中國農村宅基地增值收益分配：歸正與重置※

內容提要：反思現有觀點可知，兩權分置下宅基地收益權主體為集體經濟組織成員；集體經濟組織成員享有宅基地收益權卻無權取得收益，原因在于國家對經濟活動的管控；農民集體既非基礎設施和公共服務的供給主體，亦不具有農村土地用途管制權，不能因此參與宅基地增值收益分配；地方政府不是宅基地所有權人，不能基于地租理論參與宅基地增值收益分配。集體經濟組織成員、農民集體與地方政府分別基于土地發展權理論、地租理論與管理權理論，享有取得宅基地增值收益的正當基礎。構建中國農村宅基地增值收益分配模式，應當從私法與公法之不同視角出發。私法視角下，農民集體與集體經濟組織成員共享宅基地增值收益；公法視角下，地方政府基于征稅的方式取得宅基地增值收益。

一、 引 言

自2018年“中央一號文件”(1)《中共中央國務院關于實施鄉村振興戰略的意見》，2018年1月2日。簡稱2018年“中央一號文件”。提出“適度放活宅基地和農民房屋使用權”以來，宅基地的經濟效益逐漸引起廣泛關注。基于《土地管理法》第62條第6款，將宅基地占有、使用權轉讓給社會不特定第三人時，作為用益物權人的集體經濟組織成員可以直接取得宅基地增值收益。國家通過調整宅基地權利結構的方式，擴大宅基地的用途范圍、延長宅基地的權利鏈條，解除宅基地收益權的行使禁令。對物權的界定或者調整，會引起利益分配格局的變革。宅基地增值收益的來源渠道，包括宅基地使用權的流轉、(2)宅基地使用權流轉，不僅包括宅基地使用權在集體經濟組織外部的外部流轉，還包括宅基地使用權在集體經濟組織內部的內部流轉。經營性利用、(3)如利用宅基地進行經營民宿、農家樂、鄉村超市等與生產生活相關的經營性活動。股權化出資(高海，2022)等多種方式。宅基地使用權收益權的外化，使得不同主體圍繞宅基地享有的利益格局的陳舊狀態被打破，嶄新的增值收益分配格局亟待建立。

實踐層面，不同試點地區嘗試對宅基地增值收益作出規定，呈現出圍繞個人利益、集體利益以及國家利益三重利益主體的多種多樣的規范路徑。如，《重慶市委關于縮小三個差距促進共同富裕的決定》要求，凈收益的85%直補農民，15%劃歸農村集體經濟組織?？傮w來說，各試點地區宅基地收益分配存在權利主體不一致、權利來源不明確、征收標準不統一、調節金用途不規范等問題。

學理層面，更多學者著眼于對集體經營性建設用地這一較為成熟的農村土地市場的增值利益的討論，而對正在改革進程中的宅基地增值收益的關注則相對不足。與前者相比，宅基地增值收益分配問題更加復雜。除將地方政府及農民集體作為參與增值收益的既定分配主體外，還需要關注作為用益物權主體的集體經濟組織成員的利益需求。宅基地增值收益分配不僅需要借鑒和參照集體經營性建設用地增值收益分配模式，還需要對關涉集體經濟組織成員利益的領域做出全新探索。

二、 省思：不同主體參與宅基地增值收益分配的觀點之辨

探求不同主體參與宅基地增值收益分配的權利來源，需要以溯源不同主體享有的宅基地權利內容為基礎。在厘清兩權分置時期宅基地收益權歸屬主體的前提下，探尋三權分置語境下，不同主體參與宅基地增值收益分配的權利來源。

1. “兩權分置下，宅基地收益權歸屬于農民集體”的觀點之辨

(1) 兩權分置下，農民集體不是宅基地收益權能的主體。宅基地使用權僅能作為生活資料，滿足基本的住房之需；而無法作為生產資料，通過投入生產的方式獲得經濟收入。宅基地收益權這一概念，因特定時代事物的變化而變化(楊春福，2022)。目前宅基地缺失收益權的原因在于，兩權分置下的宅基地使用權不僅是經濟權利的標識，還擔負維護集體經濟組織成員住房保障的社會功能(韓松，2022)。有學者將宅基地使用權缺失收益權的原因，歸結于宅基地所有權人在權利下放及配置過程當中，未將宅基地收益權能賦予集體經濟組織成員(楊雅婷，2021)。為此，需要通過《鄉村振興促進法》及持續不斷的宅基地三權分置制度改革，為歸正宅基地使用權收益權的制度愿景提供實現途徑(楊雅婷，2021)。

追溯宅基地的權利源頭，“宅基地屬于農民集體所有”。(4)參見《土地管理法》第9條。宅基地使用權系農民集體將所有之宅基地為集體成員設定使用權，以實現本集體成員對宅基地的占有、使用。農民集體對宅基地使用權的分配及集體經濟組織成員對宅基地使用權的取得，是私法層面農民集體與集體成員二者間對權利的收放協調。而宅基地三權分置制度改革的主體是農民集體、集體經濟組織成員之外的第三方——國家。國家基于公權力介入私法關系，僅能基于管理人地位對涉及群體利益的事務作出公法上的約束或解放，無法替代所有權人作出權利分配的意思表示，將本未賦予集體經濟組織成員的收益權，通過改革的形式交由集體經濟組織成員。兩權分置階段，在農民集體未將收益權能賦予宅基地使用權人的情況下，宅基地制度改革無法僅基于“三權分置”，實現收益權能從農民集體到集體經濟組織成員的移轉。宅基地三權分置制度改革，只能在公法層面對宅基地內部的各項權利作以重新界定，而無法深入宅基地所有權內部，代替所有權對宅基地上各項權利作出自由配置。國家非宅基地所有權主體，不能僅通過立法的形式將原本歸屬于農民集體享有的收益權能交由集體成員行使；亦無權替代所有權人充當權利配置主體，將農民集體的宅基地所有權肆意挪作他用。

首先，兩權分置下農民集體未將收益權賦予集體經濟組織成員的法律后果應當是，農民集體通過行使宅基地所有權的方式實現收益權。反觀宅基地制度在現實生活中的運行狀況，農民集體享有的宅基地所有權中不包含收益的權利要素。宅基地所有權的去向，只能是集體經濟組織成員?；谵r民集體與集體成員間包含與被包含的關系，集體經濟組織成員因享有成員權，而當然享有農民集體提供的居住保障利益，享有宅基地使用權費用豁免權。從而使得宅基地使用權呈現出，“僅享有占有、使用權，不享有收益權”的殘缺形態。(5)參見《民法典》第323條。同時，代替農民集體行使宅基地所有權的集體經濟組織，(6)參見《土地管理法》第11條、《民法典》第262條第1款。無法避開集體經濟組織成員這一環節，對宅基地使用權作出直接性讓渡。我國宅基地使用權具有可與其他國家的所有權相比肩的強大權能，公有制下形象化的所有權主體，需要經過實體化、特定化的轉化，以實現用益物權人對權利的行使(江平、木拉提，2021)。雖然作為所有權人，農民集體卻無權肆意轉讓宅基地使用權；亦不能自主決定是否將宅基地使用權分配給集體經濟組織成員。(7)參見《土地管理法》第62條第2款。因此，即使農民集體保留宅基地收益權，也無法向集體經濟組織以外的主體有償轉讓宅基地使用權，宅基地收益權無從彰顯。從這一角度來講，農民集體在向集體成員分配宅基地使用權時，不可能在保留收益權能的情況下，僅向其讓渡宅基地使用權中的占有、使用權能。

其次，集體經濟組織成員能夠免費取得宅基地使用權的原因，在于農民集體與集體成員之間包含與被包含的法權關系。整體視角下，集體成員聚合形成農民集體；局部視角下，農民集體分散為單一的集體成員。在農民集體向集體成員分配宅基地使用權的過程當中，集體經濟組織作為特別法人代表農民集體行使經濟權利(江平、木拉提，2021)；而農民集體向集體經濟組織成員收取宅基地使用費的請求權，因集體成員之身份特性而被豁免。農民集體與國家乃并列存續關系，農民集體分配宅基地使用權的行為，無法抹除國家為公民提供住房保障的社會義務。因之，農民集體通過分配宅基地使用權的方式，為集體經濟組織成員提供的住房保障，只是農村地區住房保障供應不足的補充性、臨時性、替代性“自我保障”手段，并非國家統籌的社會保障形式(程雪陽，2014)。

最后，農地作為生產資料，不同于宅基地使用權作為生活資料的觀點，亦不具有說服力(楊雅婷，2021)。(8)楊雅婷認為，農用地是生產資料，農民需要通過占有和使用農用地獲得收成才能保障生活；而宅基地是生活資料，通過占有和使用在該土地上建造住宅及其附屬設施就可以給農民提供保障。其一，宅基地雖然被視為生活資料，但是并不能為集體經濟組織成員提供直接性的住房保障。通過加蓋房屋的形式實現住房保障的必要做法，需要耗費的經濟成本及人力成本，與耕作土地相比較來說有過之而無不及。不能據此認定宅基地收益權能歸屬于農民集體，而土地承包經營權收益權能歸屬于集體經濟組織成員。其二，究其緣由，生產資料與生活資料的區別在于對物之利用方式及目的之不同，而非宅基地與耕地兩種土地類型的區別。私法語境下，宅基地兼具生活資料之保障價值與生產資料之經濟價值(李謙，2021)。宅基地三權分置改革以后，若在宅基地上建造房屋并以此獲取收益時，宅基地使用權便從生活資料轉向生產資料。生活資料與生產資料的區別在于，二者以滿足住房需求還是獲取收益為基本功能。因而，將被局限為生活資料的用于滿足基本住房需求的宅基地使用權，證明兩權分置下不具有收益權的宅基地使用權屬于生產資料的論證方式，顯然陷入了丐詞魔術的旋渦。無法用以佐證農民集體設定宅基地使用權之時保留收益權，因此可以憑借尚未移轉之收益權能，取得宅基地使用權流轉后的土地增值收益。

退一步講，依照“收益權能原本屬于農民集體”的觀點，宅基地內部的權利亦無法獲得妥當安置。即便兩權分置下收益權能依附于宅基地所有權而非宅基地使用權(楊雅婷，2021)，宅基地三權分置制度改革以后，基于法律的擴權賦能實現了收益權能從宅基地所有權人到宅基地使用權人的移轉，農民集體亦不能憑借兩權分置時期已經被讓渡出去的收益權，請求集體經濟組織成員分享宅基地增值收益(楊雅婷，2021)。一物一權原則要求，同一物上不能并存兩個及兩個以上內容彼此不相容的權利，宅基地收益權無法在兩主體間平分秋色。既然農民集體已經通過改革，將兩權分置下的宅基地收益權移交給集體經濟組織成員，農民集體的收益權便被讓渡一空，無法再基于處于“空虛”狀態的收益權請求分享宅基地增值收益。

(2) 兩權分置下，宅基地收益權能主體為集體經濟組織成員。宅基地使用權缺少收益權的狀況，并非農民集體在權利下放過程中有意而為之“截留”手段；而是由于宅基地使用權除滿足生產、生活需求之外，還具有標識集體經濟組織成員身份的重要功能。兩權分置下，宅基地使用權無法打破集體經濟組織內部福利屏障的原因在于，一旦宅基地使用權溢出集體經濟組織外部，便會侵蝕集體經濟組織內部成員的利益。為了實現標識身份屬性的法律效果，宅基地使用權不能逾越集體經濟組織這一隱形壁壘，亦不容許將宅基地使用權置于自由之市場交易，通過向集體經濟組織外部主體出賣宅基地使用權的方式實現收益權。這一說法的根據在于，用益物權人享有的收益權并非被完全剝奪，宅基地使用權可以在集體經濟組織內部流轉(高圣平，2019)。宅基地使用權中不包含收益權的應然法律效果是，不論在集體經濟組織外部抑或內部，都不容許流轉宅基地使用權以獲取收益。即便這一流轉范圍因過于狹小，無法經由充分的競價實現收益權能的最大化，宅基地使用權的價格亦無法形成市場經濟下自由競價的商品價格。但是，集體經濟組織內部宅基地使用權流轉市場未受禁止的現狀，至少證明“農民集體向集體經濟組織成員分配宅基地使用權時，并未截留收益權”。

因此而言，宅基地收益權本就歸屬于集體經濟組織成員，并非通過宅基地三權分置制度改革賦權得來。由于農村地區住房保障制度尚不成熟，宅基地使用權需要承擔住房保障的基本職能?；谶@一職能，法律對宅基地使用權的流轉范圍作出限縮，通過禁止宅基地使用權在集體經濟組織外部流轉的方式，確保集體經濟組織成員享有充分的福利保障。

(3) 宅基地收益權能受限于國家管制，而非農民集體對收益權的掌控。正當的法律邏輯延伸應當是，農民集體向集體經濟組織成員分配宅基地使用權的過程當中，集體經濟組織成員作為農民集體的特別法人代替農民集體行使經濟權利；而農民集體向集體經濟組織成員收取宅基地使用費的請求權，因集體經濟組織成員之身份特性，排除了繳納宅基地使用費的義務。從這一角度來講，農民集體在向集體經濟組織成員分配宅基地使用權的時候并未保留收益權。這一結論，與1998年《土地管理法》頒布以后，國家通過法律、政策文件等形式對宅基地作出制度性建構，以實現對宅基地與農房的產權管制，農民在產權管制中遭受的宅基地權益損害頗深的歷史狀況相互印證(喬陸印，2022)。

改革，就是不斷把私權交還給個人的過程。2018年“中央一號文件”通過新增“資格權”，以承接宅基地使用權中具有身份屬性的部分內容，將原本由宅基地使用權承擔的住房保障任務交由“資格權”承擔。除雜與提純后的宅基地使用權擺脫了社會福利任務，僅剩單純的住房財產屬性，從而實現了流轉范圍從集體經濟組織內部到外部的自由式跨越，獲得了“適度放活宅基地和農民房屋使用權”的制度許可，將宅基地使用權中的收益權能交還給集體經濟組織成員，實現“還權于民”。

2. “農民集體因享有管理權而享有宅基地收益權”的觀點之辨

(1) 農民集體不是農村基礎設施及公共服務的供給主體。2022年“中央一號文件”強調，“扎實開展重點領域農村基礎設施建設”。(9)2022年“中央一號文件”，以加強農村公共服務職能為中心，對“數字技術賦能鄉村公共服務”、“基本公共服務縣域統籌”、“易地搬遷集中安置區配套設施和公共服務”等方面作出工作預設?；凇锻恋毓芾矸ā返?2條第7款的規定，宅基地改革及管理工作的主要負責部門，是國務院農業農村部以及地方各級農業農村主管部門，而非農民集體。即便農民集體承擔部分農村基礎設施建設的職能，政府作為提供基礎設施建設的主體地位亦不容否認。忽略國家的管理人地位，僅將農民集體作為管理人并將之視為宅基地增值收益分配主體的態度，有悖于公平原則，有損于國家利益。

農民集體，是虛擬化的農村土地所有權人。在具體事務執行過程當中，村民委員會與集體經濟組織作為特別法人，分別代表農民集體行使經濟權利及政治權利；未設立集體經濟組織的，由村民委員會或村民小組代替行使。(10)參見《中共中央國務院關于穩步推進農村集體產權制度改革的意見》。宏觀層面，農民集體輔助政府開展工作；(11)《村民委員會組織法》第3條。微觀層面，農民集體在農村、農業基礎設施建設方面，以“保障農村村民實行自治”(12)《村民委員會組織法》第1條。為目的，以村民自治為手段，負責事關本農民集體范圍內的各項事務。(13)《村民委員會組織法》第1條。“村民委員會代表農民集體，管理本村集體所有的土地”的行為，屬于農民集體內部事務的微觀自決，與“農民集體基于管理權能分享宅基地增值收益”(楊雅婷，2021)不存在必然性關聯。與同屬于基層群眾自治制度的居民委員會類比，村民委員會與居民委員會均通過行使管理職能的方式，以實現公法人“服務于公益”的職能目的。處于城鎮地區具有管理人身份的居民委員會，無權基于“服務于公益”的目的，參與本區域范圍內的國有土地增值收益。因此，不能基于農民集體對本成員集體范圍內事務的管理，簡單認定農民集體有權參與宅基地增值收益分配。

(2) 農民集體不具有用途管制的最終決定權。農民集體不享有終極的土地用途管制權，因享有土地用途管制權而享有的宅基地增值收益分享權的因果關系無法成立(楊雅婷，2021)。國家是“土地”用途管制的權利主體(高圣平，2019)，其中的“土地”不僅包括國有土地，還包括農村地區的土地?！锻恋毓芾矸ā返?條規定，我國實行土地用途管制制度；2018年“中央一號文件”還將用途管制作出了“嚴格”限制。

一方面，農民集體不具有用途管制權。在土地用途的審批權限方面，不論經營性用地抑或非經營性用地，都需要以“村莊和鎮級規劃”為參照。(14)《土地管理法》第59條。在村莊規劃的審批權限方面，村民會議或村民代表會議充當農民集體的喉舌，法律賦予其代表農民集體對村莊規劃行使表決權。(15)《城鄉規劃法》第41條。然而，農民并未實際參與村莊規劃編制的前期工作，對村莊規劃的表決僅局限于“是”或“否”的權利。實證調研發現，集體經濟組織成員對村莊規劃的知曉度和參與度極低，村民會議或村民代表會議討論通過的前置性程序形同虛設(陸劍，2015)?；谵r民集體參與村莊規劃程度低及程序不健全的現狀，“農民集體享有土地用途管制權”的結論難以成立。在土地用途的審批程序方面，農村建設用地需要符合《土地管理法》第44條、第60-62條之規定，經“鄉(鎮)人民政府審核”，(16)《土地管理法》第61條。向“縣級以上地方人民政府自然資源主管部門提出申請”，(17)《土地管理法》第60條。由法律規定的具有審批權限的縣級以上地方人民政府批準并辦理審批登記手續，(18)可能的審批機關包括國務院，省、自治區、直轄市人民政府，市、縣(區)人民政府等。并嚴格控制建設用地用于興辦企業。(19)《土地管理法》第60條。

另一方面，無法基于土地用途管制權，推求出獲得增值收益的權利來源。利益分配過程中，提供服務與繳納費用之間具有相互對應的有償交換關系。而土地用途管制權是一種權力，是對他人所有權、用益物權的限制。對于任一個人和群體來說，均應當受制于“無責任即無權利”這一原則，權利或權力直接衍生出權利的邏輯關系難以成立。基于享有限制他人權利的權利或權力，不能由此證實權利主體基于被限制的權利取得的利益分享權的正當性。

3. “地方政府基于地租理論，有權參與宅基地增值收益分配”的觀點之辨

宅基地使用權解禁經營性利用及流轉權限之后，中央及地方政府分享宅基地增值收益的權利來源于何處？很多學者試圖回答，其中包括資源利益論、投資利益論等不同理論學說。投資利益論認為，地方政府有權代表國家參與宅基地增值收益分配的正當權源，在于國家是資源利益的主要享有者。資源利益論認為，國家為農村地區基礎設施建設投入了相應資金，使得宅基地使用權能夠獲得更大的經濟效益。

套用地租理論對上述觀點作進一步解釋，地租是土地所有權在經濟上的體現，是不同人借以獨占一部分土地的法律虛構在經濟上的實現(卡爾·馬克思，2004)。享有農村土地資源的主體是農民集體，而非國家。國家因為不享有農村土地所有權，而無法分享從土地所有權中生發而來的絕對地租。同時，投入基礎設施建設乃政府責任，而非單純的市場投機行為，不能因此作為國家獲取收益的理由。基于地方政府在基礎設施建設中的資金投入行為，認定其對宅基地價格形成中的級差地租Ⅰ和級差地租Ⅱ具有投資貢獻(楊雅婷，2021)，有權因此分享宅基地增值收益的觀點不甚妥當。

三、 歸正：不同主體參與宅基地增值收益分配的正當基礎

1. 集體經濟組織成員的權利來源：土地發展權理論

宅基地和耕地，均屬于農民集體所有。國家征收或征用農民集體財產，不僅需要以犧牲農民集體的土地所有權為代價，還需要以犧牲集體經濟組織成員的宅基地使用權為代價。為了實現節約耕地、確保糧食安全的公共目的，限制農民集體享有的土地所有權、集體經濟組織成員享有的用益物權，不僅是對于集體及個人財產權利的極大削弱，亦是對土地發展權的極大限制。

基于權利束觀念，土地發展權屬于土地所有權的權利內容之一。美國政府為了實現保護耕地、限制改變土地利用方式的目的，建立了“土地用途管制”制度。在提出的許多區分警察權的有效行使和無補償性征收的理由中，“損益測試”是最為廣泛接受的衡量標準。以資源保護為目的，禁止土地權利人將土地從低密度開發轉變為高密度開發、且不給予權利人相應補償的項目，在“損益測試”中是無效的(Costonis，1973)。在宅基地制度中，這種對財產權過度限制的無效性可見一斑。國家基于公權利對宅基地收益權的限制，不僅未能使得“禁止宅基地使用權在集體經濟組織外部流轉”的規定得到切實執行，反而導致處于監管盲區的宅基地使用權流轉逸脫于法律的規制范圍之外。集體經濟組織成員由于無法實現宅基地收益權而與現行法律制度抗爭，導致小產權房、宅基地隱性流轉、一戶多宅等問題。土地發展權(TDR)，(20)土地發展權被稱之為transfer of development right，簡稱為TDR。是一種擬制的土地使用政策工具，旨在克服“windfall-wipeout”困境和傳統分區帶來的不正當的經濟激勵(Mills，1980)。根據TDR理論，美國當地分區機構將確定開發和保護區域。法律禁止受限制的土地所有權超過特定密度的開發行為，除非他們從保護區內的受限制的土地所有者處購買DR。開發區的土地所有者將DR出售給有開發意愿的開發區土地所有者，以補償其“滅失損失”。為了補償農地所有者因為農地用途管制過于嚴苛，無法分享土地增值收益，美國政府制定了強制賣出、農地發展權征購、農地發展權轉移、農業稅收評估優惠等多種補償機制，用于減輕農地管制給農地所有者造成的損失，確保農地所有者獲得公平補償的同時保護農地。

在英國，土地發展權被視為獨立于土地所有權的權利類型。通過土地發展權，政府或土地所有權人一方對土地使用用途和使用強度作出變更的，需要對土地權利人給予相應補償。土地權利人在取得補償金后仍然繼續占有土地，但只能按照現有用途利用該土地，國家或其授權的規劃當局取得變更土地用途的權利。1947年《英國城鄉規劃法》頒布，確立了土地發展權歸國家所有的觀念，在向土地所有權人支付補償金后，國家成為取得土地開發增值利益的唯一主體。此一規定，導致政府欠付的個人土地發展權補償負擔過重。1953年《英國城鄉規劃法》作出修改，將國家支付補償金的義務，延長到“所有者申請開發許可未被批準”之時；在此之前，所有權人能夠繼續以原土地類型占有、使用土地。此后的若干年里，由土地發展權衍生出的土地增值利益在地方政府與個人之間此消彼長。最終，1985年英國保守黨廢除土地增值稅，確立了地方政府與私人對土地的談判協商制度和以頒發規劃許可為前提的土地開發模式，形成了地方政府與私人共享土地增值收益的利益分配格局。

從英美兩國對土地所有者享有土地發展權的承認可以看出，以國家規定的土地利用方式利用土地并非土地所有權人必須遵守的國家義務，而是從對所有權人財產權利承認的基礎上衍生出來的、獨立于土地所有權之外的私有財產權。土地所有權人對土地發展權的轉移，是基于對社會公共利益的維護衍生而來的國家征收權。這種征收權并非無償的、掠奪式的占取，而是合法、合理、公平、對等的補償。雖然我國立法上并未明確承認“土地發展權”的存在(張先貴，2019)，但是基于我國各類法律均對農村土地屬于農民集體所有的所有制模式作出的規定，(21)如《憲法》《民法典》《土地管理法》等相關法律。承認農民集體對農村土地享有所有權是經由法律認可的。而土地發展權從土地所有權發展而來，是土地所有權中的應然權利，不能因為法律未作明確規定便無視和抹殺；更不能因為法律未對其加以細化，便認為國家有權在不支付對價的情況下入侵集體財產。因而，不論我國是否明確承認土地發展權作為一項獨立的財產權利，其一直是土地所有權不可或缺的組成部分(程雪陽，2014)。

土地發展權缺位的法律狀況，使得宅基地的功能損失遭到忽視，處于利益分配格局邊緣地位的集體經濟組織成員的利益無法得到有效填平。將土地非農收益視為與農民個人無關的利益，并排斥集體經濟組織成員參與增值分配，不僅沒有給予農民集體對國家、社會所作的貢獻以應有承認，更是對農民集體和農民個人的物權的極大漠視。將對享有用益物權的土地利益分配主體稱之為“土地食利階層”，是對于農村集體經濟組織成員以犧牲個人財產權利，對國家、社會作出的貢獻的無視。況且，按照這一思路進行理解，城市地區公民購買商品房之后，商品房的價格不斷攀升，亦不能將溢出的價格完全統歸于公民私有財產。面對宅基地三權分置制度改革，將集體經濟組織與集體經濟組織成員作為宅基地收益權最主要的利益分配主體，是《憲法》賦予所有權人的正當權利，也是《民法典》對個人享有的用益物權具有占有、使用、收益權能的具體落實，不應惡意扭曲農民集體與集體經濟組織成員對正當權利的行使和利益的分配。

在私法語境之下，基于農民集體與集體經濟組織成員間的密切關系，農民集體為集體經濟組織成員設定的宅基地使用權具有占有、使用、收益之完全權能，農民集體僅保留宅基地所有權的象征性權利。包含于對宅基地的占有、使用、收益權之中的宅基地使用權，當然性具有對宅基地使用權進行經營性利用、流轉以獲取增值收益的權利。因此，從農民集體為集體經濟組織成員設定宅基地使用權時起，土地發展權便由初始配給的宅基地所有權主體過渡到宅基地用益物權主體。

2. 農民集體主體身份的重置：地租理論

基于地租理論，土地所有權本身已經產生地租(卡爾·馬克思，2004)。不論何種土地、即便是最壞耕地亦有極差地租，并有權憑借土地所有權人身份收取這部分地租。學界已有不少研究從構建地租理論框架的角度，分析認定有權參與宅基地增值收益分配的主體。套用地租理論模型，符合地租理論分配主體的并非國家，而是農民集體?！稇椃ā芬幎ǎ稗r村土地屬于集體所有”是我國基本的集體所有制結構。農民集體作為抽象的集合概念，無法直接作為民事主體從事具象的民事法律行為(張先貴，2021)，法律將代表農民集體行使經濟權利的權利，交由集體經濟組織承擔。集體經濟組織成員因宅基地資格權而享有的宅基地使用權，系憑借成員身份初始取得，從而享有宅基地使用費豁免權，無須向集體經濟組織繳納使用費。

基于對宅基地使用權范圍的限制，宅基地使用權人可以免費占有、使用宅基地，宅基地使用費豁免權的權利邊界亦止步于此。在宅基地使用費豁免權射程范圍之外的“宅基地增值收益”這一區域，仍然需要基于地租理論，向農民集體繳納相應費用。不論土地質量、地理位置，作為土地所有權人的農民集體均有權收取一定的使用費，僅存在地租收取高低之別。地租表現為，土地所有者出租一塊土地而每年得到的一定的貨幣額(卡爾·馬克思，2004)。作為抽象主體的農民集體無法直接基于所有權人身份要求土地使用權人繳納地租，只能由代表成員集體行使所有權的集體經濟組織代為行使(張先貴，2021)。農民集體享有的收取土地使用費的權利，間接由替代農民集體行使所有權人經濟權利的權利演變而來。

3. 地方政府的分配權來源：管理權理論

基于上文的論證，地方政府代表國家取得宅基地經營及流轉利益的正當權源，無法通過地租理論作出合理解釋，需要重新為國家參與宅基地增值收益分配探求權利基礎。基于公共管理理論，政府進行公共管理的目的在于確保公共利益的增益和分配。不論政治體制、經濟水平之別，國家都有權以宏觀監督、管理為目的介入私法主體的經濟活動。納稅是我國公民的固有義務。(22)參見《憲法》第56條、《契稅法》第1條。受以往宅基地使用權流轉范圍、及宅基地使用權作為生活資料而非生產資料的基本認識所限，宅基地使用權及農房所有權的流轉范圍僅限于集體經濟組織內部，農村地區房地產的交易處于法律的規制范圍之外。隨著宅基地三權分置制度改革的深入推進，試點地區宅基地使用權及房屋所有權在集體經濟組織外部的流轉得到了試點政策的明示許可。面對宅基地使用權交易的日益頻繁，宅基地增值收益引發的繳納契稅的義務卻仍然處于法律規制的空白地帶。從公法層面入手，作為社會福利制度和公共基礎性服務的供給者，國家可以管理主體的身份介入宅基地使用權流轉這一民事私法關系，通過收取稅費、土地收益調節金的形式，實現資源的合理配置，維持公共服務的有序運轉，避免炒房投機行為的發生。因此，政府只能就土地參與增值過程當中的實際投入部分進行分配，這是國家行使政府管理職能、提供公共服務的基本前提。

在私權領域，國家既非所有權人、亦非用益物權人，無法直接作為收益分配主體參與宅基地增值收益分配。在公權領域，國家以管理人的身份間接介入宅基地使用權流轉這一經濟行為，通過稅費的方式調節畸高與畸低的宅基地使用權出讓費之間經濟鴻溝的過度擴張，促進政府職能的完善和發展，實現宅基地市場經濟的平穩運行。征稅權賦予了政府收集部分稅收的手段，而政府正是使用稅收來籌集資金以保證其運行和職能作用的發揮；它也給了政府一種能用來達到各種非財政的管理目標的工具(雷利·巴洛維，1989)。管理權理論分析框架之下，國家基于對事務的管理而享有通過二次分配分享宅基地增值收益的權利，這一間接方式表達為稅收；而稅收權，又是整個國家機構賴以存在、運轉的基本保障，二者互為因果、環環相扣。

基于此，國家、農民集體、集體經濟組織以及社會不特定第三人享有的宅基地權利，可以通過該表格直觀表達(見表1)。

表1 不同主體參與宅基地增值收益的權利基礎及權利內容

四、 重置：三權分置下宅基地增值收益分配模式

宅基地三權分置制度改革啟動之后，集體經營性建設用地使用權增值收益分配過程中確立的“兼顧國家、集體、個人的土地增值收益”(23)《農村集體經營性建設用地土地增值收益調節金征收使用管理暫行辦法》第1條。分配原則，仍然具有十分重要的指導意義。宅基地增值收益分配模式的建立，需要以不同主體對宅基地所享有的權利或權力為基礎，在區分公法與私法的基礎上，尊重個人意志與社會意志的前提下，對于宅基地增值收益分配過程中個人利益與公共利益間的齟齬作出調配。

1. 私權視角下，農民集體與集體經濟組織成員對宅基地增值收益的分配

(1) 農民集體取得宅基地增值收益的分配比例及使用方式。私法視角下，農民集體通過為集體經濟組織成員設定成員權的方式，實現對宅基地所有權的享有；集體經濟組織成員基于成員身份享有宅基地資格權，實現對宅基地使用權的享有。集體和農民基于私法上的互通關系，共享土地增值收益。集體經濟組織成員取得宅基地增值收益之后，需要向農民集體分享部分收益?；诘刈饫碚摚捎谕恋厮袡鄬υ谕恋厣线M行不付地租的投資作出的限制——在宅基地使用權中表現為對收益權的限制，形成了由土地價格表現出的“資本化貢獻”，土地變成像其他任何交易品一樣可以出售的商品(卡爾·馬克思，2004)。因此，對于集體經濟組織成員來說，土地所有權人對地租的索取權，是支付了它的等價物才得到的。即便地租有可能略低于或高于利潤，租地人按照土地實際情況所能繳納的數額，均可視為土地的自然地租。集體經濟組織成員因“土地增值”向農民集體支付的土地增值收益調節金并不固定，而是以集體經濟組織成員取得增值利益的多寡為標準。與城市地區不動產轉移，出賣人繳納的土地增值稅相比較，由于宅基地所有權主體歸屬于農民集體，農村地區土地增值產生的“土地增值收益調節金”，所對應的主體并非是國家，而是宅基地所有權的主體農民集體。

類比城鎮地區的土地增值稅，城鎮地區的土地所有權歸屬國家所有，有權收取國有土地增值稅的權利主體為地方政府。在我國境內轉讓宅基地使用權或對宅基地進行經營性利用獲取相應收益的，收取土地增值收益的權利主體為“農民集體”。集體經濟組織成員向農民集體繳納的宅基地增值收益調節金，可以基于本地區的經濟發展水平，由村民委員會或村民大會協商確定，對集體經濟組織內部事務進行自我管理、民主決策。在經濟收入較高的地區，適當提高農民集體的增值收益提取比率，通過宅基地增值收益調節金調節畸高的土地增值收益；在經濟收入水平較低的地區，相應降低農民集體在增值收益中的提取比例，以提高宅基地使用權人的財產性收益。

除通過宅基地使用權流轉的方式，取得宅基地增值收益以外，我國很多試點地區還通過共建共享(24)如四川瀘縣。、合作建房(25)如河北省灤平縣、浙江省象山縣、湖南省慈利縣。等模式，實現集體經濟組織成員與社會第三方主體共同建設、共享權利。以集體經濟組織成員與社會不特定第三人相互合作的方式，實現集體經濟組織外部主體對宅基地使用權的占有、使用。從權利外觀上觀察，共建共享模式包含宅基地使用權的部分流轉。此種方式是否需要交納宅基地增值收益費的問題，可以參照“對于一方出地，一方出資金，雙方合作建房，建成后按比例分房自用的，暫免征收土地增值稅；建成后轉讓的，應征收土地增值稅”(26)參見《財政部 國家稅務總局關于土地增值稅一些具體問題規定的通知》(財稅字〔1995〕48號)。的規定征收增值收益調節金。

宅基地增值收益的取得詳情，需要定期由集體經濟組織公布，接受集體經濟組織成員的監督。鑒于增值收益均來源于集體經濟組織成員對宅基地之利用，需要明確農民集體取得的增值收益專門用于農村基礎設施建設，以提升宅基地使用權的經濟效益為主要目標。同時，基于我國農村地區住房保障制度供應不足的社會現實，應當將解決本集體經濟組織成員住房困難問題的預算，納入宅基地增值收益調節金的預算范疇。

(2) 宅基地超標、超占費與宅基地增值收益的競合。每個人都天然取得為自己所必需的一切；但是使他成為某項財富的所有者這一積極行為，便排除了他對其余一切財富的所有權。一經確定，就以此為限(盧梭，2003)。集體經濟組織成員基于成員身份，享有宅基地使用費豁免權，這一豁免權的有效性，僅限于“省、自治區、 直轄市規定的標準”(27)《土地管理法》第62條第1款。面積之內。集體經濟組織成員因占用限定面積范圍之外的宅基地所產生的超標、超占費用，是在保障“戶有所居”的目的之外，對農民集體內部公共范圍內經濟利益的獨占、或對其他成員利益的擠占，由此衍生出的對集體經濟組織范圍內其他成員的利益補償。

需求的無限性與資源的有限性間的矛盾，是人類生存的永恒矛盾?；谡厥褂脵喾峙湔埱髾嗝赓M取得的宅基地使用權面積之外的超標、超占行為，衍生出的繳納宅基地超標、超占費的義務，與因對宅基地使用權流轉或經營性利用產生的土地增值收益的分配有所不同。其中，超標、超占費產生于集體經濟組織成員取得宅基地使用權之時；而向農民集體分配土地增值收益的前提，在于集體經濟組織成員通過經營性利用、流轉等方式，獲取宅基地增值收益。在現實層面，宅基地超標、超占費與宅基地增值收益之間不一定存在重合。未超標、超占宅基地的集體經濟組織成員依然可能取得增值收益；而超標、超占宅基地的集體經濟組織成員，可能僅將宅基地用于居住，未獲得增值收益。因此，當宅基地超標、超占費與增值收益發生重合之時，二者均不能免除，需要合并收取。

2. 公法視角下，國家基于稅收參與分配宅基地增值收益

(1) 建立與城鎮房地產市場并軌的稅收制度。實踐中，一些試點地區將國家征收稅費的權利，寫入宅基地三權分置試點辦法。如，《德清縣農村宅基地管理辦法》規定，在宅基地使用權流轉過程當中，政府有權按照合同價款的1%收取與契稅相當的調節金。然而，絕大多數宅基地三權分置試點地區，僅對農民集體與集體經濟組織成員如何分配利益作出了相應規定，忽視了國家作為管理人地位享有的收取稅費的權利。私法視角下，國家既非宅基地所有權主體、亦非宅基地用益物權主體，無權分享宅基地增值收益。只能以公主體的面貌，以提供行政管理及公共服務的主體身份、以收取稅費的方式介入其中，實現對宅基地增值收益的二次分配，實現城市與鄉村的協同發展。

為此，就需要為產生宅基地增值收益的二次分配制定合理的納稅渠道。《德清縣農村宅基地管理辦法》規定，宅基地資格權人出租、轉讓宅基地使用權的，集體經濟組織成員應當按合同價款的1%～3%，向村股份經濟合作社繳納增值收益調節金；(28)參見《德清縣農村宅基地管理辦法》第44條。轉讓宅基地使用權的，受讓方應當按照合同價款的1%，向縣人民政府繳納調節金。(29)參見《德清縣農村宅基地管理辦法》第45條。德清縣在宅基地三權分置制度改革試點工作中，將向地方政府繳納調節金的義務分配給受讓人，即“轉移土地、房屋權屬，承受的單位和個人”。(30)參見《契稅法》第1條。這一規定與我國城鎮地區契稅的繳納義務主體相互吻合，殊值借鑒。可以直接將德清縣關于宅基地增值收益調節金的稅收辦法，作為試點地區成功的試點經驗在全國范圍內拓展適用。

在稱謂上，“調節金”雖然具有與“契稅”相當的性質，卻不符合稅收的稱謂外觀，亦難以與農民集體收取的宅基地增值收益調節金相區分?？梢詫ⅰ罢{節金”名義收取的稅收，直接與“契稅”相銜接，僅在稅收比例上對國有土地與城市土地作出區別，以實現農村與城鎮房地產市場的協調統一管理。

(2) 地方政府取得宅基地增值收益分配比例的利益衡量。有學者擔心，不允許地方政府分得增值利益、或分得的利益顯著少于土地出讓所能獲得的經濟收益，會抑制地方政府推進宅基地使用權改革的積極性和主動性。誠然，宅基地制度改革必然對地方政府以往長期依賴“土地財政”的財政收入產生影響。利益位階在司法適用中并非機械的排序取舍，應結合個案場景進行具體的價值判斷和利益衡量(王利明，2022)。2018年“中央一號文件”的預設目標，在于“適度放活宅基地和農民房屋使用權”。宅基地制度改革的根本目的，在于“保障和維護農民利益”(31)參見《鄉村振興促進法》第2條第4款。。宅基地增值收益定量的語境之下，農民與地方政府有關宅基地增值收益的分配難免顧此失彼。將農民利益置于利益保護的優先地位，所引起的其他主體的利益兼顧失衡的狀況，使得通過分配更大比例的增值收益，以為地方政府宅基地制度改革提供動力的做法難奏其效。每一種新稅都會成為生產的新負擔，并抬高自然價格(彼羅·斯拉法，2009)。為了不減少現有土地財政收入，將過度繁重的稅賦加諸于集體經濟組織成員的方式，將不斷打壓集體經濟組織成員進行宅基地使用權流轉或經營性利用的積極性，宅基地三權分置制度改革形同虛設。

宅基地征收征用過程中，政府憑借在土地一級市場的壟斷地位，通過“低買高賣”的方式，獲取土地征收補償費用與出賣土地之間的差額收益。宅基地收益權能實現解禁之后，若將不少于土地出讓所能獲得的經濟收入分配給地方政府，則農民集體與集體經濟組織成員獲得的增值收益，僅與“征收-出讓”方式獲得的經濟收入相差無幾。宅基地三權分置制度改革意圖“恢復農民住房財產權”的基本要求無法實現，農民的經濟收入沒有明顯增加的情況下，還需要付出更多的經濟成本和時間成本；地方政府無需通過土地“征收-出讓”直接取得宅基地增值收益中的大部分收益，反而有可能激起地方政府濫用權力，提高政府推動農民上樓的積極性。被動的農民上樓及城市化，只能標識區位及戶籍要素上的城市化，而無法真正實現經濟的現代化。致使政府在宅基地制度改革過程中反客為主，將以農民意志為轉移的宅基地使用權流轉與經營性利用，轉變為新一輪征地拆遷補償。

五、 結論與啟示

透過對不同主體參與宅基地增值收益分配的權利來源反思，農民集體與集體經濟組織成員的特殊法權關系，要求農民集體的宅基地所有權必須通過分配給集體經濟組織成員的方式實現。農民集體將宅基地使用權轉移給集體經濟組織成員，使得集體經濟組織成員取得了初始配給于農民集體的土地發展權。農民集體作為抽象化的宅基地所有權主體，雖無法直接占有、使用宅基地，卻能基于宅基地所有權主體身份參與宅基地增值收益分配，收取宅基地增值收益調節金?；诠芾頇嗬碚?，地方政府具有收取稅收的天然權利。代入上述理論分析框架，集體經濟組織成員、農民集體與地方政府參與宅基地增值收益分配均有妥適緣由。

在私法視角下，農民集體與集體經濟組織成員共享宅基地增值收益分配權，集體經濟組織成員以土地收益調節金的名義向農民集體繳納“地租”；在公法視角下，地方政府以國家管理人的名義介入其間，通過收取契稅的方式實現對宅基地增值收益的二次分配。經由公法與私法的交織，實現宅基地增值收益在集體經濟組織成員、農民集體、國家三方主體間的平衡。未來對宅基地制度改革的研究，亦應當因循目標導向的行動準則，在宅基地三權分置制度改革的全過程，注入“兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配”基本原則，將全面推進鄉村振興戰略和實現共同富裕，作為宅基地制度設計的終極目標。