新經濟下我國稅收征管法律制度的改革與探索

于海霞 李大同

1.山東省法治研究中心，山東 濟南 250011；2.澳門科技大學，澳門 999078

我國社會主義市場主體井噴式發展壯大的過程，就是一部波瀾壯闊的社會主義市場經濟發展史。2022年8月，商務部國際貿易經濟合作研究院信用研究所聯合天眼查發布的《中國市場主體發展活力研究報告（2022年上半年）》顯示，2022年上半年我國市場主體總量超過1.6億戶［1］。

在實體經濟中，稅源的數量、位置分布可以在較小的范圍內精確鎖定，稅源信息易于辨認、計量，也容易跟蹤和調控，因而相關涉稅征管相對簡單，容易實現。隨著新的經濟形式和市場主體涌現，稅收征管面臨復雜多變的局面，建立能及時跟上市場經濟主體變化的稅收征管體系，不僅是稅收實務的需要，更是保障社會主義市場經濟平穩發展的需要。本文旨在通過回顧我國稅制改革的歷程，對稅收征管模式進行探討和研究，進而探索數字經濟時代實現稅收征管的取向和路徑。

一、我國稅收征管模式的發展演變

我國稅制不斷改革完善的過程，見證了我國經濟不平凡的發展。

新中國成立初期，我國的稅制“內外兼修”，既沿襲了革命根據地時期的部分做法，又參考借鑒了蘇聯計劃經濟時代的做法，到20世紀50年代末形成了以工商稅為主體，外加幾個小稅種的單一稅制，這一制度施行了20余年。

1984年我國對稅制進行了初步的改革，實行“利改稅”，打破了單一的工商統一稅局面；隨著經濟體制改革的不斷深入，這種征管模式與經濟發展極其不相適應，80年代中后期在稅務機關內部劃分征收、管理和檢查的職能部門，以產品稅、增值稅、營業稅為主體，實行專業化管理。

1994年1月1日起我國迎來了最大的一次工商稅制改革，通過對稅種和稅收管理權限的劃分確立了政府間的財力分配關系，這是一次全面性、結構性的改革，影響至今。正是這次改革建立起了使用至今的稅收體制平臺，這套稅收體制與市場經濟基本適應，有力推動了我國經濟體制改革和經濟社會的長遠發展［2］。

二、我國現有稅收征管模式的不足

我國分稅制搭建的基本框架，雖然在推動社會主義市場經濟建設方面取得了積極的成效，但受諸多客觀因素的制約，現行分稅制還存在一些不足。

（一）中央與地方的支出責任邊界不清晰

中央與地方政府存在著支出責任劃分不清晰、不詳細，邊界不確切的情況。主要表現為：一些本應由中央承擔的支出責任卻交由地方政府承擔；有時應由地方完全承擔的支出責任，中央卻承擔了一部分。

這種責任邊界不清晰、不確切的情況還將長期存在，政府間支出責任的清晰劃分短期內看不到實現的路徑。

（二）中央與地方政府間稅權劃分不合理

我國1994年稅制改革后各類主體稅種集中于中央，地方政府雖然有十余個稅種，但只有城建稅、地方企業所得稅規模尚可，其余均為小稅種，地方稅種過于零散，征收難度大，征收成本高，導致地方財政困難。

此外，從國際范圍及經驗來看，共享稅在稅收中的比重一般較低。我國現行的分稅制將兩大主體稅種——增值稅和所得稅均設定為共享稅，且共享稅比重較大，導致中央和地方政府均缺乏各自穩定的稅源，地方政府可用財力小，一定程度上抑制了地方政府和地稅部門的積極性。

（三）轉移支付制度尚需更完善

目前我國實施的轉移支付制度，必須切實建立起一套行之有效的審計監督體系，對轉移支付的資金切實做到專款專用，并對轉移支付資金的實際使用效果做出評估，只有審計、監督、評估等手段和相關信息落實到位，才能遏制乃至杜絕違規使用專項撥款的不良之風。

（四）缺乏完善的法律體系保障分稅制的施行

分稅制作為經濟制度，不僅需要經濟制度框架的支持，還需要法律制度的保障。我國制定的稅收法律僅有四部。稅收法律少，導致各類法規通告繁多，法律主導地位讓位于行政法規，致使很多稅收問題規定不具體，實施難度大。

由于我國社會各項制度都處于發展完善階段，會不斷出現地方性法規的變動問題。法律法規的不斷變動易增加稅務機關征收稅款的困難程度，降低人們的稅收遵從度，不利于稅收的長期建設和發展。

三、新一輪稅制改革的取向和路徑

帶領全體人民共同富裕是中國共產黨人孜孜不倦的追求，實施符合現代社會的財稅制度是調節社會財富的有效手段。深化分稅制改革是深化我國財政體制改革的一個重要內容，我們要按照建立社會主義公共財政框架的基本要求，不斷完善稅收征管制度，改善征管模式，更好地為社會主義市場經濟發展服務。

2021年8月17日，在中央財經委員會第十次會議上，習近平總書記強調，要在高質量發展中促進共同富裕，實現人民群眾物質生活和精神生活都富裕，不是實行簡單的財富平均主義。這次會議明確指出，要構建初次分配、再分配、三次分配配套的制度安排，加大稅收等調節力度并提高精準性。

所以，從當前的稅制改革進程來看，稅改的重點是合理設計勞動所得與財富所得稅收分配關系，建立公平稅制和公平執法，通過稅收手段，更好地實現對增量財富的公平分配與管理，才能保障共同富裕目標的早日實現。

四、新興業態帶來稅收征管新課題

國家稅務總局辦公廳公布的數據顯示，“十三五”期間，我國新辦涉稅市場主體共5874萬戶，統計研究之后就會發展，新辦涉稅市場主體更傾向于進入現代服務業和新興行業，更愿意從事創新活動。

伴隨著移動互聯網技術手段的不斷提升，帶來了社會消費理念和消費方式的更新，曾經以為遙不可及的一些事情，坐在家中，動動手指就能實現，比如美團訂餐，比如網絡直播等新興業態。涉稅市場主體經營方式、經營內容呈現多樣化是現代服務業和新興行業的基本特征，新興業態的快速發展無疑給稅收征管帶來了新課題。以個稅為例，目前我國實施的個稅制度客觀上造成了對收入來源單一的工薪階層繳稅較易，而對收入來源多元化的高收入階層、涉稅市場主體經營人員，稅收征管相對困難得多。一段時間內，影視明星和網紅直播從業者偷逃稅現象頻繁被曝光，引起社會的普遍關注［3］。

由于新興業態不斷涌現，經營手段和表現形式層出不窮，經營者和從業者收入信息比較隱蔽，稅務機關很難完全掌握。此外，隨著新的互聯網、移動應用等新手段新技術不斷涌現，區塊鏈、人工智能、云計算等大數據領域的新經濟業態稅收如何征管不斷涌現新課題，直接影響收入分配秩序和分配公平［4］。

針對這些新興業態的稅收監管，要加大對技術的應用，如以大數據分析等為主的現代信息技術手段，應用到對新興業態的稅收中，不僅能解決以往長期不能覆蓋的稅收征管盲區，更為今后的稅負公平和稅制改革驗證了技術手段，提供了理論與操作的雙支撐［5］。

五、必須正視數字經濟對稅收規則的新挑戰

數字經濟是現代社會伴隨著移動互聯網應用的不斷探索、深入發展而逐漸興起的主要經濟形態之一，尤其最近二十年，發展十分迅猛。大力發展數字經濟不僅是增強經濟發展動能、暢通經濟循環的重要抓手，也是構建現代化經濟體系的重要引擎。

黨的十八大以來，黨中央高度重視發展數字經濟，將其上升為國家戰略，數據表明，近年來，數字經濟已逐漸成為我國重要的經濟增長來源，2018年國家網信辦發布的《數字中國建設發展報告》顯示，我國數字經濟的GDP占比已達34.8%，占整體經濟超三分之一的份額。數字經濟創新最活躍、增長速度最快、影響最廣泛。

2022年的政府工作報告中，進一步明確了促進數字經濟發展，完善數字經濟治理，釋放數據要素潛力，更好賦能經濟發展、豐富人民生活的要求。

數字經濟突飛猛進、日新月異的發展，對現行的稅收國際規則帶來了新挑戰。眾所周知，現行國際稅收規則依據三大原則：分別是“物理存在”“單獨實體”“獨立交易原則”，可以說應稅對象是看得到、摸得著的。數字經濟則不然，數字經濟偏離乃至脫離實體，到底該怎么征稅？如何應對這種挑戰，已成為國際社會的共識，對跨國投資、國際經貿格局乃至世界經濟都將產生深遠的影響。目前世界上許多國家正進行數字經濟下的新稅制嘗試［6］。

我國已經明確了智慧稅務建設藍圖，將以發票電子化改革為突破口，以稅收大數據為驅動力，全面推進稅收征管數字化升級和智能化改造，積極推行“非接觸式”辦稅［7］。

法國對提供數字接口服務、定向廣告服務、傳輸以廣告為目的的用戶數據服務征收3%的數字服務稅；英國征收數字服務稅，稅率是2%，征收的對象包括搜索引擎服務、社交媒體服務和在線市場廣告服務等；意大利、匈牙利、奧地利等歐盟國家，同樣對數字經濟開始征稅，稅率為3%～7.5%不等，征收的范圍是在線廣告服務等。

然而，目前世界各國對數字經濟征稅尚在摸索中，既缺乏嚴謹性，又缺乏規范性。綜觀世界各國，目前征收的數字服務稅只是一個大體的框架：明確納稅人是互聯網經營企業，明確稅收的項目即對互聯網服務收入征稅，大致規定了稅率及起征點等［6］。

六、數字經濟稅收尚需加快規范

“以票控稅”是實體行業普遍應用的征稅手段，但“以票控稅”在數字經濟中卻難以適用。數字經濟納稅主體多樣性的特征必然導致稅收的不確定性。比如與數字經濟相關的職業如數字化管理師、物聯網安裝調試員、無人機駕駛員、電子競技員等占比超過一半。這些新職業相比傳統職業具有較大差異，較為突出的特點之一是具有零工經濟的特征，即從業人士中有相當規模為自雇人群，并不依賴固定的組織、機構來從事相關工作，這必然導致“以票控稅”面臨挑戰［8］。

受限于技術手段，無論是數字經濟的從業者個人還是企業，稅務部門對其收入情況并不能有效掌握；收入渠道多元、不確定因素多，對于新興經濟的稅收征繳計算極為困難。客觀上來說，由于稅收的不確定性，基于趨利的目的，數字經濟相關主體會進行各種稅務安排，通過改變商業模式、納稅身份等多種方式在稅制差異中去尋求納稅負擔最小化，導致稅收風險尤為顯現［9］。

七、結語

經濟數字化已是大勢所趨，我國正值數字經濟大興起大蓬勃發展的時代。因此，我國應該基于鼓勵新興業態發展、縮小收入分配差距并促進共同富裕等目標，著力推進稅制改革及加強數字化稅收管理以適應經濟社會發展的要求，并研究適用于數字經濟的稅收相關規定，解決數字經濟發展帶來的稅收問題。