非北極國家參與北極事務實踐及中國路徑

葉 青 王武林

1920年，英美等國簽署了《斯匹次卑爾根群島條約》(以下簡稱《斯約》)，確定共同治理位于北極地區的斯匹次卑爾根群島。(1)李振福、劉同超：《北極航線安全的通實力視角研究》，《學術探索》2019年第6期，第45-52頁。1925年，中國正式加入了《斯約》，標志著中國以國際合作方式直接參與北極事務。(2)袁小丹、胡麥秀：《中國參與北極國際合作研究綜述》，《海洋經濟》2019年第5期，第29-36頁。1982年，聯合國通過了《聯合國海洋法公約》(以下簡稱《公約》)，中國作為簽約國加入了《公約》，享有在環北極國家的專屬經濟區內航行和飛越自由、北冰洋公海海域航行自由等權益。1991年，北極八國簽署了《北極環境保護宣言》(以下簡稱《宣言》)，提出開展國際合作共同治理北極地區環境問題。2017年，國際海事組織的《極地水域船舶作業國際規則》(以下簡稱《規則》)生效，標志著極地水域航行的安全保護進入歷史性新階段。2017年，中俄提出了共建“冰上絲綢之路”；2019年，中俄簽署了《關于發展新時代全面戰略協作伙伴關系的聯合聲明》，明確了兩國繼續拓展在北極航線開發利用與科考等領域的合作。

《斯約》《宣言》《公約》《規則》等對北極事務的影響力較大，但北極理事會等對北極事務的協調能力不足，國際社會尚未形成完整、公認、完善的北極治理機制。(3)張光新、張晶：《地緣政治視閾下日本的北極戰略》，《東北亞學刊》2018年第2期，第26-30+54頁。北極事務不能單獨由某些國家或國際組織主導，非北極國家參與北極事務治理由來已久，國際合作是治理北極的必然選擇。2018年，《中國的北極政策》白皮書定義了中國為北極事務的主要利益攸關方、地緣上的近北極國家，明確了中國參與北極事務的政策主張。鑒于此，本文基于日本、韓國、德國和英國等非北極國家(以下簡稱“日韓德英”)參與北極事務實踐、異同與原因，結合中國參與北極事務的目的、特征與挑戰，提出積極的“中國方案”。

一、日韓德英參與北極事務實踐

日韓德英四國參與北極事務，在身份上與中國同為非北極國家，地緣背景與中國也有一定相似性，四國參與北極治理的實踐與經驗，可為中國提供有益的參考借鑒。

(一)日本參與北極事務的實踐

1.轉向自上而下的集權決策機制。2006年以前，日本北極政策等由外務省主導制定，國土交通省、環境省等部門居于輔導地位。北極事務既涉及安全、外交等高位政治，又涉及環境、能源、科技、航運等低位政治，而主管相應事務的各大省廳之間的行政壁壘繁多，這種以外務省為主導的自下而上的決策機制日趨掣肘。(4)肖洋：《日本的北極外交戰略：參與困境與破解路徑》，《國際論壇》2015年第4期，第72-78+81頁。2007年，日本設立了直接聽命于首相的綜合海洋政策本部，相應決策機制核心由外務省主導轉向首相官邸，由分權制轉向集權制，由外務省主導的自下而上的決策體系轉向首相官邸主導的自上而下的決策機制。

2.制度性參與，策劃“北冰洋外交”。日本采取了制度性參與北極事務的辦法，加入了以《公約》為代表的所有重要國際海洋法條約，利用聯合國、北極理事會、國際海事組織等重要國際組織，想方設法介入并對北極事務新的立法進程施加影響。(5)王競超：《日本北極航道開發戰略研究：戰略動機、決策機制與推進模式》，《世界經濟與政治論壇》2017年第3期，第77-94頁。日本積極策劃“北冰洋外交”，以北極理事會為最主要的外交平臺參與北極事務，在北極理事會中發揮催化劑和觀察員的作用，(6)Taisaku Ikeshima，“Japan’s Role as an Asian Observer State Within and Outside the Arctic Council’s Framework”，https：//www.sciencedirect.com/science/article/pii/S1873965216300652.注重加強和改善與北冰洋國家的關系。

3.運用科研拓寬參與渠道。為增強在北極地區的存在感，日本傾向于將北極政策的重點放在科研貢獻上。日本以科研優勢為突破口確立“關于北極科學研究的戰略”，加強自主科研力量和觀測設備開發，積極主持和參與國際性研究項目，加強北極地區國際政策相關課題研究，培養北極課題研究領域的專門人才，推進建立資料共享機制，將科研優勢轉化為外交力量及國際影響力；并通過舉辦北極科學部長級會議等方式研究解決北極地區的重大社會問題，促進國家之間以及與土著人民組織之間的科學合作。(7)Sakiko Hataya，“Japan’s Arctic Policy：Status and Future Prospects”，https：//muse.jhu.edu/pub/136/article/880919/summary.

4.制定北極航線政策。2013年，日本的《海洋基本計劃》針對北極事務提出觀測和研究、全球合作以及北極航線可行性研究三大支柱政策，其中圍繞北極航線可行性研究采取戰略性、綜合性的北極事務政策。北極航線可行性研究既是日本北極戰略的重要組成，也是介入北極事務和服務于日本北極戰略的一個楔子，通過北極航線研究與開發利用，加強與北極國家的雙邊關系。

(二)韓國參與北極事務的實踐

1.確立三大政治方針。韓國為獲取北極國家的信任，確立“三大方針”積極參與北極理事會活動：一是通過加強與相關國際組織互動，借助北極大學開展與原住民的文化合作，不斷擴大與北極國家的合作基礎；二是利用茶山站等北極科考基礎設施擴大研究活動，加強北極氣候變化、少數民族語言等領域的研究，加強與北極國家的漁業資源、北極港口與北極航線等開發合作，發展極地資源開發技術和特種船舶建造技術；三是加快構建北極法律與管理機構，提升智庫資政能力，建設北極和北冰洋空間信息數據庫，建立北極地區空間信息安全中心、韓國北極專家網絡以及“北極研究聯盟”專業知識培訓機構等。(8)肖洋：《韓國的北極戰略：構建邏輯與實施愿景》，《國際論壇》2016年第2期，第13-19+79頁。

2.多元化參與北極戰略。政府、科研院所和企業等參與韓國北極戰略實踐，主體多元且分工明確。政府部門如創造科學部、外交部、環保部、國土交通部、海洋水產部等分別負責北極科學信息儲備、定期參加北極理事會等相關會議及制定北極事務的總體外交政策、制定相關的國內法指導在北極的環保行動和評估茶山站維護與運作、制定北極研究活動的計劃并資助建造新型破冰船和北極科考基地、發展北極航線及遠洋捕撈并發展極地成套裝備制造業等；科研院所如韓國極地研究所與挪威極地研究所合作成立極地研究中心，極地科研實力和合作能力不斷得以強化，為長期研究北極地區提供便利；(9)Hyun Jung Kim，“Success in Heading North？：South Korea’s Master Plan for Arctic Policy”，https：//www.sciencedirect.com/science/article/pii/S0308597X15002213.企業如三星重工、世騰海洋造船公司主導設計建造了韓國首艘破冰船等，逐步占領極地船舶市場以此參與北極實踐。

3.善用各類平臺和資源。韓國善用北極理事會等平臺開展北極多邊外交，加強與俄羅斯、丹麥、挪威等北極國家的合作，推進中日等亞洲觀察員國的北極信息共享機制建設，謹慎地拓展北極外交的活動空間；積極申請“北極區域海道測量委員會”的觀察員國地位，發揮連接東海、鄂霍次河海和北冰洋的區位優勢，打造亞歐北極航線樞紐港；推進極地海工產品系列化，強化航運、礦產資源勘探、造船業和遠洋工業等行業的核心競爭力，以知識和科技密集型制造業的方式參與北極經濟開發。

4.實施“新北方政策”。2017年，韓國提出東北亞地區中長期和平發展國際合作倡議和國家發展戰略的“新北方政策”，(10)趙怡然：《文在寅政府的“新北方政策”》，《國際研究參考》2020年第7期，第46-53頁。實施“九橋戰略規劃”，涉及鐵路、天然氣、北極航線、港口、農業、電力、水產、造船和工業園區九個領域，推動與朝鮮和俄羅斯在物流、電力、鐵路和能源等領域的三方合作，擴大與中亞國家的合作及中韓戰略對接；提出將北極航線打造成新的物流運輸渠道和新能源通道，推進與中國、俄羅斯等國家的北極合作，承辦北極航線開發的相關會議，尋求國際組織及國際社會的關注與支持。

(三)德國參與北極事務的實踐

1.實施制度性介入方針。《德國北極政策指導方針》將北極問題上升為德國國家意志，試圖在參與北極事務上扮演更積極的角色，履行保護北極的承諾，采取穩妥的制度性介入方式和“多邊+雙邊”的外交方式，推動歐盟與德國共同參與北極事務，提高德國在北極事務上的發言權；支持北極國際組織的規章制度，主動參與北極圈論壇、國際北極科學委員會等北極區域性協商機制和北極地區安全問題圓桌會議。

2.引領歐盟參與北極事務。德國善于以不可或缺的歐盟領導者角色參與北極事務，引導和影響歐盟在北極事務的走向，極力推進北極事務的多元化治理，提高歐盟參與北極事務的話語權。(11)Joanna Grzela，“Germany’s Arctic Policy-Between Economy and Ecology”，https：//czasopisma.marszalek.com.pl/10-15804/athena/524-apsp-2015/apsp-20154/3686-apsp2015409.由于德國的推動，2008年歐盟首次發布北極政策文件；2012年，歐盟發布北極政策的行動計劃，以政策文件為指引，全面積極參與到北極治理中，從而也讓德國獲得更多參與北極實踐的機會。

3.推動北極環境保護。德國北極戰略的核心目標是深刻理解北極變化過程且具備介入北極事務的綜合知識，善于以“環保與科研”名義參與北極事務，樹立“北極環境衛士”的國際形象，提出“預防與污染者付費”原則、“必須減少黑碳排放、必須從一開始就避免將來可能導致的環境污染”、“禁止在北極海域使用核動力船和禁止在北極地區運輸重油”等；同時憑借其在北極環境保護等研究領域的優勢拓展北極事務的參與空間，以高水平的北極科研合作提升其在北極事務中的影響力，牽頭發起史上最大規模的多國參與的“北極氣候研究多學科漂流計劃”，舉辦北極領域的國際學術會議，促進各國在北極領域的科學研究。(12)徐文韜、曾文革：《構建中國“冰上絲綢之路”的北極政策——基于德國實踐經驗的思考》，《廣西大學學報》(哲學社會科學版)2021年第2期，第106-115頁。

4.關注傳統安全和原住民。德國主張將北極安全議題納入多邊安全體系和其北極事務關注范圍，提出北極地區和平穩定攸關其國家安全，支持北約在北極安全問題上發揮應有作用，支持開展北極聯合軍事演習，倡議北極國家采取防守與透明的北極軍事行為；(13)趙寧寧：《德國北極政策的新動向、戰略考量及影響》，《德國研究》2020年第1期，第4-16+159頁。尊重和重視原住民的環境、生存和文化等方面的權力，承認和尊重北極原住民的自由與自決權，主張考慮原住民的領土要求與資源利用權利，主張利用原住民專業知識以增進對北極的了解。

(四)英國參與北極事務的實踐

1.認可法律框架，靈活介入。英國認可《公約》等現行國際法為北極治理提供的良好基礎，(14)談俊堯：《英國北極發展政策和啟示》，《全球科技經濟瞭望》2017年第11-12期，第11-14頁。尊重北極國家相應北極權利和北極原住民的利益，與北極八國及其原住民協作，共同保護當地生態環境，強調負責任地開發利用北極資源；強調“近北極國家”“海島國家”“北極科考大國”“北極探險大國”等多重身份，善于利用北極理事會正式觀察員國身份，增強介入北極事務的靈活性，擴大英國參與北極事務的途徑和活動空間。(15)趙寧寧、周菲：《英國北極政策的演進、特點及其對中國的啟示》，《國際論壇》2016年第3期，第18-23+79-80頁。

2.借助北約維護本國利益。英國支持北約在維護北極地區和平穩定中的核心作用，與瑞典、挪威、丹麥等北約成員國在高緯度地區聯合軍演突顯軍事威懾力，派遣核潛艇到北冰洋巡航，彰顯其獨立的核威懾能力，進而維護其北極戰略安全；推進北約介入北極事務，強化北約在北極的存在，借助北約維護其在北極的戰略利益，擴展其在北極地區的地緣戰略空間。(16)Duncan Depledge，Klaus Dodds，“No ‘Strategy’ Please，We’re British’ the Uk and the Arctic Policy Framework”，https：//wwwtandfonline.53yu.com/doi/abs/10.1080/03071847.2014.895255.

3.賦予地方政府自主權。英國參與北極事務的行為主體復雜多元，外交和聯邦事務部的極地部門負責協調北極利益，相關的行為主體還包括議會、企業、科研機構和非政府組織等，但是英國地方政府擁有較高的自主權，從而很好地避免了“多頭治水”的管理體制影響決策效率和執行力度。(17)李益波：《英國北極政策研究》，《國際論壇》2016年第3期，第24-30+80頁。例如，2019年蘇格蘭政府曾發布《北極連接：蘇格蘭北極政策框架》，提出從科學研究、環境保護、經濟可持續發展、文化聯系和社區建設五個方面參與北極事務。(18)王晨光：《蘇格蘭北極政策：動因、舉措與特征》，《邊界與海洋研究》2021年第2期，第66-80頁。

4.重視科研，培育北極意識。英國高度重視北極科學研究，北極研究機構達77家以上，在極地科考船與科研飛機等領域具備明顯的科技優勢，(19)談俊堯：《英國北極發展政策和啟示》，《全球科技經濟瞭望》2017年第11-12期，第11-14頁。英國科學界能有效影響其北極政策制定、管理和商業投資；同時高度重視北極宣傳教育，注重培育公眾的北極意識，將北極的概念植入英國文化當中，實施和推進北極課程教育，建立“發現北極”網站普及北極知識，進而獲得公眾對政府北極政策的支持。(20)趙寧寧、周菲：《英國北極政策的演進、特點及其對中國的啟示》，《國際論壇》2016年第3期，第18-23+79-80頁。

二、日韓德英參與北極事務的異同及原因

日韓德英在參與北極事務的過程中，具有以“利益相關者”自居、尋求深入的科研合作、尊重相關國際法律法規等共同特征，在影響力、參與歷史、政策側重點等方面表現出差異。日韓德英參與北極事務的主要原因包括北極地區地緣政治格局趨于緩和、資源和航線開發利用機遇、科學研究需要等。

(一)日韓德英參與北極事務的異同

日韓德英參與北極事務的共同特征表現在：第一，相關政策或戰略文件均頻繁使用“北極、近北極國家”等詞匯，表明希望成為北極的“利益相關者”，出現較多的詞匯還包括“科學與教育、環境保護(包括污染和氣候變化)、國際合作、條約、經濟活動、安全”等，相對而言，“主權和國防”等詞匯引用最少。(21)Lassi Heininen，“Overview of Arctic Policies and Strategies”，http：//www.arcticandnorth.ru/upload/iblock/1a9/166_171.pdf.第二，尋求深入的科研合作是日韓德英參與北極事務共同的切入點或突破口，日韓德英均借助于本國在北極地區的科研優勢，加大觀測和研究費用投入，開展北極地區的海洋、陸地、冰川、大氣等多領域觀測和科學考察，構建綜合觀測網絡和相關數據庫，建立起多邊多途徑國際合作機制，在北極科考合作、北極科考站建立、全球氣候變化、北極航線建設等方面與北極國家展開合作，獲得北極國家的信任。第三，尊重《斯約》《宣言》《公約》《規則》等現行國際法律條約在北極治理上的權威，承認北極理事會、國際海事組織等既有國際組織在北極事務中的重要作用，采取積極、審慎、穩妥的方式靈活介入北極事務，尋求北極事務的多元化合作，基本形成適合于本國的較為明晰的參與北極事務的戰略思路。

日韓德英參與北極事務的差異表現在：第一，影響力和參與程度不同。德國和英國均是北極理事會永久觀察員，善于借助歐盟、北約等國際組織對北極事務施加影響，是除北極八國以外最具影響力的非北極國家，其北極目標宣示為維護北極與人類和諧關系、氣候變化與環境保護、推動資源可持續利用以及加強北極多邊治理等；而日本和韓國作為亞洲的北極理事會的正式觀察員，其參與北極事務的影響力小于德國、英國等歐洲的北極理事會永久觀察員，在北極事務參與權限上受到較多制約，政策制定的焦點集中在北極地區的氣候變化、科學考察與研究、環境保護、航線與資源開發利用等領域。第二，參與歷史不同。德國和英國均與北極地區有較悠久的歷史淵源，早在北極探險時期，德國、英國等國的探險家就基于科學考察、航線開辟、商業利益以及國家榮譽等目標，先后奔赴北極地區。1996年，北極理事會成立之初，即刻賦予德國、英國等國家正式觀察員身份，使得德國、英國等歐洲國家比日本、韓國等亞洲國家更早參與北極事務。第三，北極政策側重點不同。日本北極政策的基本方針是準確認識北極潛在的可能性和在環境變化方面的脆弱性，爭取前瞻性地在國際社會發揮主導力量，成為能在北極問題上為國際社會作出貢獻的主要行為體，尤其關注東北航線開發和北極地區自然資源的近海鉆探方面；韓國重點關注天然氣、鐵路、港灣、電力、北極航線、造船、就業、農業、水產業九大領域；德國高度強調環境保護，關注北極安全形勢，主張深化國際合作和對北極科研以及原住民的認識；(22)陳燕：《德國新北極政策解析》，《遼東學院學報》(社會科學版)2021年第1期，第25-32頁。英國北極政策主要包括參與政策、環境政策和經濟政策三個方面，力圖成為北極治理中的“領導性的伙伴”或“首要伙伴”。(23)李益波：《英國北極政策研究》，《國際論壇》2016年第3期，第24-30+80頁。

(二)日韓德英參與北極事務的主要原因

1.北極地緣政治格局趨于緩和，北極發展需要域外國家參與。冷戰結束以來，北極地區逐漸成為東西方經濟交流合作的新場域和新平臺。一方面，“北極是北極國家的北極”；另一方面，北極地區經濟社會落后、基礎設施薄弱，北極地區的開發仍需依賴于域外國家參與。(24)柳思思：《“近北極機制”的提出與中國參與北極》，《社會科學》2012年第10期，第26-34頁。北極國家因勢利導，不斷加大在吸引移民、資源開發、航線與港口建設、道路修建等領域的投入，為本國北極地區的發展注入了新活力，也給非北極國家與北極國家開展經貿合作創造了新機遇。例如，近年來俄羅斯為了扭轉國力衰落趨勢，采取開放政策吸引外部投資參與北極航線和自然資源開發，甚至開放國內一些北冰洋軍港。俄羅斯北極地區的開放政策極大地推動了北極經濟和地緣政治格局向多元化發展，日韓德英憑借其科技優勢和經濟優勢，越來越多地參與到北極地區的開發和利用中。

2.北極地區資源和航線開發利用的戰略機遇。北極地區擁有豐富的自然資源和獨特的生物、文化資源，被譽為“地球最后的寶藏”，北極地區蘊藏900億桶石油、47.3萬億立方米天然氣和440億桶凝析油，占世界未探明碳氫化合物儲量的25%，環北極地區蘊藏著豐富的稀土金屬、稀有金屬、礦石和其他具有戰略意義的礦物原料。(25)葉艷華：《東北亞國家參與北極事務的路徑與國際合作研究》，《東北亞論壇》2018年第6期，第92-104+126頁。日韓德英均為能源和礦產資源進口大國，北極地區豐富的能源和礦產資源儲備對實現和維護其國家安全利益具有重要意義。此外，科學家預測在未來30年內北冰洋將實現夏季無冰，北極航線將極大地縮短亞太地區和歐美之間的航運距離，促進形成新的國際航運走廊，對國際貿易產生重大且深遠的影響。北極航線的開發利用使日韓德英能更便捷地獲得北極地區的資源。

3.進行北極科學研究以確保其在北極地區的影響長期存在。在人類歷史上，北極地區的自然與社會體系從未像當今這樣飛速變化。北極地區大氣、海洋、生態、陸地和社會的變化對全球氣候變化和社會經濟產生重大影響。北極地區的氣候變化素有“天氣百科”之稱。日韓德英等國家均具備一定的北極科研優勢，均高度重視北極地區的氣候問題，均在北極地區成立了相關的科考站，監測北極地區氣候和周邊環境的變化；均發布本國北極政策，強調加強對北極地區的科學研究，以應對北極地區氣候變化帶來的挑戰。日韓德英中，尤其是日英，其主要城市大多位于近海平原地帶，如果北極冰川融化必將導致海平面上升，對日韓德英的國家安全和國民經濟將構成潛在的巨大威脅，這既是日韓德英參與北極科學研究的合理要求，也是其參與北極治理的重要驅動因素。

三、中國參與北極事務的目的、特征與挑戰

中國北極政策的目標是更好地認識、保護、利用和參與治理北極。中國是特殊的近北極國家，是最有能力促進北極地區和平穩定和可持續發展的非北極國家。中國的北極活動主要集中于科研，政府和企業的參與也擴大了中國的影響力，但中國在參與北極事務的過程中存在實質性影響不強、北極國家抵制、人文社會科學研究較滯后等挑戰。

(一)中國參與北極事務的目的

中國北極政策的目標是認識北極、保護北極、利用北極和參與治理北極，以“尊重、合作、共贏、可持續”為基本原則參與北極事務，這些基本原則既代表了政策目標的實現形式，也反映了參與北極事務的實踐路徑。首先，“尊重”是相互的，中國尊重《聯合國憲章》《斯約》《宣言》《公約》《規則》等國際法律條約，尊重北極國家在北極的相應權利、北極土著人的傳統和文化、域外國家在北極開展活動的權利和自由、國際社會在北極的整體利益。中國依法享有的自由和權利也應得到尊重，“合作”是中國參與北極事務的有效途徑，“共贏”是中國參與北極事務的價值追求，“可持續”是中國參與北極事務的根本目標。(26)《〈中國的北極政策〉白皮書》，http：//www.scio.gov.cn/zfbps/32832/Document/1618203/1618203.htm。其次，中國在北極事務上有“軍事目的”甚至可能將“軍事力量”“延伸”到北極的懷疑和關注毫無根據，所謂的北極“軍事擴張”不符合中國外交和國防政策。中國一貫恪守尊重主權、獨立和領土完整、互不干涉內政等國際關系基本原則，主張和平利用北極，致力于維護北極的和平與穩定。中國有深遠的愛好和平的傳統，純粹防御性的國防政策是中國長期的立場，中國在根本上缺乏尋求任何軍事擴張的必要基因。簡言之，中國參與北極事務就是為了維護各國和國際社會在北極的共同利益，推動北極和平、穩定和可持續發展。

(二)中國參與北極事務的特征

1.特殊的近北極國家。中國近北極主要表現在地理區位和參與機制兩個方面。地理上的“近北極”，使得北極地區自然環境變化直接影響中國的氣候、生態以及農林牧漁海等產業，影響中國的自然環境利益、經濟社會利益和可持續發展；參與機制就近，是因為中國是各類北極國際治理機制的參與者，在解決北極跨區域和全球性問題方面發揮著重要作用。中國是聯合國安理會五個常任理事國之一，在維護北極地區和平穩定方面負有重要責任，中國參與北極事務無疑可以給北極地區穩定提供極大的保障。

2.最有能力促進北極地區和平、穩定和可持續發展的非北極國家。《中國的北極政策》白皮書中提出，中國參與北極事務的目標為“認識北極、保護北極、利用北極與參與治理北極”，這四個目標相輔相成、不可分割。中國的技術、資金、市場、知識和經驗等都將在北極資源勘探與開發、北極航線網絡拓展、北極地區經濟社會發展等方面發揮不可或缺的重要作用，為北極地區實現互利共贏、和平穩定和可持續發展貢獻中國智慧和中國方案。

3.北極活動主要集中在科研領域。中國參與北極事務的根本目標是幫助人類認識北極，探索和認識北極是中國參與北極事務的優先方向點。為加深對北極的全面認識，中國高度重視北極科學研究工作，已完成12次北極科考活動，北極科研活動仍將是中國參與北極事務的重點。

4.政府與企業的參與擴大了中國在北極地區的影響力。中國政府及企業高度關注北極地區的商業機會，與芬蘭、丹麥格陵蘭島、冰島和挪威等國家或地區簽署了合作項目，實現了互利共贏，受到了部分北極國家的歡迎，擴大了中國在北極地區的影響力。例如，芬蘭—挪威鐵路、中國—冰島聯合極光天文臺、格陵蘭島開發項目以及“冰上絲綢之路”建設等。同時，中國不斷增強的經濟與技術實力，也引發了美國、俄羅斯和加拿大等北極國家的警惕與焦慮。(27)Gary Roughead，“In the Race for Arctic Energy，the US and Russia Are Polar Opposites”，http：//www.hoover.org/research/race-arctic-energy-us-and-russia-are-polar-opposites.

(三)中國參與北極事務的挑戰

1.在北極治理國際議程中的實質性影響有待加強。相比北極國家以及德國、英國等西方國家，中國參與北極事務和進行北極科考的歷史較短，實質性影響北極治理國際議程的能力有待加強。比如，中國在北極航線海域環境、北冰洋漁業資料等領域的系統數據知識積累不足，以致很難在北冰洋公海漁業治理的相關談判框架內提出可實施的方案議程，僅能原則性地訴諸于外交話語。又如，中國雖是“近北極國家”，但與北極地區距離遙遠，參與北極事務及北極戰略尚未成為國家利益的核心組成部分，相關政策仍處于中國外交政策體系的邊緣領域。再如，北極理事會是治理北極事務最重要的多邊合作平臺，但對中國等亞洲國家設置了極其嚴苛的參與權限，在北極理事會的部長級會議上，中國作為觀察員國僅能向會議提請書面聲明，中國等域外國家參與北極事務的活動空間受到嚴格禁錮。

2.北極國家的抵制風險一直存在。近年來，北極國家及北極理事會不斷夯實“北極國家主導、北極原住民全程參與、域外國家無實權”的北極治理等級制度，對域外國家參與北極事務采取“有限制的開放性”的態度。盡管中國不斷改善與北極國家科研以及經濟合作關系，不斷向北極國家及北極理事會表達參與北極事務的意愿、能力和責任，但依然難以避免美國、俄羅斯和加拿大等北極國家對中國的警惕和阻撓。未來北極治理的恒定矛盾表現在北極國家推崇的北極事務區域性和國際社會期望的北極事務全球性，這種排斥和被排斥的矛盾關系仍將長期存在。(28)趙寧寧：《中國北極治理話語權：現實挑戰與提升路徑》，《社會主義研究》2018年第2期，第133-140頁。

3.北極人文社會科學研究起步較晚。中國的北極研究中存在“重理輕文”的特點，人文社會科學在北極科考中被置于自然科學研究的附庸地位。挪威、加拿大等北極國家較早建立了北極戰略研究機構，匯集了一大批社會學家、人類學家、政治學家和國際關系學家等專家學者，為本國北極戰略以及政策制定提供了豐富可信的素材和依據，提升了本國在北極事務中的科學性和話語權。例如，俄羅斯、美國、加拿大、挪威和芬蘭等北極國家在制定北極政策時，均高度重視和考慮北極地區原住民的意見和福利，(29)北極問題研究編寫組：《北極問題研究》，北京：科學出版社，2011年，第285頁。尊重原住民的生活方式、重視其生存權利、加深對其了解和研究、加強與原住民溝通交流已是非北極國家提升北極話語權的必由之路，這就需要加強對北極地區人文社科領域的研究。然而，中國對北極地區的人文社科研究起步較晚、投入較少、進展滯后，一定程度制約了中國在北極事務的國際舞臺上構建相應的話語權和實現相應的北極權益。

四、中國參與北極事務的路徑

在全球化發展的背景下，北極事務受到國際社會的普遍關注，北極全球化治理是必然趨勢。中國在人類命運共同體發展理念的指引下，基于參與北極事務的目的、特征與挑戰，借鑒日韓德英等非北極國家參與北極事務實踐經驗，可以踐行以下參與北極事務的中國路徑。

(一)以多形式及多邊的合作方式介入北極事務

中國是“近北極國家”和北極事務的重要利益攸關方，必須尋求介入北極事務、開發利用北極航線的合理切入點。立足《斯約》《公約》等現行國際法律法規，利用聯合國安理會、北極理事會以及國際海事組織等國際組織參與北極事務，以“近北極國家”和正式觀察員的身份參與北極理事會會議，努力構建公平合理的北極事務協調機制，在保護北極生態環境、應對氣候變化等方面發揮積極作用；積極參與北極事務國際規章制度的討論與制定，主動搭建北極事務交流合作平臺，舉辦相應的國際會議及研討會，開展國際科研交流活動；以共建“冰上絲綢之路”為契機，力爭把俄羅斯打造成為中國經北極航線上連接西歐國家、促進“一帶一路”聯動發展的戰略支點國家，實現中俄雙贏的局面；(30)梁昊光：《北極航道的“新平衡”：戰略與對策》，《人民論壇·學術前沿》2018年第22期，第92-97頁。加強與北極國家的協商與合作，參與制定北極航行安全規則、生態環境治理等，以減少北極國家的阻撓；加強與日韓德英等非北極國家的專項磋商，加快構建中日韓在北極氣候變化與海洋環境保護、科學考察、航線與資源開發利用等領域的國際合作機制。(31)白佳玉：《中日韓合作參與北極事務的可行性研究》，《東北亞論壇》2016年第6期，第112-124+126頁。

(二)推進北極事務國際化和戰略對話

中國應推進北極事務國際化，加強與歐盟國家以及瑞典、挪威、冰島和芬蘭等相對弱勢的北極國家的交流合作，打破俄羅斯、美國和加拿大等北極國家在北極事務上的壟斷局面；對接北極航線沿線國家的發展戰略，增強與北極航線沿線國家間的政治互信，合作參與北極航線的開發，圍繞政策溝通、設施聯通、貿易暢通、資金融通、民心相通等內容共同打造北極經濟圈；主導近北極地區經濟戰略對話，聯合北極國家共同設計開發北極旅游路線，發展探險旅游、郵輪旅游、極光旅游、生態旅游和土著文化體驗旅游等極富北極特色的旅游活動，帶動相關產業發展，打造北極經濟圈，保障北極圈地區經濟的可持續增長。

(三)培養北極科研力量，完善北極科考機制

中國應加大科考投入力度，強化北極科研力量，培養北極科學家、北極人文社科專家和北極事務專家，在極地氣象、海洋、航行駕駛、船舶制造、資源開發、法律、傳統文化以及外交等領域培育大批高素質專業人才，加強極地科考船舶、冰區抗冰船、破冰船、走航冰雷達等裝備的研發；建立健全北極科考機制，改善北極科考站的質量，發展北斗導航系統，研制并發射北極海冰遙感衛星，最大可能地掌握北極氣象、水文等自然條件變化及北極航線航行規律，提升對極地水域的應急響應與救援能力，加強科考與商業航行之間的交流與溝通，確保北極航線商業化的安全穩定。(32)王洛、趙越、劉建民等：《中國船舶首航東北航道及其展望》，《極地研究》2014年第2期，第276-284頁。

(四)對不同的北極航線采用“對接、試探、探索”等不同的策略

中國應全面審視“扇形原則”“大陸架制度”等不利于中國參與北極事務的條文，強調加拿大和俄羅斯等國擁有部分北極地區的主權權利而非主權；采取“對接東北航線、試探西北航線、探索穿極航線”的發展策略，東北航線的發展基礎條件相對較好，且已被俄羅斯納入其北極戰略中，可選擇合作“對接”的策略，因勢利導參與和利用東北航線；西北航線的發展基礎條件相對較差，作為沿線國家的加拿大的態度舉棋不定，可選擇“試探”的合作策略，對西北航線沿岸地區資源開發進行試探性合作；穿極航線發展基礎條件相對最差，技術門檻要求最高，但國際法條件較好，且有益于促進中國在北極事務的影響力提升，可采取聯合北歐、亞洲等國家共同“探索”的開拓策略。(33)張俠、楊惠根、王洛：《我國北極航道開拓的戰略選擇初探》，《極地研究》2016年第2期，第267-276頁。

(五)重視地方外交，加強次區域合作

地方外交是國家外交的重要組成和驅動力，地方外交的助力是加速推進國家戰略實施的催化劑。中國應鼓勵和支持東北三省等地方對接參與北極港口與航線開發利用的有關事務，發揮與俄羅斯接壤的區位優勢開展廣泛的合作交流，提高中俄“東北—遠東”等各種合作的利用效率與活力，通過地方外交搭建交流平臺，加強次區域合作，加強地方外交能力建設，完善民間交流機制，破解中高層熱、地方冷的不良現象。(34)劉廣東、于濤：《“冰上絲綢之路”倡議的科學內涵、內在邏輯與實現路徑》，《東北亞經濟研究》2021年第2期，第5-16頁。

五、結語

北極是一個科學、經濟、政治、安全等因素錯綜復雜的地區，冰川消融中的北極地區具有極高的關注度，對全球地緣政治具有深刻影響。尤其是俄烏沖突持續，影響范圍溢出至北極地區，導致北極治理機制停擺、經濟合作倒退和軍事安全風險抬升，俄羅斯甚至刪除了《2035年俄聯邦北極政策》文件中北極理事會和巴倫支歐洲北極地區理事會兩個北極地區機構的內容。盡管如此，北極地區的和平與合作不應受到世界其他地區沖突因素的影響。中國是“近北極國家”和北極事務的重要利益攸關方，應積極開展北極科考合作，深化北極大氣、生態、冰川、動植物、海洋以及航線與資源開發利用等領域的基礎研究，加強土著傳統文化歷史研究，逐步實現《中國的北極政策》白皮書確立的政策目標，推動北極治理國際秩序朝著更公平、合理的方向發展。

中國是北極事務的積極參與者、建設者和貢獻者，應繼續完善泛北極研究領域的學科建設、知識生產以及議題設置等方面的內容。例如，德國和韓國等國的北極研究均已涉及原住民的語言和傳統的保護，中國尚鮮少涉及；相關學科理論建設任重道遠，關于中國與北極關系的理論體系建設尚未出現；在政策研究上，現有研究多依賴于文本的宏觀定性分析，缺少對中國北極外交的全面系統論述。