民族地區生態環境保護的法治機制研究

宋才發

(廣西民族大學，廣西 南寧 530006)

黨的二十大報告指出，“中國式現代化是人與自然和諧共生的現代化”(1)習近平：《高舉中國特色社會主義偉大旗幟 為全面建設社會主義現代化國家而團結奮斗——在中國共產黨第二十次全國代表大會上的報告》，載《人民日報》2022年10月26日第1版。。民族地區多處于長江、黃河中上游區域，是生物資源最富集、生態環境最優美的區域。但由于國家在過去一個相當長的時間內，對自然生態環境重視不夠、保護不力，掠奪性開發往往超過生態系統的承載能力，破壞了生態系統的良性循環。生態文明建設嚴重滯后的狀況，已成為民族地區一塊明顯的短板。全面遏制生態環境惡化的狀態與趨勢，對于實現民族地區經濟社會可持續發展具有決定性意義。

一、用最嚴格制度最嚴密法治保護生態環境

(一)健全生態文明體制機制是生態環境保護的法治根基

隨著現代科學技術的突飛猛進，人類在有效利用自然、改造自然能力與日俱增的同時，某些違背大自然發展規律的思想觀念和行為方式，在我國也曾一度占據上風。致使一些區域空氣污濁不堪，江河湖海臭氣熏天；各種癌癥和不斷變異的病毒，幾乎讓人們束手無策、防不勝防。(2)王燦發：《論生態文明建設法律保障體系的構建》，載《中國法學》2014年第3期。長期以來，由于人們缺乏對人與自然關系的正確認識，往往忽視抑或喪失“生態理性”。如何進一步有效節約、集約利用自然資源，防止生態環境遭受新的破壞和持續惡化，已成為一場不期而遇的、對“人性”的嚴峻考驗。筆者就“邊疆民族地區安全治理是全局性綜合治理”問題，(3)宋才發：《邊疆民族地區安全治理的法治思維探討》，載《云南民族大學學報(哲學社會科學版)》2020年第2期。曾先后三次赴少數民族人口大省云南省邊境地區做深入的調查研究，發現要協調好、處理好環境保護與經濟發展之間的關系，并非一件容易的事情，需要有良好的法治體制機制作保障才行。云南省生態環境立法走在民族地區乃至全國前列。習近平在考察云南時就曾指出，云南的生態地位極為重要，有自己的獨特優勢，關鍵是要構建具有地方特色的生態文明體制機制，依法依規履行對生態環境的保護職責。(4)謝環馳：《習近平春節前夕在云南考察》，載《中國發展觀察》2020年第Z2期。云南省擁有優美的生態環境和豐厚的自然資源稟賦，是西南邊疆地區得天獨厚的生態安全屏障。在生態環境保護體制機制建設方面，云南省長期以來，一直走在西部民族地區乃至全國的前列。譬如，早在1988年云南省就制定了《滇池保護條例》《洱海保護條例》，隨后陸續對所屬的“九大高原湖泊”實施生態環境地方立法保護，在全國率先實現了“一湖一條例”(5)周云：《生態環境保護必須依靠制度和法治》，載《社會主義論壇》2020年第10期。的環保措施；2015年在全國率先制定了《云南省國家公園管理條例》，為我國建立“國家公園”體制和國家層面公園立法，提供了直接的、鮮活的云南經驗；2018年云南制定的《生物多樣性保護條例》，開創了我國生物多樣性保護立法的先河；(6)《云南省生物多樣性保護條例》，載《云南日報》2018年9月23日第3版。2020年云南省人大又制定了《創建生態文明建設排頭兵促進條例》。(7)《云南省創建生態文明建設排頭兵促進條例》，載《云南日報》2020年5月21日第5版。所有這些地方性法規的制定出臺和順利付諸實施，為云南省推進生態文明建設、筑牢國家西南邊疆生態安全屏障、實現人與自然和諧共生提供了法治保障。對于“生物資源最富集”“生態環境最脆弱”雙重因素并存的民族地區來說，推進生態文明建設需要構建最嚴密的法規制度體系，用法治思維、法治方式和法治手段維護社會秩序、經濟秩序和生態環境秩序。未來的生態環境保護體制機制建設仍然需要以問題為導向，以建立健全地方法規制度體系為抓手，以法治思維、法治方式和法治手段，推進民族地區生態文明體制機制不斷完善。民族地區生態環境保護立法，要突破狹隘的地方利益、部門利益藩籬，建立和推進利益協調、權力協調和公眾參與機制；民族地區生態環境綜合行政執法，要實現從“對抗式執法”向“多元主體參與執法”轉變，逐漸健全和完善生態環境治理的社會動員機制和公眾參與機制。(8)呂忠梅：《保護生態環境必須依靠制度、依靠法治》，載《光明日報》2019年2月25日第2版。

(二)完善地方法規體系是生態環境保護的法治根本

遵循習近平生態文明法治思想做好地方環境保護立法工作。前些年由于受到盲目追求經濟GDP數字增長的影響，少數民族人口大省貴州“生態系統存在著天然的脆弱性，長期面臨著繁重的生態治理任務”(9)汪磊：《生態文明視域下貴州省生態治理的問題分析及對策》，載《貴州社會科學》2016年第5期。。相比較而言，民族自治地方更是面臨著資源約束趨緊、環境污染嚴重、生態系統退化的嚴峻現實，(10)汪磊：《生態文明視域下貴州省生態治理的問題分析及對策》，載《貴州社會科學》2016年第5期。迫切需要運用一系列剛性的、強有力的法治舉措，對民族自治地方生態環境進行有效的綜合性治理。習近平“在全國生態環境保護大會”上明確指出，“保護生態環境必須依靠制度、依靠法治?！?11)習近平：《習近平治國理政》(第三卷)，北京：外文出版社，2020年版，第363頁。民族地區人大及其常委會的立法工作，需要緊緊立足當地實際、把本地方的環境治理和生態保護，始終作為一條不可觸碰的“高壓線”和“不可逾越的底線”。在思想觀念上，要牢固地樹立起“生態環境保護制度”的“剛性”和“權威性”，充分發揮地方人大及其常委會立法的積極性、主動性、主導性和引領性作用，回應和滿足人民群眾對“綠水青山”“藍天白云”環境質量的現實期待。在中國特色社會主義新時代新階段，尤其要堅持用最嚴格的制度、最嚴密的法治手段保護生態環境，強化地方人大及其常委會的立法能力和法規效力。(12)周云：《生態環境保護必須依靠制度和法治》，載《社會主義論壇》2020年第10期。2018年3月全國人大通過的“憲法修正案”，把“生態文明”“和諧美麗”載入《中華人民共和國憲法》(以下簡稱《憲法》)序言。(13)中華人民共和國第十三屆全國人民代表大會第一次會議主席團：《中華人民共和國憲法修正案》，載《中華人民共和國全國人民代表大會常務委員會公報》2018年第S1期?！敖ㄔO美麗中國”顯著凸顯了生態文明的《憲法》地位，開啟了法律體系生態化、生態環境治理憲法化的新征程。人們通常所說的生態環境法體系“合憲性審查”，就是指以《憲法》為依據，實現《憲法》規范和生態環境法規范的相互影響乃至融貫。(14)張震：《環境法體系合憲性審查的原理與機制》，載《法學雜志》2021年第5期。民族地區的生態保護和環境治理立法，不僅要認真貫徹“全國法制統一”原則，而且要自覺遵循自然生態環境發展的自身規律和保護規律，嚴格實施“科學立法”“民主立法”，不斷增強和完善人民群眾參與立法的體制機制。我國除了1979年制定、后經兩次修訂的《中華人民共和國環境保護法》(以下簡稱《環境保護法》)之外，還有其他方面的生態環境保護立法。譬如，《中華人民共和國水土保持法》《中華人民共和國防沙治沙法》《中華人民共和國野生動物保護法》等環境和生物多樣性保護方面的法律，長江、黃河等流域生態保護的法律等30余部，以及100多部行政法規和1000余部地方性法規，(15)顧華詳：《我國現代環境治理體系的法治路徑探討》，載《江漢大學學報(社會科學版)》2022年第4期。對保護民族地區的生態環境發揮了很好的作用。2014年4月修訂的《環境保護法》，首次推行“按日計罰”制度，第五十九條規定“按照原處罰數額按日連續處罰”(16)《中華人民共和國環境保護法》，見《中華人民共和國常用法律大全》，北京：法律出版社，2019年版，第927頁。，“公益訴訟”同“查封”“扣押”等懲罰方式與手段并行，被稱為“史上最嚴格”的環境保護法律，也是有史以來打擊浪費資源、污染環境、破壞生態最嚴厲的法律。2020年全國人大把“綠色原則”寫進《中華人民共和國民法典》(以下簡稱《民法典》)；《中華人民共和國長江保護法》成為長江、黃河中上游區域生態文明立法的引領者，使得生態環境保護立法從原來單一的環境保護部門法，逐漸發展成為生態環境保護與治理的完整法律體系。(17)白彥：《中國式現代化視域中的生態法治建設》，載《人民論壇》2022年第22期。民族地區的地方性生態環境立法，始終以中央生態環境立法的制定、修訂以及地方全面改革的實際需要為前提和出發點，緊緊圍繞當地經濟社會發展和生態環境保護綜合行政執法的組織實施、規范化管理等具體內容開展立法設計和立法工作，為民族地區生態環境保護提供了重要的法治保障。(18)李愛年，何雙鳳：《掣肘與破解：生態環境保護綜合行政執法的立法不足與完善》，載《中國政法大學學報》2022年第2期。在“十四五規劃”實施期間，民族地區的生態環境立法要更加自覺地維護國家法治統一原則，在自覺遵守立法程序和立法權限的前提下，大膽探索和開展自主性、創制性立法實踐活動，堅持做到“立改廢”并舉，制定好與國家法律法規相配套、有針對性的地方性法規，為國家生態環保法治體系的進一步完善，提供必要的、有益的補充。對民族地區生態保護和環境治理急需的法規制度，目前尚處于空白狀態抑或缺失狀況的，一定要加快推進地方人大及其常委會的立法工作、加快立法進程，把那些在實踐中屬于“先行先試”的立法經驗，提煉上升為地方性法規；對某些不符合、不銜接、不適應上位法規定的地方性法規，要及時做好修改或廢止的修法工作，確保生態環境保護法規的時效性和協調性。(19)周云：《生態環境保護必須依靠制度和法治》，載《社會主義論壇》2020年第10期。

(三)合憲性法規審查是確保地方立法質量的法治舉措

合憲性審查是“建設美麗中國”的法治基石?！昂蠎椥詫彶椤笔侵赣商囟ǖ膰覚嗔C關，依據《憲法》規定和特定的法律程序、法律方式，對地方性法規是否符合《憲法》規定，進行嚴格審查的一項具體制度。黨的十九大報告首次使用“合憲性審查”制度，明確指出要“加強憲法實施和監督，推進合憲性審查工作，維護憲法權威?！?20)習近平：《決勝全面建成小康社會 奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產黨第十九次全國代表大會上的報告》，載《人民日報》2017年10月28日第1版。為此第十三屆全國人民代表大會常務委員會第三次會議，通過《關于全國人民代表大會憲法和法律委員會職責問題的決定》，并且在《中華人民共和國人民代表大會議事規則》《中華人民共和國全國人民代表大會常務委員會議事規則》中專門規定，原來由“法律委員會”履行的職責，改由新設立的“憲法和法律委員會”承擔。過去五年我國通過實施“備案審查制度”的方式，修改完善抑或廢止的約2.5萬件規范性文件，其背后事實上有很多都是通過“合憲性審查”在發揮作用的。(21)朱寧寧：《督促推動2.5萬件規范性文件修改完善或廢止》，載《法治日報》2023年2月21日第5版。民族地區生態環境保護法規的“合憲性審查”，與當地人民群眾的現實生活息息相關。民族地區生態環境保護的嚴峻性、重要性和特殊性，本質上決定了它具有“公共性”和“公益性”的特征，需要通過國家、社會、企業、私人竭誠合作的途徑和方式，攜手共同承擔生態環境保護的歷史責任?！昂蠎椥詫彶椤钡谋疽夂捅举|，就是要讓《憲法》守護好每一個公民的合法權益。不是在任何時間、任何情況下，隨時隨地都可以啟動“合憲性審查”程序，只有在法律允許的前提下才能啟動該程序。從“合憲性審查”的主體資格方面看，除了全國人大常委會是地方性法規“合憲性審查”的主體之外，省級地方人大及其常委會也應當成為地方性法規的“合憲性審查”主體。有專家認為，只有當地方性法規直接違背《憲法》文本的時候，才可能觸及“合憲性審查”的問題。(22)姜述弢：《地方性法規的合憲性審查：規范、場域與制度設想》，載《學術交流》2021年第4期。然而國家做出“合憲性審查”規定的初衷，恰恰是為“可能性”而設立的；是為確保國家公權力機關權力運行的行為，在《憲法》上的“正當性”設立的。在實踐中屬于“直接適用合憲性審查”程序的，歸納起來只有兩種情形：一是地方性法規涉及《憲法》委托事項的時候，必須由全國人大常委會予以審查；二是依據《中華人民共和國立法法》(以下簡稱《立法法》)第八十二條規定，“屬于地方性事務需要制定地方性法規的事項”(23)《中華人民共和國立法法》，載《人民日報》2023年3月14日第14版。，不需要制定全國統一的法律和行政法規，但又必須由省級人大及其常委會“先行審查”的。除此之外還有一種特殊情形，被稱之為“間接適用合憲性審查”程序的情形。即當地方立法機關對《憲法》的理解和闡釋，超出省級人大常委會權限范圍的時候，應當由省級人大及其常委會先對地方性法規進行“合憲性審查”，然后報請全國人大常委會進行“合憲性審查”(24)任喜榮，李娟：《論地方環境法規財產權限制條款的合憲性審查標準》，載《吉林大學社會科學學報》2022年第5期。。《憲法》對地方人大及其常委會立法過程中的違憲行為，規定為“相抵觸”和“不適當”兩種情形?！斗ㄒ帯⑺痉ń忉寕浒笇彶楣ぷ鬓k法》則規定了“違反憲法規定、憲法原則和憲法精神”(25)《法規、司法解釋備案審查工作辦法》，載《中華人民共和國全國人民代表大會常務委員會公報》2020年第1期。3種情形。為保證地方人大及其常委會制定的地方性法規，能夠經受得住“合憲性審查”程序的檢驗，未來需要根據中國特色《憲法》實施制度的要求，建構具體的地方性法規“合憲性審查標準”?！昂蠎椥詫彶闃藴省笔谴_保“合憲性審查”質量的法律依據。把“成本收益分析和比例原則”，作為對“財產權限制”的“合憲性審查標準”具有現實的可行性。譬如，當下基層人民法院在案件的審理和裁定、判決文書中，已經越來越多的適用“比例原則”進行裁判說理。因而筆者建議把“成本收益分析和比例原則”，確定為民族地區生態環境法規“財產權限制”條款的“合憲性審查”標準。

二、用綜合行政聯合執法舉措保護生態環境

(一)《生態環境保護法》以法律的形式規制了生態紅線

需要建立與生態環境保護相適應的生態補償制度。我國社會每一點顯著的發展進步，都離不開制度和法律作保障，因為制度作為人類社會交往形式的共同規則，在本質上對人的行為具有剛性約束作用。如果把生態文明制度落實到包括生態環境治理的資源要素體系、政策法規體系當中去，那么，其核心內容就是生態文明建設制度體系。(26)葉海濤：《將制度優勢轉化為生態環境治理效能》，載《光明日報》2020年1月17日第 11版。在民族地區生態環境脆弱的區域劃定“生態紅線”，作為一項國家生態環境保護的重大制度創新，它是在2014年修訂的《環境保護法》第二十九條中被確定下來的。(27)《中華人民共和國環境保護法》第二十九條規定：“國家在重點生態功能區、生態環境敏感區和脆弱區等區域劃定生態保護紅線，實行嚴格保護?！币姟吨腥A人民共和國常用法律大全》，北京：法律出版社，2019年版，第924頁。生態環境保護部印發《生態紅線劃定技術指南》，從概念上對“生態紅線”做出了明確而具體的界定。(28)《解讀〈國家生態保護紅線——生態功能基線劃定技術指南(試行)〉》，載《中國資源綜合利用》2014年第2期。從立法上規定“生態保護紅線”，其背景是人民群眾在基本生活需求“有沒有”的問題得到解決之后，為了進一步滿足人民群眾對“藍天白云”“青山綠水”優美生態環境的現實需要而采取的行動。從一定意義上說，“生態紅線制度”是采取以法律制度的嚴厲措施對生態承載力的保護，因為“生態紅線制度”能夠確定環境資源承載能力的幅度和空間。(29)陳海嵩：《“生態紅線”制度體系建設的路線圖》，載《中國人口·資源與環境》2015年第9期。無論過去還是現在，我國在生態環境保護領域呈現出來的一些突出問題，把它們歸結起來，主要是由于在生態文明制度體系尚待完善的同時，政府、企業和個人遵守、落實生態環境制度的執行力不夠，而執行力決定了生態環境的治理有效性。(30)葉海濤：《將制度優勢轉化為生態環境治理效能》，載《光明日報》2020年1月17日第 11版。民族地區各級地方政府對劃定的“生態紅線”負有“第一責任人”的義務責任，政府通過公共財政轉移支付手段成為生態服務的購買者。《環境保護法》規定地方政府應當運用法治手段和市場手段，對那些被劃定為“生態紅線”保護范圍內的經濟利益受損者，通過民主協商的程序或市場經濟規則的途徑，進行必要的“生態利益補償”抑或“生態權益損害賠償”。要求生態環境污染者抑或生態環境破壞者，依法承擔相應的民事責任。這樣做既有利于享有自然資源開發利用權的權利人的利益得以合法實現，又有利于促使環境污染者抑或生態環境破壞者的損害賠償責任外部成本內部化。這就需要依據《環境保護法》等法律的規定，切實落實企業主體責任和地方各級政府監督管理責任，實施嚴格的生態環境損害責任終身追究制度。生態服務市場化應當成為生態利益補償機制追求的目標方向，逐步建立起政府主導、結合市場機制調節的新型生態補償制度。

(二)建立健全生態環境治理的綜合行政執法體系

需要建立充滿活力的生態環境保護綜合行政執法體系。民族地區生態環境保護在過去相當長的一段時期內，實行的是“條條管理”與“塊塊管理”相結合的行政執法體制。這種“條塊結合”的生態環境保護行政執法體制，曾致使民族地區生態保護和環境治理工作，呈現出“立法不足、執法不力、司法無力”(31)彭中遙：《行政機關提起生態環境損害賠償訴訟的理論爭點及其合理解說》，載《環境保護》2019年第5期。的系統性問題。為了從源頭上、制度上解決生態環境保護行政執法中的諸多棘手問題，我國“生態環境保護綜合行政執法改革”應運而生。在過去相當長的一段時間內，民族地區在執行“跨區域生態環境治理政策”的時候，由于受地方保護主義等陳舊思維方式的制約和影響，往往兩個抑或兩個以上數量的地方政府，都對共同的區域性生態環境問題相互推諉。通常出于彼此謀求“搭便車”的心理，都想從對方的治理行動中獲利或降低自己的執行成本。(32)郭漸強，楊露：《跨區域模式視角下地方政府環境政策執行困境與出路》，載《吉首大學學報(社會科學版)》2019年第4期。中共中央、國務院2018年下發的《關于深化生態環境保護綜合行政執法改革的指導意見》，強調要“建立職責明確、邊界清晰、行為規范、保障有力、運轉高效、充滿活力的生態環境保護綜合行政執法體制”(33)李干杰：《深入推進生態環境保護綜合行政執法改革 為打好污染防治攻堅戰保駕護航》，載《中國生態文明》2019年第2期。。盡管從中央到地方制定了諸多綜合行政執法的法規政策，但是生態環境治理的總體效益不盡人意，滿足不了人民群眾對環境優美幸福生活的基本要求。顯現于立法技術層面的原因和實際狀況，歸結起來就是地方人大及其常委會制定的地方性法規創新性嚴重不足，在法規條款上地方與地方之間相互模仿甚至相互抄襲，地方立法與中央立法呈現出重復立法現象。未來對民族地區生態保護和環境治理，既要嚴格執行法律法規標準，從源頭上落實有效防控的法治責任和領導責任，落實“生態補償”和“生態環境損害賠償”制度；又要把民族地區生態環境防治的事前、事中和事后環節貫通起來，促使生態文明制度的優勢轉化為生態環境治理效能。黨的十九屆三中全會出臺的《深化黨和國家機構改革方案》，突出強調要深化行政執法體制改革，加強和完善生態環境保護職能，實行最嚴格的生態環境保護制度。(34)新華社：《關于深化黨和國家機構改革的決定》，載《社會主義論壇》2018年第3期。在“十四五規劃”實施期間乃至更長的時間內，民族地區各級政府要盡快補齊生態環境治理體系和治理能力現代化不足這塊短板，進一步健全和完善生態環境治理的法律責任體系，強化依法許可排污的法律措施和環評制度，建立健全環境評估結果終身責任追究制度，落實環境治理的信用體系和失信懲戒機制，依法依規嚴厲懲戒生態環境違法行為；要進一步為民族地區生態環境治理提供優質法律服務和法治保障。在全黨全國注重調查研究、大興調查研究之風的前提下，要進一步吸納民意、匯集民智、發現真問題、提出管用的真對策，(35)倪戈：《以真督實察助推法治政府建設——中央依法治國辦第一督察組赴北京開展實地督察》，載《人民日報》2021年11月2日第4版。切實建立健全生態環境治理領導責任和法規政策體系，改革和完善排查、核查、專項督察等制度措施，帶著問題意識跟蹤督促查、整改的實際成效，有效破解民族地區生態環境治理的棘手難題，推動生態環境保護、污染防治和人民健康安全的法治保障。(36)顧華詳：《我國現代環境治理體系的法治路徑探討》，載《江漢大學學報(社會科學版)》2022年第4期。

(三)規范以協商救濟為核心的生態環保約談機制

生態環境保護約談是推動解決突出生態環境問題的一項重要制度。“生態環境保護約談”的主要內容是指上級黨委、政府抑或生態環境部門，對下級黨政機關、職能部門在實施生態保護和環境治理過程中，由于所屬單位抑或直接責任人員的行政不作為、環境責任履行不力，抑或由于環境保護執法工作不到位諸多原因，導致抑或引發區域性、流域性生態環境風險等重大環境違法事件發生。從而由上級黨委、政府抑或生態環境部門，直接約談下級黨委、政府、生態環境部門或環境違法企業的行政行為。約談的主要內容和基本程序，是依據“生態環境保護約談”制度的相關規定，由“生態環境保護約談”的實施主體，約定雙方在規定的地點、規定的時間內、規定的人員全部到場，向被約談對象嚴肅地指出生態環境違法事實，并且依據規定提出明確的生態保護和環境治理的整治、整改要求。被約談對象在表明對生態保護和環境整治的明確態度后，形成“生態環境保護約談紀要”報上級約談部門備案，約談實施主體依法依規督促被約談對象嚴格實施整改方案。(37)張鋒：《我國環保約談功能機制的反思與重構》，載《行政管理改革》2021年第9期。我國的“生態環境保護約談機制”，事實上蘊含著“命令型”和“協商型”兩種不同類型的約談功能。相比較而言，“協商型”生態環境保護約談方式，比較易于被約談對象所接受，有利于克服“命令型”生態環境保護約談方式存在的種種弊端，推動以約談信息公開、創新約談參與機制為內核的保障性機制，(38)張鋒：《我國環保約談功能機制的反思與重構》，載《行政管理改革》2021年第9期。應當說這兩種類型約談的功能各有千秋。從“生態環境保護約談”法治化的視角看，“生態環境保護約談”本質上是一種柔性的執法方式，需要在實踐中進一步完善其法律依據、功能定位、規范啟動程序以及制度性機制、協商性機制和程序性機制，尤其要健全“生態環境保護約談”的共治性機制和保障性機制，從法律規范上規范“生態環境保護約談”的程序性機制?！睹穹ǖ洹返谝磺Ф偃臈l和第一千二百三十五條，明確規定了生態環境損害及其救濟的途徑和方式。(39)《中華人民共和國民法典》，載《人民日報》2020年6月2日第1版?！睹穹ǖ洹分栽谏鷳B環境“私益損害”責任之外，還要規定“生態環境公益損害”責任，就是為了類推適用民法損害及其救濟的規則。(40)竇海陽：《生態環境損害責任的體系解釋與完善》，載《中國法律評論》2022年第2期。民族地區未來還需要構建針對企業生態環境保護約談法治化救濟機制，規范企業就生態環境保護約談提起行政復議、行政調解、行政訴訟、行政賠償等一系列銜接制度的程序規范，既要保證生態環境保護約談的權威性和嚴肅性，又要保護企業正當、合法的權益。(41)張鋒：《我國環保約談功能機制的反思與重構》，載《行政管理改革》2021年第9期。就當下生態環境治理的現實狀況和人民群眾的強烈期盼看，應當實行“命令型”生態環境保護約談與“協商型”生態環境保護約談雙管齊下、共同發力，以期在一個不太長的時間內，從根本上緩解和解決制度瓶頸問題。

三、用最嚴厲的執法司法手段保護生態環境

(一)制定完善生態環境保護綜合行政執法條例

制定民族地區生態環境保護綜合行政執法條例要遵循先易后難的立法模式。根據民族地區生態保護和環境治理的實際需要，近年來各級地方政府不僅在思想認識上高度重視生態環境保護工作，而且在機構設置上、人員編制上和干部配備上，加強和充實了生態環境保護綜合行政執法的力量。但是當下的生態環境保護綜合行政執法機構設置仍然不夠科學、不夠合理，執法體制機制仍然不夠完善、不夠健全，總體上不太適合抑或適應不了民族地區經濟社會發展的實際需要。依據筆者在新疆、廣西、云南、貴州、四川、內蒙古等地的立法調研發現，這些問題的癥結集中體現在兩個方面：一是基層綜合行政執法隊伍的權力制約機制不健全、監督機制不完善，致使一些基層執法單位和少數執法人員，缺乏基本的法律意識和法紀、政紀觀念，在綜合行政執法的過程中知法犯法、執法違法、膽大妄為甚至胡作非為。二是基層綜合行政執法“責任交叉”“權責脫節”“隊伍參差不齊”的現象比較突出，如有些單位雇傭社會閑雜人員參與執法，基層行政執法隊伍執法職責與執法能力嚴重不配套。因而生態環境部于2021年下發《關于加強生態環境保護綜合行政執法隊伍建設的實施意見》，強調一定要加強生態環境保護綜合行政執法隊伍建設，堅決剎住和糾正在生態環境保護綜合行政執中出現的嚴重問題，著力打造一支懂法律、守紀律、重誠信的生態環境保護鐵軍中的主力軍。在當下和未來的一段時間內，民族地區省級生態環境機構的主要職責和任務，是集中一切力量做好對市、縣綜合行政執法機構、執法隊伍的組織協調工作，開展對執法人員的業務指導和稽查考核工作；設區的市的市級執法機構擔負的主要職責和任務，關鍵是要做好強身健體的工作，即要強化自身綜合行政執法的職業技能、提升履職能力，對轄區范圍內生態保護和環境治理實施統一執法，并且加強對轄區內所屬單位統一執法業務的指導、組織協調和考核評價工作。民族地區地方政府各級生態環境部門，是基層生態環境保護綜合行政執法的中堅力量和生力軍，要進一步完善和提升環境行政處罰系統功能，運用高科技手段依法推進環境行政處罰的“全鏈條電子化管理”，定期通報移動執法系統建設和應用情況。(42)生態環境部：《關于加強生態環境保護綜合行政執法隊伍建設的實施意見》，(2021-06-30)[2023-03-10][EB/OL]. https://www.mee.gov.cn/xxgk2018/xxgk/xxgk03/202107/t20210709_846115.html.中共中央、國務院提出要全面深化生態環境保護綜合行政執法體制機制改革，促使污染防治和生態保護執法人員、執法職責整合，以達到和實現合理配置執法力量、消除體制機制弊端和障礙。(43)李干杰：《深入推進生態環境保護綜合行政執法改革 為打好污染防治攻堅戰保駕護航》，載《中國生態文明》2019年第2期。在“十四五規劃”實施期間，民族地區各級生態環境保護執法機構，對本區域范圍內嚴重破壞生態環境、損害人民群眾切身利益的突出問題，一定要“用重典、出重拳，真管真嚴、敢管敢嚴、長管長嚴”(44)郄建榮：《全國省市縣級生態環保執法機構組建基本完成》，載《法治日報》2021年7月16日第7版。。我國關于生態環境保護綜合行政執法的法律規范，多數源自于黨的十八大以來頒布的各類法規性政策文件，少數與此相關的法律規定也多散落在部門法之中，當下尚無國家層面專門性的法律或行政法規對其進行規制，亟需從中央層面制定專門性、高位階的統一立法予以統攝和凝聚。(45)李愛年，何雙鳳：《掣肘與破解：生態環境保護綜合行政執法的立法不足與完善》，載《中國政法大學學報》2022年第2期。法學理論界呼吁制定生態環境保護綜合行政執法的“基本法”，有的甚至提出要制定綜合行政執法的專門“法典”。然而筆者認為即使全國人大及其常委會現在就把它們列入立法議程，但是從法律的制定到出臺需要經歷一個相對較長的過程。因為我國立法在具體操作上，多采取“先易后難、先低層級再高層級”的做法，即先制定一些“低位階法律”試行，待條件成熟后再制定“高位階法律”。在我國民族地區綜合行政執法“低位階立法”條件尚不具備的情況下，企圖“一步到位”直接從法律層面制定高位階的“基本法”或“法典”是不現實的，也不符合我國立法的傳統和慣例。認為比較可行的路徑，是先由國務院以行政法規的立法形式，盡快制定出臺《生態環境保護綜合行政執法條例》，待條件和時機成熟了，再考慮由全國人大及其常委會制定“基本法”或“法典”比較適宜。

(二)實施刑事制裁、民事賠償與生態補償三位一體環境修復責任制度

環境資源審判依法懲治環境資源犯罪取得顯著成效。隨著我國社會主要矛盾發生根本性的轉變，人民群眾對“青山綠水”“藍天白云”美好生活環境的期待值越來越高，對生存環境惡化、大氣污染、水污染的容忍度越來越低，對各級政府治理生態環境惡化狀態的呼聲和要求也越來越高。民族地區各級政府的一切工作都要“以人民為中心”，以人民群眾的喜、怒、哀、樂，作為評判政府工作質量好壞的風向標；以人民群眾的“幸福指數”和“滿意度”，作為衡量和評價領導干部政績的基本標準。地方黨委和政府要把工作重心下移到農村最基層，致力于解決鄉村振興中最棘手的生態保護和污染治理問題，最大限度地解決人民群眾的急、難、愁、盼問題。民族地區各級人民法院，也要堅持“以人民為中心”的發展思想，準確把握人民群眾提出的新期盼，扎實做好環境資源刑事審判工作。(46)楊臨萍：《服務生態環境保護 助力美麗中國建設 全面做好新時代新征程環境資源刑事審判工作》，載《法律適用》2022年第12期。要按照黨的二十大報告提出的要求，舉全國之力“推動綠色發展，促進人與自然和諧共生”(47)習近平：《高舉中國特色社會主義偉大旗幟 為全面建設社會主義現代化國家而團結奮斗——在中國共產黨第二十次全國代表大會上的報告》，載《人民日報》2022年10月26日第1版。。高質量發展是全面建設社會主義現代化強國的首要任務，民族地區各級司法機關和政府執法部門，只有牢固樹立生態環境保護意識，才能促使生態因素朝著良性方向發展，扭轉個別地方生存環境持續惡化的被動局面；才能把人民群眾的環境權益落到實處，更好地擔負起保護人群眾環境權益、維護國家生態安全的歷史重任。(48)楊臨萍：《服務生態環境保護 助力美麗中國建設 全面做好新時代新征程環境資源刑事審判工作》，載《法律適用》2022年第12期。黨的十八大以來，我國各級人民法院環境資源刑事審判工作，始終堅持服務生態環境保護、助力美麗中國建設這個中心任務，依法懲治環境資源犯罪工作取得顯著成效。譬如，最高人民法院單獨或聯合出臺關于辦理污染環境、破壞野生動植物資源等刑事案件的司法解釋及其他規范性司法文件21部，為各級地方法院正確適用法律、統一裁判規則提供了法規依據。自2013年1月至2022年10月底，共依法審結污染環境以及破壞野生動植物資源等一審環境資源刑事案件25.3萬件，判處罪犯31.5萬人，有力地維護了國家生態安全，發揮了刑罰震懾作用。(49)楊臨萍：《服務生態環境保護 助力美麗中國建設 全面做好新時代新征程環境資源刑事審判工作》，載《法律適用》2022年第12期。統計到2021年10月，全國共設立1993家環境資源審判專門機構，28家高級人民法院設立了環境資源審判庭，23家高級人民法院實行環境資源刑事、民事、行政“三合一”審判模式。(50)劉輝：《環境資源案件中刑民責任統籌的制度邏輯》，載《法律適用》2022年第12期。未來民族地區環境資源刑事審判工作的主要任務，是依法推進審判職能、人員和理念“三合一”的實質性融合，確保民族地區環境資源刑事審判工作行穩致遠。對于因環境犯罪造成公益損害引發的“附帶民事訴訟”，應當看到《中華人民共和國刑法》第三十六條和《中華人民共和國刑事訴訟法》第一百零一條的規范，所提供的法律供給是嚴重不足的。未來不僅需要奠立推進刑民責任統籌和法律適用的基礎，還需要通過對相關規范的歷史解釋予以澄清，消除某些文義解釋的誤解。(51)劉輝：《環境資源案件中刑民責任統籌的制度邏輯》，載《法律適用》2022年第12期。環境責任的邏輯前提是環境利益及調整環境利益的實體規范，民族地區各級人民法院和人民檢察院，必須始終堅持“以事實為根據，以法律為準繩”，做到懲罰犯罪與保障人權相統一，確保定罪公正、量刑準確、程序合法；要堅持“保護優先，預防為主”的恢復性司法理念，努力運用好主動“認罪認罰從寬”制度，把民族地區生態環境修復責任落實，作為司法審判定罪量刑的重要考量；(52)楊臨萍：《服務生態環境保護 助力美麗中國建設 全面做好新時代新征程環境資源刑事審判工作》，載《法律適用》2022年第12期。要堅持“法律底線”“生態紅線”不可觸碰的原則，“努力讓人民群眾在每一個司法案件中感受到公平正義”(53)習近平：《在中央全面依法治國工作會議上強調堅定不移走中國特色社會主義法治道路為全面建設社會主義現代化國家提供有力法治保障》，載《人民日報》2020年11月18日第1版。。

(三)生態環境保護法規實施全過程都要接受“合憲性審查”

對地方性生態環境保護法規體系實施全過程“合憲性審查”。對民族地區生態環境保護法規實施“合憲性審查”的目的，是為了促使生態環境治理的制度優勢向治理效能優勢轉化，保證地方性生態環境保護法規與《憲法》的高度契合，促使其內部概念、規范與《憲法》規定相吻合。實施“合憲性審查”的重點，是確保地方性生態環境保護法規貫徹實施的合憲性，實現地方性生態環境保護法規體系施行的正確性和正當性，確?！稇椃ā返臋嗤砸约啊稇椃ā芬幎ㄔ诋數氐挠行嵤?。缺少立法前的“必要性審查”，立法中以及立法后的“合憲性審查”，是在過去相當長的一段時間內，民族地區生態環境保護綜合行政執法不力、效果不佳，地方性生態環境治理立法屢屢發生“抄襲重復”現象的重要原因。民族地方生態保護和環境治理立法，應當把《憲法》第五條、《立法法》第八十一條確立的“不抵觸”原則，確定為指導和統領地方生態環境保護立法的依據，確保民族地區人大及其常委會在生態環境保護法規制定的過程中自覺接受“合憲性審查”，保證民族地區生態環境保護法規體系與《憲法》“不抵觸”、與上位法“不重復”。根據筆者在邊疆民族地區廣西賀州市、欽州市進行立法調研的體會，可以依據《立法法》規定的立法程序，建立立法前的必要審查機制。譬如，通過引入“社會第三方專業機構”如高校、科研機構專家學者的方式，對地方生態環境保護立法的地方性、適用性、創新性展開論證和評估，從而確定該地方生態環境保護立法的必要性與可行性。除此之外，還要進行立法技術“合憲性審查”，包括生態環境保護法規體系“合憲性審查”的技術本身、立法技術包括立法程序、立法過程、立法語言、立法結構等進行“合憲性審查”(54)張震：《環境法體系合憲性審查的原理與機制》，載《法學雜志》2021年第5期。。關鍵是要建立生態環境保護立法的質量效益評價機制，即地方政府組織力量定期開展立法后的質效評價，以適應民族地區生態環境保護綜合行政執法改革的新形勢新要求，對那些空泛無效、陳舊過時、與新的上位法重復、抵觸的規定，及時予以清理或廢止。(55)李愛年，何雙鳳：《掣肘與破解：生態環境保護綜合行政執法的立法不足與完善》，載《中國政法大學學報》2022年第2期。自2015年《立法法》賦予所有設區的市“環境保護事項”立法權以來，民族地區地方性生態環境法規的制定主體、法規數量明顯增加。但由于各地立法機關缺乏這方面的立法經驗，加之地方政府對環境治理要求日趨嚴格，地方立法機關對于生態環境法規立法標準的把握，往往嚴于或高于國家立法要求。從而增加了民族地區地方性生態環境法規“限縮公民權利和自由”的情況，對公民財產權的限制比較普遍和嚴厲，呈現出對公民“財產物理狀態的量化管制、財產權行使附隨義務的設定、財產權支配自由的限制和法律責任類型的增加等多種限制方式”(56)任喜榮，李娟：《論地方環境法規財產權限制條款的合憲性審查標準》，載《吉林大學社會科學學報》2022年第5期。。“合憲性審查”的真實價值，就是要讓《憲法》更好地貼近人民群眾的現實生活。2023年新修訂的《立法法》第五條、第二十三條、第三十六條、第五十八條、第一百一十條和第一百一十二條，分別從不同的視角規定了“合憲性審查”的內容和程序，一旦出現了“合憲性審查”的要求或建議情況，全國人大常委會法工委就可以直接向制定機關提出書面審查研究意見進行糾正。(57)《中華人民共和國立法法》，載《人民日報》2023年3月14日第14版?！读⒎ǚā返谝话僖皇l還規定，全國人民代表大會專門委員會、常務委員會工作機構，“在審查中認為行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例同憲法或者法律相抵觸，或者存在合憲性、合法性問題的，可以向制定機關提出書面審查意見”(58)《中華人民共和國立法法》，載《人民日報》2023年3月14日第14版。；如果制定機關不同意修改抑或廢止的，法工委“應當向委員長會議提出予以撤銷的議案、建議”(59)《中華人民共和國立法法》，載《人民日報》2023年3月14日第14版。。