北極海洋環境保護的法律問題探析

王新月

沈陽工業大學文法學院，遼寧 沈陽 110000

北極是指北緯66°34′以北的區域，總面積是2100萬平方公里，其中北極海洋部分占1300萬平方公里。近幾年，全球氣候變暖，使得北極海冰快速融化，一定程度上有利于北極地區的資源開發、北極航道的通行。北極地區擁有著相當豐富的石油、天然氣、金屬和非金屬等自然資源，越來越多的人類活動給北極海洋環境帶來了諸多威脅。因而針對北極海洋環境保護問題進行研究是非常必要的。

一、北極海洋環境保護的立法現狀

北極作為四大“全球公域”之一，是當前全球生態至關重要的一環，受到國際社會廣泛關注，逐漸上升為全球性熱點問題。各個國家、國際組織等為了避免“公地悲劇”的產生，積極參與北極環境治理，在其不斷努力下，目前北極地區形成了全方位多層次的治理模式。

（一）北極海洋環境保護的國際立法

1.《聯合國海洋法公約》是最具有權威性和影響力的國際公約，建立了一個相對完整的海洋事務管理公約，被稱為“海洋憲章”。該條約作為全球性國際條約，在第十二章中針對世界海洋包括北極海洋在內，都做出了系統性規定，明確各個國家保護海洋環境的義務和責任，包括防止和減少海洋環境污染國際規則等。其中該公約的第二百三十四條被稱為“冰封條款”［1］，雖然該條規定并沒有明確表示是針對北極環境作出的，但是冰封的情況只能在南北極中出現，而南極多為大陸，所以推斷該條規定是針對北極環境的條約。該條主要規定：第一，賦予了北極沿岸國家為了保護北極海洋環境有權制定該水域航行的法律規章，針對北極海洋環境特殊性，該法律法規不得低于國際標準，并且是基于“非歧視性”原則，制定相關政策必須是科學的，平等對待所有國家船舶；第二，該權利僅限于200海里專屬經濟區范圍內，并在該范圍內可以制定相應的國內法管理途經其經濟區的船舶，以防止與減少海洋環境污染。

2.《極地水域船舶作業國際規則》，該規則主要針對的是海洋環境問題以及航行問題，充分考慮了極地地區海洋環境的獨特性，對船舶的航行作出更嚴格的要求，對于在極地地區航行的船舶，在建造、操作、設計、海洋環境保護等方面有強制性標準，明確禁止任何船舶排放油類等污染環境的物質。在極地航行和海洋保護中，國際海事組織作出了突出貢獻，具有里程碑意義，一定程度上保護了北極環境。

3.《國際救助公約》《國際油污損害民事責任公約》《防止傾倒廢物及其他物質污染海洋公約》《公海捕魚和生物資源保護公約》《斯瓦爾巴德群島條約》《北極熊保護協議》等，這些公約中某些條款都適用于北極環境，都對北極海洋環境保護進行了規定。

（二）北極沿岸國家對北極海洋環境保護的法律規定

1.加拿大在針對北極海洋環境保護方面，制定了《北極水域污染防治法》《北極船舶污染防治法規》等，規定限制所有船舶不允許排放污染物等行為，對污染物和廢棄物如何排放作出了要求，認為北緯60°以北的200海里區域內所有船舶的行為都要受到加拿大的限制，對船舶造成的污染需要承擔責任［2］。

2.俄羅斯很早以前也對北極海洋的環境保護做出了法律規定，如《北冰洋航道管理局成立法》《北冰洋航道航行規章》等，都體現了將北極地區的生態環境保護作為保護的重點、核心的理念［3］。

3.美國在《北極地區安全指令》中，具體闡述其在北極所享有的權利和利益。并且于2013年的《北極地區的國家戰略》中，規定了關于美國的國家安全、保護北極海洋環境、推進北極地區合作等內容［4］。

4.其他幾個國家也都針對北極海洋環境保護做出了規定，例如，挪威的《北方的新問題：挪威北極戰略的下一步》，瑞典的《瑞典環境法》，芬蘭的《北極地區戰略》，各國都一致認可保護北極地區的重要性，重視可持續發展。

（三）北極理事會對北極海洋環境保護的法律規定

北極理事會是根據《北極環境保護戰略》由北極國家牽頭組成，目的是保護北極環境，主要管理北極事務的多邊合作機制，是當前針對北極地區治理的最高協調機構，致力于推動北極環境可持續發展。北極理事會成立以來，制定了《北極海空搜救合作協定》和《北極海洋油污預防與反應合作協定》等一系列相關文件，成果顯著，在北極海洋環境保護等領域做出了卓越貢獻。

二、北極海洋環境保護法律機制存在的問題

（一）北極海洋環境保護模式的局限性

北極地區現行的海洋保護治理模式既有國際條約等硬法組成的環境保護法律機制，例如《聯合國海洋法公約》，又有北極理事會、國際海事組織、歐盟等國際組織制定的軟法作為補充規定。《聯合國海洋法公約》雖然對北極環境做出了一般性的規定，但并不詳細，比較模糊，各個締約國可以基于本國的利益對該條文做出不同的解釋，面對當前北極環境的嚴峻形勢，會導致《聯合國海洋法公約》在適用上的矛盾和不確定性［5］。《極地水域船舶作業國際規則》對船舶污染等做出了一系列規則，但是該規則目前沒有獨立的強制執行的主體，其當前的執行機制也存在一定的問題，并且對環境保護等方面還是有很多不足，沒有達到之前所預期的法律效果。北極理事會所制定的各種規定，雖然對北極海洋環境保護有一定的促進作用，但其根本上仍然是以磋商為基礎的拘束力有限的軟法［6］。

（二）國際條約和國內法存在沖突

北極8個國家根據其所擁有的北極海洋范圍，分別制定了對自己國家有利的環境保護法律，矛盾的根源在于國內法是基于各國國家利益制定的，而國際條約是維護國家之間的利益平衡，兩者不可避免會發生沖突。隨著北極環境熱度上升，各個國家海洋生態保護意識提高，制定了越來越多的國際條約及國內法，不可避免地會出現法律對象重疊的問題［7］，并且隨著氣候變暖，冰川融化，對航行區域的劃分也存在一定的問題，也導致了當前北極法律沖突問題加劇。

各國從本國利益角度出發無可厚非，但國際社會共同利益、人類社會共同發展也是至關重要的，所以各國有必要相對跳出國家利益的局限，著眼于全球、全人類的利益來看待北極海洋環境問題，加強國與國之間的合作，避免北極公域陷入“公地悲劇”的境地。

（三）缺少法律實施機構

當前北極地區存在多種立法機構，包括國家、國際組織、區域性組織等，大多數是為了解決全球性環境問題而設立的，各個主體都享有對北極環境保護的管轄權，但是各個機構創設目的和適用范圍不同，所制定的北極海洋環境保護的法律內容也存在些許的不一致，會造成各類法律規范的沖突，導致存在大量的職能不清和權責交叉的各種組織機構，進而使北極海洋環境的法律規定在實踐中寸步難行。北極理事會雖然是北極地區的主導者，但是它是政府間論壇性的組織，在北極地區環境保護等問題上，發揮的作用有限，面對突發的環境污染等事件，只能發揮協調作用，不能做出直接反應。通過北極理事會達成的協議等，雖然表達了各國保護環境的意愿，但缺乏真實有效的實際行動［8］。所以根據當前北極的環境情況，需要一個特定的法律實施機構，作為國與國之間協商的平臺，并賦予其制定北極海洋環境相關國際條約或軟法等權利，保證相關法律能夠得到有效實施。

三、完善北極海洋環境保護的法律建議

（一）構建軟法保護北極海洋環境治理模式

關于北極環境保護的法律機制體系建立問題不能夠一蹴而就，國家主權平等性和國家利益性，都在一定程度上阻礙了北極法律體系的構建，也導致硬法這條路長路漫漫、道阻且長。所以，在建立法律體系的過程中，就需要先推進國際軟法來規范北極海洋環境問題，軟法內容靈活、形式多樣，一定程度上可以解決當前北極海洋環境難題，靈活應對北極海洋環境的復雜多變，推動各國對北極海洋環境的保護。軟法的優勢有：第一，不具有強制約束力的協議可以得到更多國家的支持，使各方利益最大化；第二，軟法的形成時間相比較硬法更短，現在北極環境問題突出，資源爭端不斷，各國很難在短時間就北極問題達成共識，如果采用軟法的形式，可以快速推動各國加入環境保護中；第三，軟法形式靈活，可以根據實際情況快速做出調整，由于北極氣候變暖，水域環境多變復雜，法律規定有一定的滯后性，采用軟法方便根據實際情況調整合適的法律規范，具有靈活性［9］。

雖然軟法有一定的局限性，但根據當前北極形勢，已經建立的法律體系不足以解決北極海洋問題，還是需要軟法來補充。國際軟法和硬法是緊密相連的，相互之間要配合，共同對北極海洋環境問題作出規范，共同面對北極給國際社會帶來的挑戰與機遇。

（二）轉變國家立法的價值取向，共同保護北極環境

國內法與國際條約的沖突，從根本上說是各方所主張的利益不同，都在一定程度上可能破壞北極地區的環境。要解決這類問題的沖突可以通過轉變國家的立法價值取向，各個國家不應只考慮自己的利益，也要從長遠的角度看待問題，認識到環境是我們人類賴以生存的基礎，為了保護北極海洋環境，不只需要通過立法等方式去解決，也需要各國對北極環境共同治理達成一致，即“擱置爭議，共同治理”原則，避開各個國家高敏感度話題，尋求在海洋環境保護中進行合作。本著以人為本的理念，從北極環境生存和發展出發，不論是北極八國，還是其他國家都應該認識到在北極環境保護領域產生的法律規范沖突最終危害的都是北極環境，每個國家都應該承擔起保護北極環境的責任，緩解當前北極環境保護的法律規范沖突問題。

（三）轉變北極理事會的管理職能

隨著北極環境氣候多變，環境保護涉及的因素越來越多，為了順應國際發展趨勢、北極事務新動向，加拿大等國家提出推動北極理事會轉型，由政府間的論壇轉變成正式的國際組織機構，由協調機制轉變成決策機制，在此基礎上各國強化合作，滿足各國的要求，提升理事會的權威及影響力。保障《北極環境保護戰略》等其他法律文件得到有效實施，在污染情況發生時，理事會可以對此直接作出反應并進行援助，提供建議作出決策，根據成員國之間的協商達成具有法律拘束力的文件，對各個國家的執行情況進行監督，構建公平合理的北極航道秩序，確保北極海洋環境保護工作有序開展。理事會也可以建立基金機制，因為北極環境檢測成本大，涉及高科技行業的支持，需要成員國的資金支持，保障理事會檢測、評估和研究活動有序進行，另外，北極理事會也應該具有開放性包容性，讓那些想為北極環境貢獻一份力量的國家加入進來，共同保護北極環境，構建北極命運共同體。

四、結語

隨著北極海洋環境污染問題日益突出，北極海洋保護已經成為不可忽視的問題。聯合國、國際海事組織、北極八國、北極理事會都對北極海洋環境建立了相關的立法，但是針對北極地區特殊的地理環境，還是存在很多問題，可以從軟法角度開啟北極海洋環境的治理，明確保護海洋環境的基本原則，擱置爭議共同保護海洋環境，各國家通力合作，推動北極理事會職能的轉變，更好地保護北極海洋環境。我國當前面對北極事務管理，還需要更深入地了解北極海洋環境，推動構建北極命運共同體。