鄉村振興背景下加強村干部隊伍建設的對策研究

劉 欣

（北京市社會科學院社會學所）

“火車跑得快，全靠車頭帶。”實現鄉村振興，人才振興是關鍵。習近平總書記指出，“農村要發展好，很重要的一點就是要有好班子和好帶頭人”。作為貫徹落實黨和政府重要決策部署“最后一公里”的組織保障，農村干部隊伍的能力、素質與干事熱情，成為鄉村振興進程中推動鄉村發展和鄉村建設、完善鄉村治理的重要基礎和前提。作為一項包含經濟、文化、生態、人才、治理等多個方面的綜合性、整體性鄉村發展戰略，鄉村振興必然對村干部主體提出新的更高的要求。

一、鄉村振興背景下村干部的重要角色意義

（一）鄉村治理組織者

作為村民自治制度的產物，村干部是村民民主選舉出的農村社會直接管理者，因而在鄉村振興進程中首先承擔著實現鄉村有效治理的重要職能和作用。2018年，中共中央、國務院印發《鄉村振興戰略規劃（2018—2022年）》，提出“健全現代鄉村治理體系”“推動鄉村組織振興”，“打造充滿活力、和諧有序的善治鄉村”等目標和任務，以及“健全以黨組織為核心的組織體系”“加強農村基層黨組織帶頭人隊伍建設”“深化村民自治實踐”等具體工作要求。因此，作為基層黨組織的代表以及村民自治的代理人，村干部首先是鄉村治理的組織者和實踐者。特別是國家提出推進國家治理體系和治理能力現代化目標，在鄉村振興進程中進一步構建自治、法治、德治相結合的鄉村治理體系，形成治理有效的善治鄉村，這些都對村干部隊伍及其能力建設提出新的任務和要求，迫切需要村干部發揮好鄉村治理組織者的角色作用，夯實鄉村治理的組織基礎和群眾基礎。

（二）鄉村建設推動者

有效保障和改善農村民生，提升農民群眾的獲得感、幸福感和安全感，是鄉村振興的重要目標。黨的十九大以來，黨和國家“圍繞農民群眾最關心最直接最現實的利益問題”，著力推進鄉村建設，在改善農村交通、物流、水利、能源、信息、教育等基礎設施，加強農村公共服務以及社會保障體系建設等方面采取了一系列具體舉措。而“要把那些農民最關心最直接最現實的利益問題，一件一件找出來、解決好”，離不開基層村干部的積極配合和推動。作為聯系黨和政府與人民群眾的重要橋梁和紐帶，推進鄉村各項建設需要發揮村干部在農村一線工作的經驗，以及作為基層鄉鎮政府“行動手腳”的重要作用，及時發現和反饋群眾生產生活需求，有效落實國家有關農村基礎設施、公共服務建設的政策，真正擔當起、發揮好鄉村建設推動者的作用和角色。

（三）鄉村發展示范者

村干部不僅是鄉村治理的有效組織者，也是廣大農民選出來的帶頭人、領路人。習近平總書記曾指出：“提衣提領子，牽牛牽鼻子。辦好農村的事，要靠好的帶頭人，靠一個好的基層黨組織。”凸顯了村干部在引領農村各項發展、激發村莊內生動力等方面的重要作用。一方面，村干部綜合素質比較高，往往擁有一定的社會資源，在創新發展鄉村產業等方面具有顯著優勢。發揮村干部的示范引領和先鋒模范作用，有利于消除和突破產業創新發展中的理念壁壘，引導和提升廣大村民參與產業發展的熱情和主動性，激發村民內生動力。另一方面，發揮村干部在農村合作組織、集體經濟組織中的聯農機制和帶富作用，有利于促進農民增收以及實現鄉村的可持續發展。實踐證明，在農村創新創業群體中選拔優秀干部后備人才，充分發揮干部帶頭致富、帶領群眾致富的示范者作用，同時也可以推動鄉村善治目標的實現。

二、村干部隊伍建設中存在的問題

（一）老齡化與農村人才流失并存

長期以來，城鄉在就業、收入、公共服務等方面存在一定差距，在城市“虹吸效應”影響下，大部分農村年輕勞動力進城務工，加上人口老齡化的影響，加劇了鄉村人才短缺。“年齡偏大、學歷不高、身體不好”成為一些地區村干部的寫照。與此同時，農村干部隊伍建設水平整體不均衡，呈現出從近郊區到遠郊區、從平原到山區，村干部年齡遞增、學歷遞減的分布規律，面臨人才斷層和流失問題。雖然各地在推進鄉村振興進程中，通過選派第一書記、招聘鄉村振興協理員等創新性方式，在一定程度上優化了村干部隊伍，但由于選派干部人員存在精準性不足、服務短期化等問題，在有效發揮對村干部的補充和協助作用方面仍需加大力度。

（二）低收入化與福利保障不足并存

目前，村干部的工作報酬一般包括基本報酬和績效獎勵兩部分。然而由于地區財政和經濟社會發展水平差異特別是鎮域和村莊集體經濟實力差異，不同地區村干部工資待遇存在較大差別。曾有調研指出，某市近郊一些村的村“兩委”干部工資中集體經濟自籌占大部分，年收入10萬～12萬元，而偏遠地區的村干部月基本工資為2 000元左右，年收入不足5萬元。在村干部逐步脫產、全職工作背景下，每月2 000元收入實難滿足生活需求。特別是一些集體經濟薄弱村，村干部收入主要依靠財政轉移支付，甚至出現工資滯留、延遲發放等現象，對村干部正常生活造成一定影響。且“村大村小一個樣、干多干少一個樣”，缺乏有效區分和激勵機制，與城市社區工作者相比落差較大，容易挫傷村干部為群眾辦事謀發展的熱情和積極性。此外，由于村干部社會保險繳納并未列入有關硬性規定，多數地區村干部離任、退休后缺乏養老、醫療等社會保險，也加劇了村干部隊伍的不穩定及人才斷層。

（三）職責職能泛化與減負困難并存

“上面千條線，下面一根針。”村干部日常工作繁雜多樣。在推進實施鄉村振興進程中，大量資源、項目涌入鄉村社會的同時也意味著村干部對接、管理事項及考核評估等工作量大幅度增加。然而由于缺乏明晰的具體管理辦法，鄉鎮政府往往照搬上級政府部門管理方式，將村級工作全盤納入管理，存在管理僵化以及督查問責泛化等問題，影響到村干部的工作態度。村干部不僅要應對綜合治理、環境整治等各項檢查、督查“硬指標”，還要承擔各項打卡、填表等“軟任務”。據了解，鄉鎮對村干部的考核一般包括村鎮重點工作、鎮科室日常性考核兩部分，這些工作均與鄉鎮政府的考核目標密切相關，而農民群眾迫切需要解決的問題則鮮少體現在考核要求中。導致村干部整日忙忙碌碌，但干群關系并未因此而有顯著改善。

（四）工作被動化與等靠要思想并存

近年來，由于脫貧攻堅、疫情防控等任務重、時間緊，一些村干部疲于應付，抱持“大干大錯、小干小錯、不干不錯”的錯誤思想，出現“工具性干部”傾向。實施鄉村振興戰略是一項綜合性、系統性和長期性的工程，需多部門多領域協同參與。但是，有些部門之間缺乏關于村莊發展規劃的深入協調合作，有時會出現政出多門、政策互斥的情況，甚至有些決策部門大包大攬，忽視村莊自主性和參與性，嚴重束縛了村干部主動創新、主動作為的思路和手腳。此外，有關農村發展政策以及管理規定在規范村干部行為的同時，也在一定程度上給村干部戴上了“緊箍”。如“村財鎮管”要求雖實現了“小微權力”有效監督，但同時給村干部套上了“條條框框”，甚至由此產生了對上級政府部門的資源依賴、權力依賴和等靠要思想，主動為村莊謀發展的內生動力不足。

三、加強村干部隊伍建設的對策建議

（一）強化頂層設計，統籌規劃鄉村干部人才建設

一是研究制訂農村干部人才隊伍建設提升計劃。將村干部人才隊伍建設作為鄉村振興重要任務，落實“加強村黨組織帶頭人隊伍建設”的“頭雁工程”。各地可結合實際，統籌財政、人社、組織等部門，研究制訂村干部待遇、管理、考核的具體實施辦法，突出村干部人才隊伍選拔、培育、保障以及監督管理的系統性、動態性、綜合性和長效性。二是探索開展村干部專職化試點。借鑒湖北等地經驗，研究出臺《農村干部專職化管理工作試點方案》，探索形成新時代農村干部人才隊伍建設的經驗模式。三是實施村級后備人才選育工程。擴大村級后備人才選拔范圍，鼓勵各地通過房租減免、創業啟動金、人才引進、交通補貼等優惠政策，吸引本地“雙城青年”返鄉，從中選拔村“兩委”干部或作為儲備干部。實施高素質農民學歷提升工程和村干部學歷提升計劃，嚴格落實駐村干部長效工作機制，加強對一些協理干部的崗前培訓，使其真正成為村干部隊伍的有益補充和高質量儲備庫。四是開展東西部村干部“結幫帶”活動。探索經濟發達地區與農村薄弱地區村干部“結對子”，搭建干部人才交流平臺，開展定期座談、村莊互訪，營造村干部互幫互助、比學趕超的良好氛圍。

（二）強化保障機制，提升村干部待遇水平

一是提高村干部基本報酬。參照城市社區工作者收入標準，同工同酬、同步提升，針對不同地區的不同情況，分類分層確定村干部薪酬標準，對條件艱苦的山區村干部予以傾斜，確保村干部待遇有保障。二是落實村干部社會保障。將落實村干部養老保險、醫療保險作為硬性規定，鼓勵有條件地區為村干部購買人身意外險，為確實無力自籌解決村干部社會保障的地區予以資金補貼，確保村干部沒有后顧之憂。三是構建按勞取酬的多元化工資收入結構。結合村莊規模、村莊形態、村莊功能等因素，構建按勞取酬的多元化工資收入結構，依據村干部工作實績落實績效獎勵，探索工作績效評級管理，防止待遇水平“一刀切”，確保村干部工作有干勁、有奔頭。

（三）健全管理機制，優化村干部工作環境

一是為村干部“減壓”“松綁”。加快推進鄉鎮智能政務、數字化治理，構建簡約高效的基層管理體制，切實整治基層形式主義，減輕村級組織負擔，讓村干部有更多時間精力投身鄉村治理、抓好產業發展。二是確定村干部責任清單與權力清單。協調部門、鄉鎮與村干部參與制定履職盡責工作項目清單，依法逐步剝離部分不屬于村“兩委”的職能事務，把管理服務事項細化具體化，明晰職責邊界、優化辦事流程。同時推行村級小微權力清單制，把村干部權力關進“制度的籠子”，讓村干部管事有據可依，群眾辦事有章可循。三是完善考評體系。探索完善現有村干部績效考核機制，確保考核指標科學合理、以人為本，減少不符合村莊實際的考核要求，增加對村干部引領集體經濟、產業發展、鄉村治理等方面的考核，真正發揮考核“指揮棒”在推動鄉村振興中的作用。

（四）完善成長機制，提升村干部權能、技能、才能

一是提升改革發展權能。適度“放權”“賦能”，賦予村干部更多參與權、話語權。探索建立村干部申訴反饋機制、容錯機制，制定相應的操作規范和評價程序，激發干部內生動力。二是提升數字治理技能。推進智慧鄉村建設，加快構建面向農業農村的綜合信息服務體系，補齊5G、物聯網等新基建短板，搭建數字新技術在鄉村治理中的應用場景。加強村干部數字治理意識培養，幫助村干部熟練運用各類數字移動終端和常用應用軟件，提高村干部治理效率。三是提升知識素養才能。與高校、黨校、科研院所合作，建立鄉村振興干部人才培訓基地，開辦面向村干部的鄉村振興干部培訓班，實施“場景化”實踐教學，夯實村干部人才隊伍能力基礎。落實各領域人才定期服務鄉村機制，實施以村為載體的各領域人才與村干部結對幫扶行動，讓村干部有精力、有余力、有能力推動鄉村振興。