為充分發揮試點改革對高等教育“面上改革”應有的示范、突破、帶動作用，高等教育試點改革的碎片化問題須引起足夠重視，有必要就其現實表征與潛在誘因進行學理上的審視與剖析，引導并規范高等教育試點改革行為。整體性治理理論注重多元價值訴求，以達成整體性治理目標為旨歸，強調通過溝通與合作、整合與協調的方式來消解碎片化問題，可為應對高等教育試點改革的碎片化問題提供理論參考與實踐指導。

一、 整體性治理理論的契合性分析

(一) 整體性治理理論：對新公共管理運動的反思

整體性治理是針對新公共管理的碎片化實踐進行反思的結果，其概念最早是由英國學者安德魯·鄧西爾(Andrew Dunsire)于1990年提出，佩里·?？怂?Perri Six)將其上升為理論體系。20世紀80年代以來，注重激勵和競爭的新公共管理改革未能有效解決傳統官僚制伴隨的政治與行政二分難題，反而加劇了政出多門、利益沖突、政府組織機構及其服務供給的碎片化、分散化等問題，嚴重影響和制約了公共治理效能的整體實現。對此，帕特里克·鄧利維(Patrick Dunleavy)等指出，新公共管理無法應對數字化時代帶來的挑戰，整體性治理勢在必行且已在英、美、澳等多個國家得到成功運用[2]。針對碎片化問題，整體性治理理論遵循系統整合的思維方式，將有效回應公眾的總體需求作為核心理念，注重對利益主體及其行動加以整合與協調，強調在組織間建立必要的信任機制、科學的信息系統與合理的權責體系，主張通過制度化、網絡式的供給方式為公眾提供整體性服務[3]。此外，快速發展的信息技術為實現整體性治理提供了必要手段，它可以有效促進層級間組織機構的信息交互，突破傳統官僚制內的部門藩籬與職責邊界。但需要指出的是，整體性治理反對的是碎片化而非專業分工，前者是由于主體或要素間缺乏必要的整合與協調而導致的零碎樣態?？傊w性治理不僅是對新公共管理不足之處的反思與修正，更是對傳統意義上治理理念與模式的創新和重塑。整體性治理與傳統官僚制、新公共管理比較如表1所示。

表1 傳統官僚制、新公共管理與整體性治理比較

(二) 整體性治理理論與高等教育試點改革的契合性

整體性治理理論主張以一種整體主義思維對組織內外部環境、制度和資源等要素進行宏觀層面上的整合與協調，注重組織運行過程及其效用的整體性實現，與高等教育試點改革具有高度的內在契合性。

首先，整體性治理理論與高等教育試點改革引領性的功能定位相契合。當前我國高等教育試點改革遵循“試點遴選-方案設計-試驗探索-績效評估-典型示范-推廣運用”的一套基本操作環節，強調通過基層試驗探索可復制、可推廣的經驗做法，以回應、帶動和引領整體性改革實踐。與之相似，整體性治理理論聚焦全局性、一體化的治理需要，構建面向整體利益最大化的治理模式，通過系統整合、組織協調等方式促成部門或要素間的功能耦合與目標實現。

其次，整體性治理理論與高等教育試點改革公共性的價值導向相契合。有效回應公眾整體需求是整體性治理理論的核心理念，這有賴于在內外部多元利益主體間建立必要的信任機制和責任感。從價值角度看，高等教育試點改革具有公共性與自利性雙重屬性，高校承擔試點任務既是一份責任，也是一種奉獻，需以國家政策需要與公眾發展訴求為基本價值導向。當前，部分試點單位過度追逐政策紅利，人為“造點”，以私利遮蔽甚至替代公共利益，致使試點流于形式、止于示范[4]，亟須通過整體性治理予以糾偏。

最后，整體性治理理論與高等教育試點改革協同性的組織訴求相契合。作為一項特殊的組織試驗活動，高等教育試點改革時常面臨復雜性、風險性及不確定性帶來的挑戰，縱向上需依托頂層設計與基層探索間的協同互動，以拓寬既定授權范圍內的創新生長空間；橫向上有賴于基層試點單位與相關職能部門間的協調配合，尤其是對一些矛盾多、難度大、任務重的試點項目而言，更離不開跨層級組織間的有效銜接。整體性治理理論強調突破組織職能邊界，通過信息技術的介入實現多元主體間的交互合作，以整合式、網絡化的組織形態直面公眾需求，這與高等教育試點改革對于組織協同的訴求不謀而合。

總之，高等教育試點改革是涉及多元主體、多種利益和多重風險的創新實踐活動，之于我國整體高等教育改革事業具有重要意義。當前，面對試點實踐中的碎片化問題，不宜再以“頭痛醫頭、腳痛醫腳”的方式予以對待，只有立足整體、理性反思、系統謀劃才有可能找到未來進路，從而真正實現其探索和創新中國特色社會主義高等教育發展道路的核心使命。因此，本研究基于整體性治理理論視角，從治理主體、價值理念、運作樣態和信息數據等核心理論要素出發，嘗試分析、診斷并破解高等教育試點改革的碎片化問題，分析框架如圖1所示。

圖1 高等教育試點改革碎片化問題的分析框架

二、 高等教育試點改革 碎片化問題的現實表征

“碎片化”原意是本應完整的事物碎成諸塊，指代一種零碎、割裂的狀態[5]，是對某一事物非完整性存在的現象描述。碎片化固然是關于社會實踐樣態的側面概括，價值立場上并無過分褒貶意味，但現實中卻有程度差別，愈發卷入甚至陷入碎片化將會對社會實踐發展產生不利影響，須引起高度關注。高等教育試點改革的碎片化是指在特定高等教育管理體制結構中，由于相關組織或部門間的利益偏好失序、權責關系失衡、信息互動失真等因素引起，潛存于高等教育試點改革的試驗及其擴散過程中的功能分割、責任裂解、利益博弈、各自為政的無序狀態。當前我國高等教育試點改革的碎片化問題主要表現在以下幾個方面。

(一) 試點主體碎片化

多元主體參與高等教育試點改革的積極性及其廣度與深度直接影響著試點效果。盡管從應然層面看，高等教育試點主體不僅包括政府，還牽涉高校、專家、公眾、第三方機構等，但總體而言，政府在我國高等教育試點改革中處于主導地位，即政府在試點動議、資源配給等方面發揮著關鍵性作用[6]。同時，由于整合性制度缺位，多元主體協同參與網絡尚未形成，致使試點利益主體及其功能實現面臨著碎片化問題。

首先，部門之間溝通協調不力。政府作為試點“發包方”，在“條塊型”組織結構和部門利益鏈條的影響下，各職能部門間潛存著結構分散、功能分割傾向，易導致政出多門、職能沖突、責任推諉等問題，這在區域性改革試點中表現較為明顯。有研究指出，在高等教育綜合改革試驗區，一些部門與高校因循守舊、退縮不前，更多選擇能在內部完成的改革事項，高等教育與編制、發展改革、財政、人力資源等相關行政管理部門間不易形成改革合力[7]。

其次，高校主體地位彰顯不足。當前高等教育試點改革大體延續傳統行政主導管理模式，“層層上報、逐級審批”成為試點工作推進的常見形式。作為深受環境影響且兼具保守性的扁平化組織[8]，高校尤其是基層院系獨立自主、低度連接的松散耦合組織結構與自上而下行政化展開的試點工作未必兼容，有時甚至會加劇部分高校對政府試點的依附。如針對中外高校合作辦學模式改革試點，有課題組調研發現，52.9%的受訪者認為應減少試點過程中不必要的行政干預，尊重高校辦學自主權[9]。

最后，社會外部力量參與不夠?，F階段，高等教育試點改革的社會參與制度尚未完全建立，外部行動者缺乏必要的制度支持與合法性支撐，試點場域呈現半封閉特征。身為外部利益主體的公眾、企業、第三方機構等行動者，在試點過程中大多以一種非常態化方式參與，即視府學內部需要程度被臨時性納入其中。僅從人才培養改革試點來看，無論是應用型人才培養模式改革試點還是試點學院，外部主體參與或聯系均尚顯不足，前者的校企聯合培養、企業實訓、教學實習等活動欠缺相關制度和法律保障，后者更是缺乏與外部利益主體的協同育人機制，致其實踐時常忽視甚至脫離于社會發展需求[10]。

(二) 理念整合碎片化

高等教育試點理念是有關組織及成員在長期實踐中形成并持有的關于高等教育試點改革的固有認識與內在看法，通過影響和支配主體行為邏輯及其價值取向對試點成效起著關鍵性作用。現階段，高等教育試點改革牽涉范圍較廣，復雜性及不確定性程度較高，試點主體理念整合不足，呈現出碎片化傾向。

首先是府學關系間的理念偏差，主要表現為關于試點改革的公利性與自利性的理念沖突。政府注重試點的公利性，其以試點方式推動高等教育改革，旨在探索和創新高等教育發展道路，以滿足公眾之于高質量高等教育的現實需求。然而，對于基層部分高校而言，在“上面千條線，下面一根針”的緊張工作關系中，試點項目本為常規工作外的額外動作，過程中推諉扯皮、抵觸情緒難免發生，乃至基于自利性考慮將爭取直接或間接資源紅利作為主要行動目的，導致內生性發展訴求為外生性資源競爭所替代，試點改革偏離到“發帽子、搞項目、要資金、爭政策”的方向上去。

其次是雙軌運作中的共識難題。通過區分試點與非試點單位，我國高等教育試點改革構建了一種“雙軌制”創新競合學習秩序，能有效降低試驗成本與風險，促進政策學習和擴散，激發基層創新活力[11]。但現實中，由于試點的標簽作用及其資格的有限性與資源的稀缺性，試點與非試點雙方在非平等博弈的狀態下不易持續秉持良性競爭理念。面對條件較好、優勢突出的高?；蛟合档脑圏c積聚效應，一些普通非試點單位更傾向于選擇保持觀望或事不關己的“躺平”思想。

最后是制度更迭下的風險權衡。高等教育試點改革在帶來局部創新突破的同時，也將引發新舊制度間的“平行作用”，即在一定制度體系或政策框架中，同時存在兩套制度方案重疊運作，導致試點與非試點單位在奉行何種政策理念與權責意識等方面引發矛盾沖突和整合挑戰。在未能及時通過法定程序獲得授權的情況下，相關政策創新成果將缺少必要的法律支撐與解釋，造成額外的制度摩擦成本，致使部分試點單位“不是不想試，而是不敢試”，試點同質化現象進一步加劇。

(三) 運作樣態碎片化

作為一個復雜的主體間行為交互系統，高等教育試點改革是連續發生的過程，其內在邏輯程序間具有較強的延伸性與滲透性，各階段應相互作用、互為因果。但在實踐中，由于指令性管理模式及“條塊分割”管理體制的慣性作用，高等教育試點改革呈現運作碎片化問題，具體表現在以下兩個方面。

首先是運動式治理樣態。高等教育試點改革常以“自上而下”政治動員的方式貫徹落實改革意圖，國家通過即時性政策文件、規劃通知、指導意見等方式布局試點任務，并利用特定時期對常規行政制度運作方式的突破，憑借政治意志快速實現試點資源的有效集中和重點配置，從而確保試點改革的順利實施，但這也造成了試點項目前后接續上缺乏必要的系統性和協調性。事實上，部分矛盾多、難度大、任務重的改革試點往往需要經歷多輪持續反復的試驗探索，無法一蹴而就。運動式治理實質上是在常規性治理手段難以實現特定目標時轉而對其進行的一種打斷、介入和加碼，是較短時間范圍內對超額治理績效的功利化渴求，對運動式治理的過度依賴將加劇高等教育試點改革的碎片化問題。

其次是項目化運作方式。隨著項目制在高等教育領域的落地與延展，高等教育試點改革也開始以項目化方式運作。從抽象宏大的體制機制改革試點到具體而微的課程思政教學試點，均被裁剪、打包為若干項目單元，通過條塊分割、層級分化的科層結構予以發包運作。如2010年12月國務院辦公廳印發《關于開展國家教育體制改革試點的通知》，在培養體制、辦學體制、管理體制、保障機制等方面一舉推出425個國家教育體制改革試點項目[12]，其中以高等教育試點數量多、任務重。然而，項目化運作存在整體性改革目標遭到消解，持續被分化、裂解為大大小小的周期性項目活動單元且彼此間聯系、交互不足的風險，試點改革失去了的聯動性和整體性。此外，相較于財稅醫療、司法社保等領域的試點，高等教育試點改革的特殊性在于服務人才培養這一核心任務。其中，作為利益主體的高校師生，既是試點活動的關鍵行動者，也是改革舉措的主要受動者。然而，在當前高等教育試點改革的日常管理與質量評價上，人的主體地位及其成長規律未得到足夠重視，師生群體的受動者角色明顯，長效育人周期與短期項目運作較難整合、匹配。

(四) 信息數據碎片化

信息是和資本、土地同樣重要的生產要素，信息資源的開放和利用與社會發展息息相關，而信息不對稱則會造成市場交易雙方利益失衡。高等教育試點改革的信息數據不僅是府學間持續學習互動的重要內容，也是試點監管、評估、修正、執行等環節的必要依據，對改革成效具有直接影響。當前，我國高等教育試點改革中存在著“信息孤島”“數字鴻溝”等現象，阻礙了試點改革的整體性推進，突出表現為試點經驗的部門化、部門信息的利益化。

一方面，受層級管理、績效導向的科層壓力體制影響，加之項目管理體制對試點任務與目標的裂解，部分試點單位基于“短平快”的績效渴求對試點信息數據進行簡單化編碼和表層化解讀，更多注重于契合自身利益的試點信息收集、加工和保護，缺乏面向改革全局的系統性信息化建設意識，致使高等教育試點改革的整體性、聯動性不足，地方性試點信息呈現碎片化特征，分散且限于相關試點組織及職能部門內部。另一方面，對高等教育試點單位而言，在零和博弈的競爭性試點格局中，通過先行先試率先取得試點經驗、占領信息高地并有效維持信息優勢事關試點績效的總體性評判和上級部門的政治性認可，這既是一種可靠的組織標簽，也是日后利益疊加、置換的資本籌碼。尤其在信息不對稱且缺乏有效監管機制的背景下，試點高校難免趨利避害，盡可能打造、包裝試點經驗，甚至人為裁剪、夸大試點成效，致使試點信息數據失真失實，失敗的經驗教訓幾乎難見，大大降低了相關試點工作的信度和效度，這也是部分試點經驗“南橘北枳”、止于示范、無法有效推廣的原因所在。

三、 高等教育試點改革碎片化問題的多重誘因

當前，碎片化問題影響我國高等教育試點改革的整體推進與效能發揮，若任其蔓延將進一步增加高等教育試點改革的制度摩擦成本，在政策供給與需求間易產生誤判甚至引發矛盾。項目任務的沖突、重疊也將導致重復試點、過度創新等問題的加劇，侵害整體高等教育系統的公平和效率。在佩里·?？怂箍磥?，碎片化問題并非是單一因素造成的結果，而是復雜性治理格局中多重因素共同作用所致，需置于較完善的整體性治理中綜合考慮[13]。我國高等教育試點改革碎片化問題的主要誘因在于以下幾個方面。

(一) “嵌入式”運作結構下價值理性的遮蔽

任何重要國家事實的形成都是歷時性的過程，是制度的先后發生、累積和疊加，需要跨世代甚至跨時代的跋涉[14]。波蘭尼(Karl Polanyi)指出，一個脫嵌且完全自律的市場經濟只是空想，不可能存在[15]。作為一整套日趨完善的制度安排，高等教育試點改革無法脫離制度性場域獨自發揮作用。換言之，它是在嵌入既有體制、與現實機制的持續互動中不斷生成、建構并產生影響的。誠然，“嵌入式”運作結構雖能提供制度性便車，卻也埋下了潛在風險，即導致嵌入方為被嵌事實所捕獲，其原有運作結構及預期功能出現意料之外的偏差。

整體上看，我國高等教育試點改革原為一項非常態化制度安排，在持續嵌入科層制的運作過程中，為其捕獲并伴有走向常態化趨勢。受早期計劃經濟時期的歷史慣性影響，我國科層管理體制表現出向上負責、內在封閉、多層級行政等特點。由此，在條塊分割的高等教育行政管理格局中，囿于部門利益偏好和職能部門間缺乏有效溝通與協調機制，高等教育試點改革不得不面對結構分散、功能分割的組織機構帶來的部門間職責定位不明確、權責界限不明晰以及相伴隨的政出多門、多頭指揮、各自為政等問題，基層組織的創新活力難以有效發揮。如果說帶有政府主導特征的科層制運作提供的是一種結構性背景，那么進一步加劇高等教育試點改革碎片化問題的則是項目化運作方式的介入。隨著高等教育試點改革趨于常態化運行、項目化運作，整體性改革任務被不斷分化、裂解和打包，大大小小的試點項目在科層體制中持續流動，成為一些高校競相追逐的對象，頗有形成一種關于試點項目的“創新錦標賽”趨勢。其中，優勢單位往往承擔著多個進度不同、類型各異的高等教育試點項目，卻也在既定時間周期內疲于應對各項試點的申報、立項、評估、驗收等環節難以顧及整體性改革目標的實現。

值得注意的是，試點改革、科層制與項目制深度互嵌的“三合一”制度構型，將加劇高等教育試點改革中工具理性對價值理性的僭越與遮蔽。在績效主義、功利化辦學思想驅使下，高等教育試點改革持續嵌入科層制與項目制，較易為之裹挾、受其影響。一是試點逐漸異化為一種調控手段和績效工具，愈發集中化、標準化、指標化，不論其目的恰當與否，多強調功利至上、效率優先。作為發包方，政府不僅在高等教育試點改革的頂層設計中發揮著重要作用，還將通過對部分辦學自主權的有序下放及資源紅利的政策配給靈活調控試點改革的總體性力度和強度。然而，部分試點單位卻憑借試點紅利與內外部政策資源的集中扶持，人為干預造點、堆砌試點成效以博取眼球、凸顯績效。須指出，此種績效乃是功利主義邏輯的產物，依賴項目周期內的政策資源“輸血”，后期效能難以得到保證。二是高等教育所承載的人文精神、終極價值和責任倫理逐漸為試點改革所忽視，以人的主體性為中心的價值理性也漸趨失語。事實上，大多數高等教育試點項目價值旨歸落腳于人才培養，成效周期較長且具有滯后性，難以進行量化管理和評估，其作用也往往是彈性化、個性化的。當前，簡單照搬經濟、政治領域試點改革的科層管理模式和績效評價標準用于高等教育試點改革的日常管理與質量評判，忽視了高等教育的組織特性及其所具有的教育性與未來性，或將加劇高等教育試點改革的碎片化，擾亂試點創新競合秩序。

(二) “半契約式”改革關系中機會主義的驅使

契約作為一種建構組織秩序的方式，是協約雙方對彼此權利與義務的界定和承諾，表現為一種顯性或隱性的約定或規則。完整的契約須具備自愿性、一致性、責任性等要素。我國國家治理中的分包制、雇傭制等即為一種契約性行為，常伴有權責、事務、監督等要素在層級體系間的上下傳遞。然而，高等教育試點改革的特殊之處在于項目分包運作下利用基層試驗“以點帶面”的創新路徑實為一種“半契約式”改革行為[16]，即作為發包方的國家與作為承包方的地方政府或高校間并沒有達成完整的契約關系。

國家提出整體高等教育改革方略和創新訴求，通過科層體系、項目運作將層級分化的試點事務發包給地方政府或高校，后者結合實際情況綜合考慮，選擇是否接包、跟進或者放棄。選擇接包并為上級認可，理論上意味著申請單位將與發包方達成某種關于高等教育試點項目的創新契約，通過組織試驗提供成功有效且可供推廣的試點經驗來換取一定程度的先行先試權和必要的政策資源支持。但現實中并非所有單位的試點經驗均能獲得上級關注，當部分先行者的成功經驗為國家所認可、吸納，視為典型并加以推廣的時候，其他承包方的經驗方案將幾乎很難有機會被再次“收購”。換言之，高等教育試點改革不僅伴隨著試點經驗的上移和創新風險的下沉，對于試點落后方來說，還將額外面臨失去上級關注、試點契約被動終止的雙重風險。因而，從風險規避的角度來看，我們不難理解少數地方政府或高校對部分試點項目觀望不前、視時機予以跟進或者放棄的行為，畢竟承擔高等教育試點任務應為審慎決策的結果。

更重要的是，在這種“半契約式”改革關系中，國家為調動地方試點參與積極性，確保高等教育試點工作順利進行，多選擇一種事前激勵的方式，即為試點單位提供一定的政策優待和資源紅利以換取多方試驗提供的政策備選項。但試點過程具有較大不確定性，契約雙方間始終面臨著信息不對稱問題，在決策過程中有效信息傳遞不足，較難進行嚴格意義上的風險防控與監督約束，相應的試點問責機制仍尚未完全建立。于是，受“機會主義”“逐利意識”驅使，部分試點單位的行為策略發生偏差甚至異化，把握政策窗口期，競相參與試點改革，組織開展試驗，將試點作為有效資本兌換的可靠籌碼。原初的試點改革作為一種手段，通過局部組織試驗來帶動整體高等教育創新發展的目的受到遮蔽，被謀求即時或潛在的政治關注、資源紅利所替代。受這種績效主義、競爭主義邏輯影響，高等教育試點單位一方面“爭先”創新，“試得好不如試得早”，在有限的創新行為空間內忽視自身痛點、圍繞政策熱點爭先“面上試點”，通過快速打造、宣傳試點經驗贏得上級部門關注，以獲得試點項目的先行優勢地位；另一方面“持續”創新，通過試點經驗的不斷生產和輸送來維持示范身份的合法性，以部分試點經驗的臨時產權換取上級部門的持續性“收購”。兩者交織作用，將難免產生“搭便車”、“怠于創新”或“過度創新”等試點問題，引發個人及部門利益追逐對公共利益至上的僭越，高等教育試點改革的整體性目的遭到消解。

(三) “非對稱式”信息條件下治理工具的掣肘

信息不對稱是指交易雙方在契約關系中對信息掌握的程度不同，高等教育試點改革的信息不對稱，主要體現在府學間關于試點項目的“委托-代理”關系中。較之于委托方，試點單位擁有特定時間和地點上的地方性信息優勢。事實上，對高等教育試點改革來說，信息不對稱既是一種治理背景，也是一種治理結果，不僅涉及治理結構、制度體系的內生性影響，更與治理工具、技術手段的外生性作用密切相關。由于試點單位現實條件各不相同，能力水平互有差異，試點經驗內生性帶有一定程度的碎片化屬性，須對其進行辨識、分類、加工和整合才能形成面向整體的高等教育試點信息數據庫系統。這既要相關主體確立試點信息化觀念、密切協同，更需適切信息技術的有效介入和作用。后者可為高等教育試點改革的各個環節提供技術性保障，降低試點信息數據的不對稱、不準確和不完全風險。當前，我國高等教育試點改革中信息化治理工具相對落后，與信息不對稱現象互為強化，不易撬動治理結構創新發展，難以滿足新時代對高等教育高質量發展的迫切需求。

首先是信息化治理意識和水平不足。大多數高等教育試點組織仍遵循傳統科層分工管理模式，在壓力型體制中受地方、部門保護主義的影響，聚焦于部門化利益和工作，較易產生主體信息壁壘，導致試點信息數據分散且淤塞于各部門、單位內部，無法實現高等教育試點信息數據的有效整合與共享應用，進一步加劇因縱橫組織機構分割造成的信息封閉、數據失真等碎片化問題。此外，高等教育試點組織在工作方式上多以文書治理為主，圍繞高等教育試點的組織申報、過程監督、遴選評優和經驗推廣等事項仍需書面材料的抄送和審查，人為主觀性因素的過程涉入較強，易致形式主義的“痕跡管理”，降低高等教育試點工作效率。

其次是一體化服務監管平臺尚未形成?，F階段高等教育試點改革缺乏有效、開放且一體化的試點工作平臺與交互空間，試點信息數據的溯源、監管、查驗等工作仍屬“半封閉式”試點空間內的專門行為，即限于條塊分割的高等教育部門及單位間運作，遵循傳統管理思維，外部社會公眾的有效參與和監督缺乏來自以信息化、數字化技術為基礎的新型信息化治理工具的支持，不利于促進高等教育試點工作的整體性推進及其經驗信息的透明化、公開化流動。在數據共享方面，較為常見的試點信息分享機制主要包括組織經驗交流、樹立典型經驗、媒體宣傳報道、官員異地任職等。這些雖為試點經驗信息在高等教育系統內的縱向傳遞、橫向擴散提供了部分途徑和支持，但在部門職能化、分工化的高等教育治理架構中，其背后遵循著行政化運作邏輯，實質上強化了工作本位導向下的組織競爭行為，難以真正打通和連接各試點組織間的“信息孤島”，實現多方參與、協同治理下的互利共贏。

四、 高等教育試點改革整體性治理的路徑優化

(一) 整合與協調：塑造多元互動的參與網絡

作為整體性治理理論的重要概念，整合與協調是破解碎片化問題的策略原則，也是優化治理結構、提高治理效能的實踐路徑。整合過程中需要協調，為組織目標的順利實現創造和營造良好的條件和環境；協調過程中亦需整合，從而促使結構要素升級、組織效率提升。為解決碎片化問題，高等教育試點改革亟須構建政府主導、高校主體、社會參與的多元互動參與網絡。

一是政府應扮演更加積極有為的角色。政府應加快從職能型向服務型轉化，加大府學內部組織機構的整合力度，依據職能性質對行政機構設置進行調整和優化，各個機構不能成為獨立存在的部分，應與整體目標保持一致，以減少因機構臃腫或職能重疊而引起的碎片化問題。在多元組織互動基礎上，政府負責統籌引領橫向政策協同、層級間組織協調、內外部政策聯動等方面工作，充分調動各主體試點積極性，實現頂層設計與基層試驗的有效統一。二是高校要積極發揮主體作用。高等教育本質上是面向未來的事業，以人才培養為根本任務，高深知識處于任何高等教育系統的目的和實質的核心[17]。試點改革應遵循高等教育系統的內在運行邏輯和規律，依托學術權力構建扁平化而非科層化的試點權力結構，扭轉試點組織過度行政化傾向，妥善處理學術評價、育人周期、行政指標和市場標準間可能出現的矛盾糾紛。高校亦需主動作為，如利用自身所具有的智庫屬性，有效引導專家咨詢委員會對試點改革提供理論參考、政策咨詢等。三是社會力量應有效參與，擴大高等教育試點改革的主體參與度。試點改革應注重拓寬第三方機構、社會公眾、企業等主體參與渠道，構建由政府統籌引領下多元合作的參與網絡和平臺，吸納外部利益主體通過資源投入、技術支持等方式參與試點改革。四是要建構高等教育試點改革長效協調合作機制，有效處理好各層級間及組織內外部關系，形成過程協同、功能耦合的主體間良性互動秩序。政府可考慮與高校共同設立試點改革協作治理機構來負責規章統籌、信息交互、部門協調等工作。該機構需規范試點協作流程與執行標準，明確服務時效、內容和范圍，以有效滿足跨部門、多層級、區域性試點事項需求，保障和提高相關主體間的協作意愿和能力。

(二) 轉變與引領：樹立整體性試點改革理念

高等教育試點改革整體性目標的實現不僅需要克服部門利益導向下的“理性經濟人”思維，還應從整體性治理理念出發，主動回應公眾發展訴求，扮演好我國高等教育發展道路的“探路者”角色。

政府應秉持正確的高等教育試點改革理念，合理認識試點改革的運作功能與使用限度。試點能否取得實質成效，關鍵在于中央頂層設計下基層組織往不同方向上進行創新試驗的活力能否得到有效激發和充分釋放。試點相關部門在有效發揮“以點帶面”的示范、引領作用的同時，既不能過分夸大試點經驗所具有的典型意義，也要注意并非所有高等教育改革事項皆可投入試驗。換言之，有關部門需警惕高等教育試點改革的“泛化”趨勢，認識到高等教育試點活動內在具有的知識性、倫理性等特征，要有整體性改革意識，不應盲目追求“為試點而試點”，全然以行政化思維逐級審批、層層加碼推進試點工作。正如波斯納(Richard A.Posner)指出的那樣，不應當將社會試驗當成是無需代價的，或者說這些代價總是值得的，應對先前的試驗結果感興趣，而不只是對更多的試驗感興趣[18]。這就需要我們理性評判高等教育試點改革的成敗，善于辨別和推廣試點成功之匙，不做“花架子”，敢于承認和總結試點失敗的經驗教訓。試點單位需扭轉功利化試點思維，超越“自利性”部門利益觀，回應和滿足整體高等教育改革訴求與公眾利益，促使基層組織發展與試點項目工作的協調統一。這不僅需要試點單位大膽探索，摒棄“等、靠、要”等依賴思想，根據現實情況與組織特點因地制宜地設計并推行試點方案，在探索和調整具體改革路徑過程中不斷提高組織的學習能力、積淀試點經驗，還需其樹立全局觀念，提升自身改革與試點項目的關聯性，在不破壞原有職責分工的基礎上盡可能突破部門壁壘、職能界限，以整體性目標的實現作為各項試點決策的行動旨歸，提升基層試點經驗的有效性、創新性、可推廣性，以觀照高等教育整體改革進程，促成一種必要的結構優化與功能整合。此外，利益相關者也應堅守公正、客觀的試點原則，鼓勵真試真驗，通過對試點改革的有效參與和過程監督維護高等教育的公共利益與精神理念。

(三) 賦權與問責：建立清晰平衡的權責體系

整體性治理強調規范治理主體的權責關系，厘清權責范圍和邊界，從政治、管理、法律等方面協同構建整體性責任機制，為化解高等教育試點單位權責失衡帶來的碎片化問題提供了策略參考。

作為試點發包方，政府既需秉持“包容性授權”原則，充分賦予并保障基層單位的試點自主權，也要兼顧對現實風險因素的考量。具體而言，事權上，政府可依據職能分工將高校能自主行使并有效負責的試點事項相關權力予以下放，考慮采取“負面清單”管理模式，除對部分需集中處理的關鍵事項與權力進行劃定外，充分開放試點行動空間，為基層單位在完成試點規定動作外進行自選動作創新提供合法性支持；財權上，政府可調整當前試點項目資源配給方式，由事前動員型激勵轉向結果認證型獎勵。在保證試點運作所需基本配套資源完備的基礎上，政府應通過加大對績效出眾試點單位的補償和獎勵力度來實現試點方案產權的收購、推廣，以鼓勵基層爭先創新、積極試驗，打破競逐試點紅利的怪圈。針對涉及面廣、任務難度高的重大改革試點，政府亦需注重過程監督、頂層把控，加強節點治理，警惕潛在試點風險的產生和影響。試點承包方則應強化“責任性用權”意識，明確試點改革中的組織及個人權責關系，提升相關人員的試點認同感與積極性。須指出，高校組織具有“底部沉重”的特點，基層院系雖在掌握試點信息、調配試點資源等方面擁有地方性知識的獨特優勢，卻也是諸多試點矛盾與問題的集中地帶，需遵循權責一致、權責匹配、權責法定的原則，依需定責、據責授權、以責束權，以確保基層試點單位權責配置的清晰、合理、高效。

在法律層面，我國要加快建立和完善高等教育試點改革的相關法律法規體系，為強化問責、適當容錯提供必要的監管依據與制度支持。一是建立并區分不同規制標準及其舉措，參考歐盟新興的實驗主義治理，構建“執行金字塔”模式進行試點問責[19]。除了盡快出臺相關試點法律法規等正式制度外，我國還應逐步完善組織協會規范、專家行業標準、高校自我規制體系等“軟法”調控手段。在對試點“越軌”行為采取組織內部教育或批評等低層級手段無法促其糾偏、達致合法時，有關執法機構將逐級提升執行嚴厲程度，可上升到第三方警告、社會公示、資格懲戒乃至正式法律制裁等層級。二是建立健全容錯機制，寬容改革失誤。既然去試，難免會有失敗，我國需加快制定試點容錯免責專門性法規，提升容錯的法治化水平，明確試點容錯標準、審核機制，對在試點大膽創新過程中的主觀過失予以免責。

(四) 創新與共享：推進試點服務監管數字化

信息技術是實現整體性治理目標的重要手段，以一體化、數字化信息技術為主的治理工具在網絡式整合治理格局中能有效解決傳統官僚制管理模式下的時空局限、時效不足等問題，實現精準施策、長效治理和整體服務。高等教育試點改革應加快從“科層+項目+文書”的管理方式向信息化、數字化治理方式轉變，合理利用數字化技術和信息化體系賦能治理，創新高等教育試點改革的數字化治理模式，推動區域、部門間的試點信息數據共建、共治與共享。

首先是建立健全一體化的高等教育試點公共服務監管平臺，提高試點主體間溝通效率和協作能力，提升高等教育試點改革的整體性效能。一是國家要加快建設試點電子政務系統，依托信息技術對高等教育試點改革涉及的項目申報、審批制度、管理模式、數據共享、監督考核等方面進行有效整合，實現試點業務一站式、一體化辦理。二是相關主體要開辟府學間的試點在線溝通渠道，除日常工作咨詢外，為試點經驗反饋、試點問題訴求和主體交互學習提供正式途徑的服務與支持。三是政府要推進平臺“網絡問政”，提升高等教育試點信息的公開性和透明度，保障利益相關者的知情權、參與權、表達權和監督權。

其次是構建數字化的高等教育試點信息數據庫系統，促進試點信息數據規范流動和使用。一是要堅持共建方式，由政府統一管理、多方共同參與數據庫建設。政府及其相關部門既要注意規范高等教育試點數據收集工作，明確試點信息數據的采集范圍、識別條件、歸類標準和儲存形式等，提升高等教育試點上傳數據的精確性、規范性和有效性，又要考慮設立若干跨區域、跨部門的高等教育試點數據管理中心，兼顧區域差異、職能特點，分門別類地進行試點信息數據的梳理、整合工作。二是要優化共治模式，探索高等教育試點數據庫共治實現途徑，深化數據價值挖掘。面對海量地方性試點數據的碎片化狀況，政府應廣泛調動基層試點單位參與數據治理的積極性，除做好常規數據更新、維護工作外，還需合理利用大數據、云平臺、區塊鏈等信息技術實現對試點數據的智能分類、網絡關聯、特征分析，充分挖掘數據的潛在價值，為高等教育試點改革提供精準化風險評估和精細化服務支撐。三是要開放共享信息，拓寬高等教育試點數據庫服務邊界，推進互聯互通。對于非敏感試點信息數據，試點單位及有關部門應秉持需求導向的開放原則，提供信息檢索、智能分析、問題診斷、方案匹配等普惠化的試點數據服務；對于敏感試點信息數據，應采取政府主管下的“申報-審批”模式，明確數據使用范圍、方式，保障數據安全。