英國高校學生權利救濟機制的體系建構及其啟示

姚 榮，邱蘭歡

(華東師范大學 高等教育研究所，上海 200062)

在法治中國建設的時代背景下，如何推動教育法治發展，保障師生合法權益，越來越受到學術界和實務界的關注。2020年，由教育部印發的《關于進一步加強高等學校法治工作的意見》明確要求建立校內救濟與行政救濟、司法救濟有效銜接機制，保障教師、學生救濟渠道的暢通，進而健全師生權益保護救濟機制。這明確了高校學生權利救濟機制建設的要求，并將多元救濟機制之間的有效銜接作為高校法治秩序發展的重要方向。當前，學界關于學生權利救濟機制的研究大多聚焦司法審查介入高校學生管理糾紛案件的范圍、學生申訴的受理范圍以及教育仲裁等替代性糾紛解決機制建設等方面，較少對不同類型學生權利救濟機制之間的有效銜接機制建設予以關注。

實際上，如何促進校內救濟與外部救濟、非訴救濟與訴訟救濟之間的有效銜接，一直是以英國為代表的發達國家和地區高等教育法治發展的重要關切。為此，本研究在考察英國高校學生權利救濟機制演進進程的基礎上，嘗試厘清高校學生權利救濟機制體系化建構的一般原則和基本規律，進而為我國高校學生權利救濟機制的建立與完善提供經驗參照。

一、 英國高校學生權利救濟機制的理論基礎與歷史傳統

(一) 代替父母理論：英國高校與學生法律關系的經典理論

代替父母(In Loco Parentis)理論是英國解釋高校與學生法律關系的經典理論?！按娓改浮币馕吨咝；蚪處煶袚改附巧芾砼c教育學生，“父母可在其一生中將部分父母權力委托給其子女的導師或校長；導師或校長處于代替父母地位，并擁有父母的部分權力，即約束和糾正的權力，以滿足他被雇用的目的所需”[1]。代替父母關系的理論建構邏輯是對大學自治秩序的維護，“與大學對學生的義務無關，而是與大學擁有的控制學生的權力和權利有關”[2]。英國高校學生權利救濟傳統上受制于代替父母理論主導下的高校與學生的法律關系，學生權利不被高校重視，司法救濟等權利救濟渠道缺位。一方面，學生個人權利在高校內部不被保護。根據代替父母理論，高校在處理學生糾紛方面具有較大的自由裁量權，有權制定管理學生的規則等，對學生進行紀律處分等是合法的；學生擁有的權利僅為高校所承認的權利，其權利與行為受高校嚴格限制。高校與學生的糾紛解決方式為“基于權力的方法”(Power-based Approach)，糾紛解決機制由擁有權力的高校決定，高校通常以開除或其他方式對學生施加懲戒，很少考慮對學生實施懲戒的程序是否公平等法律問題[3]。

另一方面，法院通常不介入高校與學生的糾紛。傳統上，英國高校學生接受高等教育被視為一種特權而不是權利，高校的權力僅受創建它的特許狀(或章程)或監管它的法規中明確規定條款的約束，高校在學生糾紛解決等方面享有不受外界干預的自治豁免權。在大多數情況下，學生如果對高校的懲罰等決定不服，基本不會向法院提起訴訟，直到19世紀末20世紀初，學生向法院尋求司法救濟的情況也極少[4]。在少數情況下，即便學生嘗試尋求司法救濟，法院也通常服從高校的決定，駁回學生關于學術問題、紀律處分等方面的訴訟請求[5]。法院認為，高校與學生之間為代替父母關系，高校扮演父母角色所制定的旨在提高學生素質的規則或規定都是被允許的[6]。20世紀六七十年代，由于對學生權利的嚴格限制和高校權力外部監督的缺失，代替父母理論受到了批評，逐漸不再適用于高等教育領域，高校在學生糾紛解決方面的自治豁免權也隨之受到質疑。

(二) 視察員制度：英國高校學生權利救濟機制的傳統形態

視察員(Visitor)制度是英國高校與學生糾紛解決的傳統機制。中世紀時期，英國教會或其他慈善機構任命視察員作為包括大學在內的許多自治機構的監督者。英國1992年之前成立的特許狀大學均設有視察員處理高校內部糾紛，由皇室等委派或任命的視察員擁有源自特許狀(或大學章程)的解決高校內部糾紛的專屬管轄權(Exclusive Jurisdiction)[7]，其決定具有終局性作用。法院對視察員做出的決定，往往秉持尊重和謙抑的態度。在1694年發生的“飛利浦訴伯里案”(Philips v.Bury)中，法院確立了不對視察員決定進行司法審查的原則[8]。此后，視察員解決高校糾紛的專屬管轄權更是得到了法院的確認。在1966年的“索恩訴倫敦大學案”(Thorne v.University of London)(1)https://heinonline.org/HOL/Page?handle=hein.journals/mulr5&div=60&g_sent=1&casa_token=&collection=journals.中，法院明確學術糾紛屬于視察員的專屬管轄范圍,對于此類糾紛，法院不予受理?；诖耍咝Ｅc學生的學術性糾紛乃至因學生不當行為引發的爭議，都被視為視察員所享有的專屬管轄權范疇。學生只能向視察員提出投訴申請，視察員的決定僅在超出其管轄權等有限情況下，才會受到法院的司法審查[9]。

正當程序是關乎視察員是否應受司法審查的關鍵議題。傳統上，視察員不受自然正義原則的約束，在處理學生投訴的程序方面有很大的自由裁量權。隨著接受高等教育作為特權的理念受到批判，視察員糾紛處理程序受到了來自司法與立法的雙重挑戰。20世紀80年代之后，法院關于視察員因在程序方面違反自然正義原則以及超出管轄權行為而應受到司法審查的立場逐漸明確。1992年，布朗·威爾金森(Lord Browne-Wilkinson)大法官在“R訴樞密院大臣案”(R v.Lord President of the Privy Council)(2)http://www.bailii.org/uk/cases/UKHL/1992/12.html.的判決中提出，視察員須遵循自然正義原則以及在其管轄范圍內行事才能免于司法審查。這意味著，視察員應受到自然正義原則的約束，雖然法院通常不會以事實上或法律上的錯誤為由對視察員的決定進行司法審查，但將會對視察員遵守正當程序的情況進行司法審查[8]。1998年《人權法案》(HumanRightsAct)附錄1第一部分第6條規定，公民有權在合理時間內由依法設立的獨立和公正的法庭進行公正和公開的聽證，使得視察員的裁決程序受到質疑，視察員不采取聽證等程序可能不符合《人權法案》的規定[8]。

隨著英國高校與學生的法律關系由代替父母關系向公法關系與合同關系轉變，接受高等教育逐漸被視為一項權利而非特權。由此，視察員在高校學生權利救濟方面存在的問題備受詬病。一方面，排除正當程序約束的傳統，學生難以通過視察員成功實現權利救濟。另一方面，視察員所擁有的糾紛終局裁決權將司法救濟途徑排除在學生權利救濟機制之外。鑒于此，司法與立法對視察員解決高校與學生糾紛的專屬管轄權提出了挑戰，取消或取代視察員制度的呼聲漸長。由此，視察員的高校學生糾紛裁決權被不斷削弱，最終在2004年頒布的《高等教育法》(HigherEducationAct)中被取消。

二、 英國高校學生權利救濟機制的演進歷程

在代替父母理論與視察員制度的歷史傳統下，英國構建了以視察員制度為核心的排他性糾紛解決機制。20世紀80年代末以來，受新自由主義意識形態尤其是規制國家興起的影響，英國高校與學生的法律關系出現急劇變革，而這也徹底改變了高校學生權利救濟機制的形態。借由立法、政府以及司法等多重規制途徑的介入，英國高校在學生糾紛解決方面的豁免權逐漸式微，高校學生權利救濟機制正式被納入法治軌道。

(一) 高校學生權利救濟機制建構的立法保障

由立法推動高校學生權利救濟機制的發展，成為英國高等教育法治發展的重要趨勢。一方面，英國通過教育立法為高校學生權利救濟創設了全新的渠道和機制，即高等教育獨立裁決者辦公室(Office of the Independent Adjudicator for Higher Education，OIA)制度，其打破了由視察員壟斷高校學生權利救濟機制的傳統。另一方面，通過制定和完善人權法、反歧視法及消費者權益保障法，英國明確了高校與學生的公法關系與合同關系以及高校在學生權利保障方面的法定義務，確立了學生在公法與私法兩個方面的司法救濟途徑。

1. 教育立法與高校學生投訴審查計劃的實施。受大學自治傳統影響，英國傳統上較少直接通過成文法規定干預高等教育，但這種傳統在20世紀80年代以來逐漸遭到沖擊。1988年頒布的《教育改革法》(EducationReformAct)取消了視察員解決高校與教師糾紛的專屬管轄權。此后不久，視察員在高校與學生糾紛解決方面的專屬管轄權也開始受到挑戰。1992年頒布的《繼續與高等教育法》(FurtherandHigherEducationAct)將多科技術學院升格為大學的規定間接促使高校學生權利救濟的二分形態逐漸形成。特許狀高等教育機構與學生的糾紛由視察員解決，而法定高等教育機構即所謂的“92后大學”的學生則可以向法院尋求權利的司法救濟[10]。不難發現，這部法律并未徹底拋棄視察員制度，而是將其作為特許狀高等教育機構的一種特權予以保留，這種狀況一直到2004年《高等教育法》頒布時才最終得以改變。這部法律作為英國高校學生權利救濟機制改革的重要立法，徹底取消了視察員處理學生投訴的專屬管轄權，并在英格蘭與威爾士實施學生投訴審查(Review of Student Complaints)計劃。根據《高等教育法》規定，高等教育獨立裁決者辦公室被指定為該計劃的法定運營者，由其專門負責處理高校與學生的糾紛，并獨立對學生投訴進行審查與裁決。特許狀高等教育機構與法定高等教育機構學生均可免費向高等教育獨立裁決者辦公室尋求權利救濟，高校學生權利救濟的二分形態不復存在。值得一提的是，伴隨著教育消費者主義運動的高漲，2017年頒布的《高等教育與研究法》(HigherEducationandResearchAct)備忘錄規定，所有英格蘭與威爾士的高等教育機構都應遵守高等教育獨立裁決者辦公室的學生投訴計劃要求[11]。概言之，借由20世紀80年代末以來英國教育立法的持續更新和發展，英國高校學生權利救濟機制的狀況發生了顛覆性變化，以高等教育獨立裁決者辦公室為主導的外部非訴糾紛解決機制成為英國高校與學生糾紛解決的法定渠道。這一機制的產生不僅消解了視察員制度所享有的排他性、豁免性的專屬管轄權，而且客觀上為減輕法院的訴訟負擔提供了通道。

2. 人權法與反歧視法在高校學生權利救濟中的適用。20世紀90年代以來，英國頒布和修改了人權法與反歧視法，相關立法在高校學生權利救濟中的適用受到廣泛討論，殘疾歧視立法由于其動態變化較大尤為受到關注。1995年頒布的《殘疾歧視法》(DisabilityDiscriminationAct)雖沒有禁止對殘疾學生的歧視，但引起了殘疾歧視立法在教育領域適用的討論，政府開始審查立法對“殘疾人在教育中的權利”的保護狀況[12]。此后，2001年頒布的《特殊教育需求和殘疾法案》(TheSpecialEducationalNeedsandDisabilityAct)規定，禁止在教育階段歧視殘疾學生和申請人，高校學生也由此被納入殘疾歧視立法保護范圍。幾乎在同一歷史時期，《人權法案》規定，任何人都不得被剝奪受教育的權利，這也為高校學生的受教育權及權利救濟提供了立法保障。2010年頒布的《平等法》(EqualityAct)更是深刻影響了高校學生權利救濟機制。《平等法》取代了之前的反歧視立法，涵蓋年齡、殘疾、性別等九個方面，拓展了學生的權利保護范圍。更為重要的是，《平等法》第90至94條款專門規定了在繼續教育和高等教育中的適用，高校在招生錄取、課程設置、提供設施或服務等方面均受反歧視法約束。高校不僅需要避免歧視學生，還應促進具有受保護特征的人和不具有受保護特征的人之間的機會平等與良好關系的建立。平等與人權委員會(Equality and Human Rights Commission，EHRC)發布了高等教育領域適用《平等法》的指導文件，并對學生權利救濟機制予以了關注，建議高?！氨３忠子谑褂谩⒐_的投訴程序”[13]。

3. 消費者保護法在高校學生權利救濟中的適用。隨著英國將消費主義引入高等教育領域，消費者保護法也逐漸適用于高校學生權利救濟。20世紀70年代以來，英國出臺了系列消費者保護法，部分條款被認為可能適用于高校對學生的義務，如1982年頒布的《商品和服務供應法》(SupplyofGoodsandServicesAct)“以合理的謹慎和技能(Reasonable Care and Skill)提供服務”的隱含條款，1977年頒布的《不公平合同條款法》(UnfairContractTermsAct)、1994年頒布的《消費者合同中的不公平條款條例》(UnfairTermsinConsumerContractsRegulations)的不公平條款規定以及2008年頒布的《消費者保護免受不公平交易條例》(ConsumerProtectionfromUnfairTradingRegulations)對重要信息提供的規定等[14]520。直到2015年，英國競爭與市場管理局(Competition and Markets Authority，CMA)明確了消費者保護法適用于高等教育領域，適用立法包括2008年頒布的《消費者保護免受不公平交易條例》與2013年頒布的《消費者合同(信息、取消和附加費)條例》(ConsumerContracts〔Information,CancellationandAdditionalCharges〕Regulations)等[15]。當前，英國適用的消費者保護立法是在整合、改革并編纂了之前立法基礎上于2015年頒布的《消費者權益法案》(ConsumerRightsAct)。該法案已成為英國競爭與市場管理局監管高等教育的主要立法，明確了消費者保護立法在高校學生權利救濟中的適用，高校在招生說明、課程與教學服務等方面受消費者保護立法的規制，尤其是“合理的謹慎與技能”“不公平合同條款”“虛假和誤導性行為”等規定與高校責任及學生權利密切相關[14]523。此外，2017年按照《高等教育與研究法》規定成立的學生辦公室(Office for Students，OfS)，作為以消費者為中心的監管機構，為學生消費者權利保護提供了保障。

(二) 政府監管對高校學生權利救濟機制的合規要求

1. 政府對高校學生權利救濟機制的關注。20世紀80年代以來，英國政府在教育和其他公共服務領域引入準市場競爭機制與消費主義，通過投訴等方式保護消費者或公民的權利。高等教育作為公共服務領域之一，學生投訴機制被認為是高等教育質量保障的重要組成部分[16]。英國政府在多個報告中關注了高校學生投訴機制，建議建立外部救濟機制與完善內部救濟機制。1996年諾蘭委員會(Nolan Committee)在《公共生活標準——地方公共支出機構》(StandardsinPublicLife:LocalPublicSpendingBodies)中提出，高等教育機構應做出安排，在內部渠道都已用盡時，對學生的申訴和上訴進行獨立審查[17]。1997年迪爾英委員會(Dearing Commi-ttee)發布的《迪爾英報告》(TheDearingReport)也建議高校完善學生投訴機制，通過獨立外部審查機制確保學生投訴機制公正、透明、及時。同時，《迪爾英報告》指出，學生通過有效內部程序提出投訴的機會對高等教育治理至關重要，建議高等教育質量保障署(Quality Assurance Agency for Higher Education，QAA)促進高校建立公正健全的投訴制度[17]。2003年，教育與技能部(Department for Education and Skills)在《高等教育的未來》(TheFutureofHigherEducation)白皮書中更進一步提出為學生提供公平、公開和透明的救濟手段，設立獨立裁決者處理學生投訴問題[18]。

2. 監管機構對高校內部學生權利救濟的外部規制。為保護學生權利與保障高等教育質量，高校內部學生權利救濟機制被納入監管范圍，高等教育質量保障署、高等教育獨立裁決者辦公室、學生辦公室等共同對高校學生權利救濟進行外部規制。高等教育質量保障署早在2000年就在《高等教育學術標準和質量保證實務守則》(CodeofPracticefortheAssuranceofAcademicStandardsandQualityinHigherEducation)第5節“學術申訴和學生對學術問題的投訴”規定，高校必須建立有效內部程序處理與提供教育服務有關的投訴，并建立有效機制審查學術決定。由此，高校均建立了學生申訴與學術上訴制度。此后，高等教育質量保障署陸續發布相關守則與指南進一步監督高校建立公正、有效和及時的學生投訴程序，并于2018年發布了最新的《英國質量守則、建議和指導：關注、申訴和上訴》(UKQualityCodeforHigherEducationAdviceandGuidance：Concerns,ComplaintsandAppeals)。高等教育獨立裁決者辦公室通過投訴審查計劃與良好實踐框架(Good Practice Framework)等發揮作用。2004年，高等教育獨立裁決者辦公室的成立讓高校意識到其面臨著外部審查與被起訴的風險，高校由此開始評估和重視內部投訴程序的作用[16]。之后，高等教育獨立裁決者辦公室發布了《良好實踐框架：學生申訴與學術上訴》(TheGoodPracticeFramework:HandlingStudentComplaintsandAcademicAppeals)等實踐指南指導高校完善內部學生權利救濟機制。相較而言，學生辦公室在保障學生權利與監管高校學生權利救濟方面發揮著更加廣泛的作用：監管高校遵守消費者保護法的相關規定，保障弱勢群體平等獲得高等教育機會以及促進高校支持殘疾學生等；將是否參與高等教育獨立裁決者辦公室學生投訴計劃作為高校能否持續注冊的條件之一，并將高等教育獨立裁決者辦公室投訴審查的數量、性質與建議等作為對高校進行常規監管的重要參考信息[19]。

(三) 法院對高校與學生糾紛解決的司法監督

1. 高校與學生法律關系的公法調整。伴隨著高校與學生法律關系的發展以及高校學生權利救濟訴求的持續增強，法院開始基于高校與學生的公法關系為學生提供司法救濟，尤其是基于正當程序原則進行司法審查。1992年的“R訴樞密院大臣案”確認了特許狀高等教育機構視察員的決定若違反正當程序將由法院審查的原則。1994年的“R訴曼徹斯特大都會大學案”(R v.Manchester Metropolitan University)明確了法定高等教育機構應受司法審查，大學是履行公共職能的公共機構，且沒有視察員處理學生投訴，其決定必須受司法審查[14]441。2001年的“佩爾紹德訴劍橋大學案”(Persaud v.Cambridge University)(3)https://www.bailii.org/ew/cases/EWHC/Admin/2000/374.html.則進一步確立了正當程序原則。法院認為，大學委員會沒有先向學生提出懷疑便直接做出退學決定是不公平的[20]。人權與反歧視也是學生尋求司法救濟的重要依據。在2012年的“伯克訴法學院案”(Burke v.The College of Law & Anor)(4)http://www.bailii.org/ew/cases/EWCA/Civ/2012/37.html.中，學生基于《殘疾歧視法》起訴學校沒有履行合理調整課程考試條件的義務，法院基于反歧視原則審查了高校是否尊重學生建議、做出合理調整等[21]。在2017年的“扎西德訴曼徹斯特大學案”(Zahid v.The University Of Manchester)(5)https://www.bailii.org/ew/cases/EWHC/Admin/2017/188.html.中，學生基于《平等法》起訴大學違反了根據殘疾情況做出合理調整的義務。

2. 高校與學生法律關系的私法調整。高校與學生的法律關系不僅受公法約束，高等教育市場化與消費者主義使得合同關系愈發影響著高校和學生的法律關系以及學生的司法救濟。法院在1994年的“莫蘭訴薩爾福德大學學院案”(Moran v.University College Salford)(6)參見法靈頓和帕弗里曼合著的《高等教育法》(第三版)第12章內容。中主張原告與被告之間存在合同關系，高校讓學生注冊課程的協議表明其向學生發出了要約，而學生同意接受該要約并放棄其他機會，導致了合同的成立。2000年，法院在“克拉克訴林肯郡和亨伯賽德大學案”(Clark v.University of Lincolnshire and Humberside)(7)https://www.bailii.org/ew/cases/EWCA/Civ/2000/129.html.中確認了付費學生和大學的合同關系。由此，高校與學生的合同關系得到法院確認，學生可以基于與高校的合同關系尋求權利救濟。在“白金漢訴賴科特伍德學院案”(Buckingham and Others v.Rycotewood College)中，學生起訴高校違反合同規定，認為高校未能提供適當的課程實踐，與招生手冊及面試中所承諾提供的內容不符。法院支持了學生的論點，認為高校應當履行其在條款和文件中的內容，并以高校違反了教育合同為由，判決高校給予該案學生7 500英鎊的“課程價值損失”和2 500英鎊的“精神痛苦”賠償[14]454。

(四) 形塑新的規制空間：英國高校學生權利救濟的新圖景

英國高校學生權利救濟機制的演進邏輯是自治價值與法治價值的互動博弈。20世紀80年代以前，高校學生權利救濟屬大學自治事項，被排除在法律世界之外，政府與司法部門也多對高校決定等持尊重態度。20世紀80年代以后，立法機構、法院、政府及監管機構等介入高校學生權利救濟，高校學生糾紛解決的自治傳統受到了法治的審查，國家立法、司法監督與政府監管共同形塑了高校學生權利救濟的規制空間。有效的規制是規制空間內各主體所擁有的資源、價值觀及其相互作用的產物[22]。立法機構通過法律為高校學生權利救濟提供保障，制定高等教育法規制高校糾紛解決自治權，擴大人權法、反歧視法、消費者保護法等的適用范圍；政府通過報告建議等方式督促高校為學生提供投訴機制等救濟途徑，監管機構基于高等教育質量評估、學生投訴風險審查等共同規制高校內部學生權利救濟機制；法院通過案件審查與判決逐步將高校學生糾紛納入司法救濟范圍。由此，英國高校學生權利救濟傳統機制的自治力量被消解，學生申訴與學術上訴、高等教育獨立裁決者辦公室以及司法救濟等機制得以建立健全。

在國家立法、政府監管、司法監督的共同作用下，英國形成了以消費者權利、人權與反歧視為核心的高校學生權利救濟新圖景。高校與學生的法律關系受公法與私法的共同規制，高校學生權利救濟尤為受到《平等法》與《消費者權益法》的影響，消費者權利、人權與反歧視成為高校內部糾紛審查、高等教育獨立裁決者辦公室投訴裁決以及法院案件審理的重要內容與依據。高校受高等教育質量保障署、高等教育獨立裁決者辦公室、學生辦公室、平等與人權委員會、競爭與市場管理局等機構的共同監管，遵循消費者保護法、人權法、平等法等立法規定以及監管機構的實踐指南等規則，履行保護學生權利的義務，且為學生提供透明公正的內部救濟途徑，學生能夠通過申訴與學術上訴等機制尋求內部救濟。高等教育獨立裁決者辦公室作為學生權利救濟機制之一，在監管高校內部投訴機制的同時也受平等與人權委員會、競爭與市場管理局等機構的監督，將歧視、消費者保護等作為學生投訴審查的范圍，并根據相關立法規定以及平等與人權委員會、競爭與市場管理局關于高等教育適用相關立法的指南等進行審查。法院基于正當程序、人權與反歧視、消費者合同等介入高校與學生的糾紛，學生能夠根據高校違反消費者權益保護、人權與反歧視保護等義務向法院提起訴訟。

三、 自治與法治的平衡：英國高校學生權利救濟機制的體系建構

20世紀90年代末以來，在立法、司法與政府等多方面力量的共同作用下，英國逐漸形成了以學生申訴與學術上訴為代表的內部救濟機制、以高等教育獨立裁決者辦公室為主的外部非訴救濟機制以及以法院作為最終救濟途徑的司法救濟機制等多重學生權利救濟途徑。伴隨著自治與法治兩種價值的相互尊重與理性區分，英國高校學生權利救濟機制愈發呈現體系化發展趨勢。當前，多元救濟機制功能區分與優勢互補的高校學生權利救濟體系已經成為英國高等教育法治發展的顯著特征。

(一) 高校內部救濟機制的功能與特征

1. 學生申訴與學術上訴的范圍與程序。植根學術自由原則，英國高校內部學生權利救濟機制呈現區分學術與非學術的基本特征。學生申訴與學術上訴制度不是高校內生的傳統機制，也并非高校的法定義務，而是高等教育質量監管的產物[7]。因此，受學術遵從與機構自治權保護等外部監管原則的影響，英國以學術性為高校內部學生權利救濟機制的建構標準，分為學生申訴與學術上訴兩種方式。學生申訴涉及對非學術事項的投訴，范圍廣泛，包括紀律處分與教育服務提供等多個方面；學術上訴是學生對高校學術事項決策提出的質疑或不滿，范圍相對有限[23]。學生申訴和學術上訴的程序相互獨立，但都包括早期解決、正式審查、復審三個階段。早期解決主要通過調解或和解等方式促進糾紛的快速解決；正式審查包括評估、調查、聽證或會議、通知結果等程序；復審則是對正式審查的程序正當性、結果合理性以及新證據的審查[16]。區分學術與非學術是對高校學術自治權的尊重，有利于保護學術界不受法律等干預進行教學、學習、研究，同時學生申訴與學術上訴的程序受高等教育質量保障署、高等教育獨立裁決者辦公室及法院的規制，保障了學生權利及救濟途徑。高等教育質量保障署與高等教育獨立裁決者辦公室將易接近性、清晰透明、比例性、及時性、公平、獨立性、改善學生體驗等作為學生申訴與學術上訴的要求與原則[23]，法院在介入高校與學生的糾紛時會審查高校的內部程序是否正當。具體而言，高校在處理學生投訴時需遵循正當程序原則，由以前沒有參與過的人處理糾紛以避免偏私，在恰當的時候提供聽證程序，并及時告知學生處理的結果和原因以及可以獲得的支持和采取的措施等[23]。

2. 校內救濟機制的獨特優勢。作為高校學生權利救濟體系最前端的機制，校內救濟機制以其非正式與相對正式的程序為學生提供了便捷快速的權利救濟途徑，在權利救濟體系中發揮著不可替代的作用。高等教育領域的大學自治與學術自由等特有屬性使高校與學生的糾紛呈現與其他領域不同的特性和復雜性，早期解決中的調解與和解等方式為學生提供了非正式途徑，學生能夠在良好的溝通氛圍下表達其觀點與訴求，有助于促進糾紛的有效解決[3]。2011年，商業、創新與技能部(Department for Business Lnnovation & Skills)在《學生位于高等教育系統的心臟地帶》(HigherEducation:StudentsattheHeartoftheSystem)白皮書中明確提出“希望高等教育獨立裁決者辦公室能夠幫助高校盡早解決學生投訴”，由此，高等教育獨立裁決者辦公室于2013年開始實施“早期解決試點計劃”(Early Resolution Pilots Initiative)，推動學生投訴在高校內部解決。早期解決機制逐步制度化，學生需完成早期解決后才能進入正式階段。同時，申訴與學術上訴為學生提供了相對正式的程序。在正式審查與復審階段，高校為學生提供適當的程序，有時還提供聽證程序，以保護學生的知情權、正當程序等權利，使學生能夠獲得相對公平公正的內部救濟。學生申訴與學術上訴等內部救濟機制解決了高校與學生的大多數糾紛，高等教育獨立裁決者辦公室與法院皆秉持內部救濟窮盡原則，希望學生投訴更多在高校內部解決[16]。

(二) 高校外部非訴救濟機制的功能與特征

1. 外部非訴救濟機制介入高校與學生糾紛的范圍與程度。根據《高等教育法》、學生投訴審查計劃以及投訴裁決等，高等教育獨立裁決者辦公室確定了其審查范圍與原則。高等教育獨立裁決者辦公室審查范圍較廣，包括學術上訴、住宿、欺凌和騷擾、紀律事項(包括抄襲)、歧視、實踐資格、實習、程序違規、研究指導、教學提供和設施、福利等事項，但其不介入學術判斷、招生與雇傭事項?！陡叩冉逃ā芬幎?，合格投訴是在校生或畢業生(Former Student)提起的不涉及學術判斷的投訴，而雇傭事項多由雇傭裁判所(Employment Tribunal)專門處理。因此，學術判斷、招生與雇傭不屬于高等教育獨立裁決者辦公室審查范圍。正當程序與學術遵從是高等教育獨立裁決者辦公室投訴審查的主要原則。高等教育獨立裁決者辦公室不對學生投訴進行全面審查，通常審查學生投訴的基本情況、高校是否遵循了公平程序、是否采取了合理行動等，程序審查是重要內容[24]。學術判斷涉及專家對學術性事項做出的專業判斷，高等教育獨立裁決者辦公室持尊重態度，一般不介入學術判斷事項。但高等教育獨立裁決者辦公室強調學術判斷并非專家做出的所有判斷，其會對學術判斷投訴中的非學術判斷事項進行審查，如高校的程序是否公平、是否存在偏見，學者是否表達了超出其領域范圍和學術能力的意見等。另外，在審查程序方面，高等教育獨立裁決者辦公室一般不采取會議、聽證方式，主要根據學生與高校提供的資料出具書面裁決結果，且愈加強調在正式審查前通過調解解決學生投訴問題[24]。

2. 外部非訴救濟機制的銜接作用。高等教育獨立裁決者辦公室是外部非訴救濟的主要機制，在高校學生權利救濟體系中具有重要地位，尤其在銜接校內救濟與司法救濟方面發揮著關鍵作用。高等教育獨立裁決者辦公室基于《高等教育法》依法介入高校與學生的內部糾紛，并通過“完成程序函”(Completion of Procedures Letters)有效銜接校內救濟。高等教育獨立裁決者辦公室以區別于校內救濟機制的獨立性等優勢為學生提供獨立、公平、統一的外部糾紛解決機制，學生在完成內部程序之后可憑借高校發送的完成程序函向高等教育獨立裁決者辦公室尋求外部救濟。同時，高等教育獨立裁決者辦公室作為非訴救濟的最后途徑與司法救濟相銜接。在司法實踐中，法院也越來越傾向將高等教育獨立裁決者辦公室作為司法審查介入高校與學生糾紛的前置程序。由于對學術自由與大學自治的尊重以及高校等主體法律地位的復雜性，法院對高校內部事務往往秉持有限介入立場，這使大量高校與學生發生的爭議難以真正進入訴訟環節。更為重要的是，訴訟方式存在時間長、費用高等固有弊端。相較于司法救濟，高等教育獨立裁決者辦公室制度具有非正式性、便捷性、專業性、免費性等優勢。正因為如此，高等教育獨立裁決者辦公室制度作為學生權益救濟的替代性糾紛解決(Alternative Dispute Resolution，ADR)途徑，愈發受到重視。例如在“R訴利茲大學法學院案”(R v.School of Law University of Leeds)中法院就曾明確強調，如果通過高等教育獨立裁決者辦公室仍有可能補救，其不會考慮學生的索賠[14]499。這意味著法院認為，高等教育獨立裁決者辦公室是學生訴諸司法審查尋求權利救濟的前置程序。

(三) 司法救濟機制的功能與特征

1. 高校與學生糾紛的司法救濟途徑及其強度。基于高校與學生的合同關系與公法關系，英國高校學生司法救濟途徑包括司法審查(Judicial Review)、合同或侵權索賠(Contract/Tort Claim)、歧視索賠(Discrimination Claim)。20世紀90年代，法院在司法裁決中基于正當程序原則或高校公共職能屬性明確高校應受司法審查，2007年的“西博瑞瑪訴高等教育獨立裁決者辦公室案”(Siborurema v.OIA)(8)https://www.bailii.org/ew/cases/EWCA/Civ/2007/1365.html.基于高等教育獨立裁決者辦公室的公共職能，將其也納入司法審查的范圍[25]。由此，學生完成內部程序或高等教育獨立裁決者辦公室程序后可向法院尋求司法審查。司法審查案件由行政法庭(Administrative Court)或高等法院處理，法院主要審查高校是否有公平和適當的程序、是否以合理的方式適用程序、是否可能超越其權力等。侵權或合同索賠多由郡法院(County Court)受理，學生可以根據合同(9)在英國，學生與高校的合同包括入學合同(The Contract to Admit)和教育合同(The Contract to Educate)。入學合同產生于學生根據高校招生信息申請學位；教育合同形成于學生完成高校注冊程序等。高校的招生說明書、錄取通知書、學生章程、課程方案等構成了學生與高校的合同。參見法靈頓和帕弗里曼合著的《高等教育法》(第三版)第12章“學生與高等教育機構之間的合同”。起訴高校存在虛假陳述(Misrepresentation)，或根據侵權法起訴高校在提供服務時存在疏忽大意的教育不當行為(Educational Malpractice)。歧視索賠也多由郡法院受理，學生可起訴高校存在性別、種族、殘疾等歧視行為或沒有做出合理調整等。值得注意的是，以上司法救濟的適用都需考慮高等教育的特殊性，尤其是學術判斷事項。法院認為，自身不具備相關專業能力處理學術判斷事項，早期多持極端學術遵從態度，尊重高校所有涉及學術性事項的決定。隨著人權法、平等法、消費者立法等在高等教育領域的適用，法院逐漸持有限學術遵從態度，基于正當程序與消費者保護等原則介入學術性糾紛中的非學術事項，如在2009年的“克拉克爾訴卡迪夫大學案”(Clarke v.Cardiff University)(10)https://www.bailii.org/ew/cases/EWHC/Admin/2009/2148.html.中審查了學術性決定中的正當程序事項[14]470。

2. 司法救濟的終局性作用。司法救濟是高校學生尋求權利救濟的最后機制，以其獨立性、正式性與強制力等獨特優勢在高校學生權利救濟體系中發揮終局性作用，為學生權利救濟提供強有力的保障。獨立性是行動主體在不受既得利益者干涉的情況下，在授權范圍內思考和行動的能力。校內救濟機制由高校內部設立，較難為學生提供公平、透明、獨立的權利救濟渠道，其獨立性不足的缺陷一向受到批判；高等教育獨立裁決者辦公室的獨立性由于資金來源、人員構成、成員組成等與高校聯系密切也受到了質疑。相較而言，司法救濟獨立于高等教育領域，不僅更加公正、獨立，而且具有正式性與強制力等優勢。一是法院采取更加正式與嚴格的審查程序與標準，在控告、通知、聽證、裁決等程序方面比校內救濟與高等教育獨立裁決者辦公室的程序更加嚴密，為學生提供了正式的程序。二是司法裁判的決定具有強制力，法院對其管轄的爭議享有最終裁判權。與司法救濟相比，校內投訴與高等教育獨立裁決者辦公室審查的決定不是最終結果，且不具有強制力。

(四) 英國高校學生權利救濟機制的多元化與體系化

英國形成了以校內救濟、高等教育獨立裁決者辦公室、司法救濟為主的多元化高校學生權利救濟機制，各救濟機制功能區分、相互作用、緊密銜接?；谝陨戏治觯疚慕嬃擞咝W生權利救濟體系，具體如圖1所示。具體而言，如果高校學生尋求權利救濟，其可能會經歷以下程序：向高校提出申訴或學術上訴；憑借高校發放的完成程序函向高等教育獨立裁決者辦公室提交投訴；向行政法庭或高等法院申請司法審查，或者向郡法院申請合同或歧視索賠；根據判決結果依次前往上訴法院與最高法院尋求救濟；前往歐洲人權法院提起訴訟[如果涉及《人權法案》和《歐洲人權公約》(EuropeanConventiononHumanRights)]。另外，學生可繞過校內程序與高等教育獨立裁決者辦公室程序直接向法院申請歧視索賠，也可在窮盡內部救濟程序之后直接向法院申請合同或侵權索賠、司法審查以及歧視索賠；若涉及高等教育獨立裁決者辦公室不審查的招生事項與雇傭事項，學生可分別前往法院與雇傭裁判所尋求權利救濟。

圖1 英國高校學生權利救濟體系(11)根據法靈頓和帕弗里曼合著的《高等教育法》(第三版)第12章中關于學生法律救濟途徑的圖示及其相關介紹整理所得。其中，司法審查主要是對法定高等教育機構的審查，特許狀高等教育機構是否應受司法審查尚不確定。

多種權利救濟機制在高校學生權利救濟體系中共同發揮作用，學術遵從與正當程序是聯結權利救濟機制、貫穿權利救濟體系的兩大原則。對學術判斷的司法遵從是英國的傳統，深刻影響著高校學生權利救濟的機制作用與體系建構，區分學術與非學術已貫穿英國高校學生權利救濟體系。鑒于學術判斷的專業性與復雜性，校內救濟的范圍與程序區分學術與非學術，學術性糾紛由專門機構處理，高等教育獨立裁決者辦公室與法院遵循學術遵從原則，對專家學術判斷表示尊重，純粹學術判斷事項只能由高校內部解決。值得注意的是，英國高校的學術豁免權受到了司法審查范圍擴大、消費者立法適用、平等與人權委員會以及競爭與市場管理局等機構介入的影響，高等教育獨立裁決者辦公室與法院在投訴審查以及司法審查中不斷發展著學術遵從的內涵，對學術判斷持有限遵從態度，即并非完全不介入學術性事項，而是有選擇地介入[14]466。正當程序原則是英國高校學生權利救濟的重要原則，其對程序性權利的保護源自英國自然正義傳統，《人權法案》的頒布進一步影響了高校學生權利救濟機制對正當程序原則的適用。校內救濟機制為學生提供了較為正式的申訴與上訴程序，將無偏私原則(Nemo Judex in Parte Sua)與聽證原則(Audi Alteram Partem)融入內部投訴機制，高等教育獨立裁決者辦公室與法院也將高校是否為學生提供了正當程序等作為審查的重要內容，甚至基于程序正當原則介入學術性糾紛。

高校學生權利救濟機制既相互聯系又相互區別。校內救濟的早期解決功能、高等教育獨立裁決者辦公室的替代性糾紛解決功能以及司法救濟的終局性功能等在權利救濟體系中發揮著不可替代的作用。隨著高校與學生糾紛數量日益增多、性質愈加復雜，早期解決機制與替代性糾紛解決機制在高校學生權利救濟體系中的作用愈發受到重視。由于司法介入高等教育糾紛的范圍與程度有限，且訴訟周期長、費用高等，法院被認為“遠不是解決學生與他或她的大學之間絕大多數爭議的理想論壇”，非訴機制對高校學生權利救濟可能更具實質性意義，法院鼓勵運用協商、調解、仲裁等替代性糾紛解決機制解決高校內部糾紛[14]809。政府、監察機構、高校以及研究者等均倡導在高等教育領域使用替代性糾紛解決機制，促進高校與學生糾紛的盡早解決[7]，校內救濟與高等教育獨立裁決者辦公室等非訴機制已成為英國高校學生權利救濟的主要渠道，多數投訴由高?；蚋叩冉逃毩⒉脹Q者辦公室處理。

四、 結論與啟示

英國高校學生權利救濟機制的演進進程表明，自治與法治兩種價值間存在著天然的張力關系。從高校內部糾紛解決的豁免傳統到立法與司法規制的積極介入，再到自治與法治的理性界分和相互遵從，英國高校學生權利救濟機制的發展最終實現了國家監督、大學自治與學生權利保障的動態平衡。當前，在自治與法治理性區分和價值平衡過程中，英國高校學生權利救濟機制不斷向體系化方向演進。在遵循窮盡內部救濟原則、正當程序原則以及學術遵從原則的前提下，學生申訴與上訴、高等教育獨立裁決者辦公室、司法救濟等多元糾紛解決機制之間實現了有效銜接，共同建構了功能完備與類型多元的高校學生權利救濟體系。

與英國類似，在很長一段歷史時期內，我國高校與學生的法律關系被視為一種“無名而有實”的特別權力關系。據此，法院拒絕介入高校與學生的爭議。這種狀況一直到1998年的“田永訴北京科技大學拒絕頒發畢業證、學位證案”后，才逐漸得以改變。在該案中，法院確立了高校作為法律授權組織的法律地位。此后，高等教育領域的行政訴訟案件持續增加，通過判決發展教育法治開始成為中國高等教育法治發展的獨特路徑。伴隨著高等教育行政訴訟案件的增加，司法審查與大學自治的關系問題被學界廣泛關注。它既涉及法院介入高校與學生爭議的受案范圍，又涉及法院審查此類爭議的強度與裁判技術。

實際上，在《中華人民共和國行政訴訟法》修訂與高校涉訴案件不斷增多的背景下，如何避免陷入訴累，如何實現教育行政訴訟案件的合理“分流”，如何在高校學生權利救濟與高校辦學自主權保障之間實現平衡，已經成為司法實務界廣泛關注的重要問題。以受理高校涉訴案件較多的海淀區人民法院為例，其在實際工作中已形成三個舉措。一是由審判經驗豐富的法官牽頭成立專門審判小組，專案專辦，確保此類案件堅持審慎審查的標準，既要保障學生合法權益，又要尊重高校的辦學自主權。例如在“于艷茹案”中，法院僅就撤銷決定的合法性進行審查，對涉及學術判斷的學位管理問題，包括是否存在“抄襲”、“抄襲”是否應當導致學位撤銷的后果等，均保持了必要的克制態度，維護了學術自治。二是建立健全會商機制，明確此類案件的可訴基準與可訴范圍，做好案件分流工作。例如在現行審結的高校涉訴案件中，裁定駁回的行政爭議案件占多數，而裁定駁回的理由集中為被訴行為系學校內部管理行為、對原告權利義務不構成影響、不屬于受案范圍等。三是在全面推行司法改革試點的背景下，進一步探索延伸審判職能的長效機制，通過司法建議等形式加強與高校溝通，監督和促進高校管理工作規范化、法治化[26]。當然，以海淀區人民法院為代表的司法實務界所采取的經驗做法在明確高校涉訴案件裁判規則與增強司法裁判實效性的同時，也客觀上存在著限制高校學生訴權保障、固化高等教育行政爭議案件受案范圍以及限縮學術自治合法性審查內涵[27]等諸多疑義。

顯然，對中國而言，如何厘清司法審查與大學自治之間的界限，明晰訴訟與非訴機制以及外部救濟與內部救濟渠道之間的關系，依舊存在諸多學理與實務層面的瓶頸和難題。放眼域外，英國高校學生權利救濟機制中多重規制主體之間互動的復雜性和動態性表明，不同類型權利救濟機制之間的關系是異常復雜的。從大學法的基本原理出發，促進自治與法治兩種價值的互嵌與平衡，不僅構成了英國高校學生權利救濟機制演進與體系建構的內在規律，也應成為我國建構與完善高校學生權利救濟體系的價值取向與內在要求。

一方面，我國高校學生權利救濟機制的體系化建構要明晰和區分各類學生權利救濟機制的管轄權范圍與功能，建立高校內部救濟與外部救濟途徑的有效銜接機制。相較于英國，我國高校學生權利救濟機制體系化建構進程相對滯緩，不同類型的學生權利救濟機制之間“各自為政”與銜接不暢問題突出?；诖?，我國應為建立高校學生權利救濟體系提供更加明確有力的法律依據與保障，通過立法明確各類權利救濟機制的職能范圍及其程序銜接關系等基本問題。較為理想的途徑是借由《中華人民共和國學位條例》《中華人民共和國行政復議法》等法律法規的修訂以及《普通高等學校學生管理規定》的解釋和適用，進一步明晰校內救濟、行政救濟與司法救濟的關系。借鑒英國將高等教育獨立裁決者辦公室作為訴訟前置程序的做法，我國可考慮在強化教育行政申訴與教育行政復議制度實效性的同時，將此類行政救濟機制作為司法審查介入高校涉訴行政案件的前置程序，以實現教育行政爭議的實質性化解，減輕法院審理教育行政訴訟案件的負擔。除此之外，高等教育獨立裁決者辦公室所擔負的規制治理職能表明，此類獨立于政府之外的“準監管者”(Quasi-regulator)角色可以通過較為柔性的方式引導高校內部權利救濟機制的健全與完善。據此，我國教育主管部門可通過風險清單、指南建議等多種方式監督與鼓勵高校完善學生申訴程序，厘清高校學生申訴委員會的職權范圍。在司法救濟方面，我國應由最高人民法院適時出臺關于高等教育行政案件審理的相關司法解釋，全面突破特別權力關系的束縛，擴大高校學生權利司法救濟的范圍。在最高人民法院第38號與第39號指導性案例(即“田永案”與“何小強案”)的基礎上，我國應進一步區分學術性爭議與非學術性爭議案件的審查強度與裁判說理，以尋求高校自主與學生權利之間的平衡。

另一方面，我國要充分發揮非訴救濟機制的特殊作用與緩沖功能。相較于司法救濟，替代性糾紛解決機制具有非正式性、便捷性、平等性等獨特優勢。英國高校學生權利救濟尤其重視調解、協商等替代性糾紛解決機制建設，而高等教育獨立裁決者辦公室作為替代性糾紛解決機制更是在司法救濟與校內救濟之間搭建起了“橋梁”。目前，我國學界和實務界也開始關注非訴糾紛解決機制和預防性法律制度[28]在法治國家和法治社會建設中的重要價值，圍繞訴源治理的改革實踐方興未艾[29]。以此為契機，我國要推動高校與學生糾紛解決過程中非訴救濟機制的適用，建立健全高校內部糾紛早期解決制度與調解、和解、仲裁、專業裁量等替代性糾紛解決機制。