長輸燃?xì)夤艿栏吆蠊麉^(qū)規(guī)劃管控方法研究

邱小群，劉科，楊嘉怡，徐晨

（1.常州市規(guī)劃設(shè)計(jì)院，江蘇 常州 213000；2.常州市自然資源和規(guī)劃局，江蘇 常州 213000；3.江蘇筑森建筑設(shè)計(jì)有限公司，江蘇 常州 213000）

1 研究背景

1.1 研究必要性

隨著城市建設(shè)的不斷發(fā)展，原本處于城市邊緣區(qū)的長輸燃?xì)夤芫€，經(jīng)過區(qū)域逐漸發(fā)展，成為城市新區(qū)，以致部分管道穿越區(qū)域地區(qū)等級(jí)發(fā)生變化——由現(xiàn)狀的一級(jí)或者二級(jí)地區(qū)，轉(zhuǎn)變成三級(jí)或者四級(jí)地區(qū)；由原來的非高后果區(qū)變成了人員密集型高后果區(qū)。

1.2 概念解析

1）高后果區(qū)：根據(jù)GB 32167—2015《油氣輸送管道完整性管理規(guī)范》，高后果區(qū)是指管道泄漏后可能對(duì)公眾和環(huán)境造成較大不良影響的區(qū)域。管道高后果區(qū)的識(shí)別與管道所處地區(qū)等級(jí)的劃分密切相關(guān)。

2）潛在影響區(qū)域：管道泄漏可能使其周邊公眾人身安全或財(cái)產(chǎn)安全遭到嚴(yán)重影響的區(qū)域。潛在影響區(qū)域需要考慮諸多因素，計(jì)算過程復(fù)雜，ASME B31.8S-2018ManagingSystem IntegrityofGasPipline進(jìn)行了大量簡化，并做了很多假設(shè)，得出了輸氣管道潛在影響半徑的計(jì)算公式（1）：

式中：r為受影響區(qū)域的半徑，m；d為管道公稱直徑，mm；p為管道最大允許操作壓力，kPa。

3）高后果區(qū)識(shí)別：根據(jù)完整性管理規(guī)范，管道經(jīng)過人員密集區(qū)和特定場(chǎng)所區(qū)域，可識(shí)別為管道高后果區(qū)。高后果區(qū)邊界設(shè)定為距離管道最近一幢建筑物外邊緣200 m。

2 長輸燃?xì)夤艿酪?guī)劃管控存在的主要問題

2.1 土地資源和高后果區(qū)規(guī)劃管控之間的矛盾

隨著城市發(fā)展，長輸燃?xì)夤芫€穿越城鎮(zhèn)建設(shè)密集區(qū)成為各城市的普遍問題，盲目執(zhí)行涉高后果區(qū)管道遷移會(huì)帶來較大的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)矛盾。一刀切執(zhí)行涉高后果區(qū)規(guī)劃安全距離管控（退讓長輸油氣管道200 m），會(huì)不可避免地帶來土地資源的浪費(fèi)。城市土地資源集約、節(jié)約利用和安全距離規(guī)劃管控一定程度上存在矛盾。因此，進(jìn)一步研究并提出管道兩側(cè)用地布局的原則和管控方法，合理劃定高后果區(qū)規(guī)劃管控范圍和安全距離，既為城市和居民安全提供了保障，又為城市建設(shè)與發(fā)展提供了空間。

2.2 高后果區(qū)安全防護(hù)距離標(biāo)準(zhǔn)過低

GB 50251—2015《輸氣管道設(shè)計(jì)規(guī)范》中規(guī)定，埋地管道與建（構(gòu)）筑物的間距應(yīng)滿足施工和運(yùn)行管理需求，且管道中心線與建（構(gòu)）筑物的最小間距不應(yīng)小于5 m，但規(guī)范并未明確管道與人員密集場(chǎng)所的最小距離。GB 32167—2015《油氣輸送管道完整性管理規(guī)范》盡管提出了管道兩側(cè)200 m的高后果區(qū)識(shí)別范圍，但沒有關(guān)于安全距離的明確規(guī)定，僅可作為參考。江蘇省油氣輸送管道安全生產(chǎn)專業(yè)委員會(huì)在油氣輸送管道保護(hù)督查工作中明確，對(duì)于密集區(qū)和建構(gòu)筑物群，安全間距不小于30 m。由此可見，現(xiàn)有法律、規(guī)范對(duì)管道兩側(cè)安全防護(hù)距離提及較少且標(biāo)準(zhǔn)較低，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足管道一旦爆炸對(duì)周邊居民生命財(cái)產(chǎn)安全的保護(hù)要求。

2.3 各部門認(rèn)識(shí)和要求不統(tǒng)一

《中華人民共和國石油天然氣管道保護(hù)法》和《輸氣管道工程設(shè)計(jì)規(guī)范》強(qiáng)調(diào)的是城市建設(shè)對(duì)長輸油氣管道的安全保護(hù)，《油氣輸送管道完整性管理規(guī)范》強(qiáng)調(diào)的是油氣管道高壓運(yùn)行時(shí)對(duì)沿線區(qū)域可能造成的安全隱患與風(fēng)險(xiǎn)，需及時(shí)識(shí)別、防范和化解。法律和規(guī)范對(duì)長輸油氣管道沿線的管控要求不一致，導(dǎo)致規(guī)劃管控常常陷入無據(jù)可依的窘境。在實(shí)踐過程中，各部門對(duì)法律法規(guī)、規(guī)范解讀以及對(duì)高后果區(qū)認(rèn)識(shí)不統(tǒng)一。需要統(tǒng)一認(rèn)識(shí)，加強(qiáng)高后果區(qū)規(guī)劃管控的可操作性[1]。

3 管線高后果區(qū)的相關(guān)管控實(shí)踐借鑒

3.1 周邊城市管線高后果區(qū)的管控實(shí)踐

近年來，部分城市加大了對(duì)高后果區(qū)的認(rèn)識(shí)和規(guī)劃管控，南京市明確的長輸燃?xì)夤艿栏吆蠊麉^(qū)范圍內(nèi)，原則上不作為醫(yī)院、學(xué)校、托兒所等特定場(chǎng)所的選址。同時(shí)，對(duì)在役管道兩側(cè)用地進(jìn)行梳理，將高后果區(qū)范圍內(nèi)涉及學(xué)校、醫(yī)院等安全敏感性建筑調(diào)出，涉及其他類型的項(xiàng)目根據(jù)安全評(píng)價(jià)來明確安全距離。例如，離西氣東輸南蕪支干線95 m的江寧區(qū)某擬掛牌出讓住宅地塊，通過高后果區(qū)安全評(píng)價(jià)明確地塊內(nèi)管道兩側(cè)126 m外為個(gè)體風(fēng)險(xiǎn)可接受區(qū)。無錫市出臺(tái)了關(guān)于加強(qiáng)油氣長輸管道途徑人員密集場(chǎng)所高后果區(qū)安全管理工作的通知，明確規(guī)劃部門應(yīng)負(fù)責(zé)做好高后果區(qū)用地預(yù)控，在新項(xiàng)目選址過程中做好與高后果區(qū)的銜接，使項(xiàng)目選址滿足相關(guān)規(guī)范要求，并且在新一輪國土空間規(guī)劃中，將高后果區(qū)作為重點(diǎn)管控區(qū)域進(jìn)行規(guī)劃管控。

3.2 國外高壓燃?xì)夤芫€管控實(shí)踐

美國、加拿大等歐美國家采用的是控制管道強(qiáng)度來保障管道安全。ASME B31.8-2018根據(jù)不同地區(qū)等級(jí)，設(shè)置不同強(qiáng)度系數(shù)，通過調(diào)整管道壁厚和設(shè)計(jì)壓力等方式，提高管道許用應(yīng)力來保障管道的安全。俄羅斯管道相關(guān)規(guī)范則遵循了控制管道和周邊建構(gòu)筑物之間的安全距離來保障周邊的公眾安全的理念。例如，俄羅斯聯(lián)邦國家標(biāo)準(zhǔn)ГOCT P 55989-2014《大型管線壓力大于10 MPa時(shí)的設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)》中明確：在火車站、機(jī)場(chǎng)、學(xué)校、醫(yī)院等人口密集的地區(qū)，管道與周邊構(gòu)筑物的最小距離為300 m，在城市中心區(qū)，最小距離為250 m。事實(shí)上，我國早期的城市建設(shè)工程參照了俄羅斯模式，但是隨著城市建設(shè)的不斷發(fā)展，管道兩側(cè)的安全防護(hù)距離越來越無法得到保障。與此同時(shí)，管道本身的安全性隨著管道技術(shù)、材料等的發(fā)展不斷增強(qiáng)，因此，現(xiàn)階段我國制定的相關(guān)規(guī)范主要是借鑒了歐美模式。

4 管線高后果區(qū)規(guī)劃管控建議

4.1 管道高后果區(qū)管控范圍界定

從概念分析中可知，管道兩側(cè)存在高后果區(qū)和潛在影響區(qū)。根據(jù)完整性規(guī)范，可以理解為管道高后果區(qū)即為管道兩側(cè)200 m范圍；而潛在影響區(qū)受管道設(shè)計(jì)壓力和管徑的影響，是一個(gè)變化的范圍，根據(jù)前述計(jì)算公示，不同設(shè)計(jì)壓力、不同口徑管道的潛在影響半徑差異很大（見表1）。相同設(shè)計(jì)壓力、不同管徑的管道潛在影響范圍也隨著管徑的增大而增加。由此可見，管道高后果區(qū)和潛在影響區(qū)域范圍并不完全統(tǒng)一。因此，在高后果區(qū)規(guī)劃管控范圍劃定中，為避免一刀切的以200 m為高后果區(qū)管控范圍，作者認(rèn)為應(yīng)結(jié)合管道潛在影響半徑劃分管控區(qū)域更加科學(xué)。

表1 不同管徑和設(shè)計(jì)壓力的管道潛在影響半徑列表

4.2 管道高后果區(qū)功能劃分

根據(jù)管道爆炸可能造成的影響和風(fēng)險(xiǎn)，將管道高后果區(qū)管控區(qū)域分為核心管控區(qū)、重點(diǎn)管控區(qū)、建設(shè)控制區(qū)和應(yīng)急響應(yīng)區(qū)。核心管控區(qū)為管道兩側(cè)5 m范圍，在該區(qū)域內(nèi)禁止一切與管道無關(guān)的建設(shè)行為。重點(diǎn)管控區(qū)為管線兩側(cè)30 m區(qū)域，是管道相關(guān)單位巡查管理范圍，也是規(guī)劃管控中建筑物距離管道的最小安全距離，原則上在該區(qū)域內(nèi)不得布局經(jīng)常性活動(dòng)場(chǎng)所，確實(shí)有必要，可以建設(shè)部分與市政配套相關(guān)的建構(gòu)筑物。建設(shè)控制區(qū)是指管道高后果區(qū)管控范圍，該區(qū)域?qū)嵭薪ㄖδ軠?zhǔn)入制度，形成正負(fù)面清單，禁止布局學(xué)校和醫(yī)院等安全敏感性建筑，同時(shí)禁止布置易引發(fā)爆炸危險(xiǎn)的儲(chǔ)油儲(chǔ)氣站、加油站等。可以布局工業(yè)、倉儲(chǔ)等不形成人員密集型高后果區(qū)的建筑功能。因此，在長輸燃?xì)夤艿纼蓚?cè)高后果區(qū)規(guī)劃管控范圍內(nèi)，建議在管道兩側(cè)盡量引導(dǎo)公共綠地、河道、工業(yè)、倉儲(chǔ)等用地功能，依次向外可布局辦公、居住等建筑功能。另外，為降低事故造成的人員傷亡和財(cái)產(chǎn)損失，在管道兩側(cè)1 000 m范圍內(nèi)應(yīng)布置應(yīng)急響應(yīng)區(qū)，規(guī)劃布局應(yīng)急管理相關(guān)設(shè)施，保障應(yīng)急設(shè)施快速響應(yīng)。

4.3 管道高后果區(qū)安全距離確定方法

盡管在上文中提出了管道高后果區(qū)的劃定方法和用地布局的相關(guān)建議，但是在具體建設(shè)項(xiàng)目落地的過程中，仍然需要運(yùn)用更科學(xué)的方法保障公共安全和土地集約利用，因此，建議通過安全評(píng)價(jià)來進(jìn)一步明確建筑物和管道之間的安全距離，避免規(guī)劃管理一刀切。另外，根據(jù)相關(guān)評(píng)價(jià)規(guī)則，安全評(píng)價(jià)主要在項(xiàng)目實(shí)施階段根據(jù)實(shí)際項(xiàng)目來進(jìn)行評(píng)價(jià)，為了更好地實(shí)現(xiàn)規(guī)劃引導(dǎo)，建議將安全評(píng)價(jià)適當(dāng)前置，由項(xiàng)目階段開展提前至規(guī)劃條件階段開展，這樣更有利項(xiàng)目初期決策和后續(xù)安全管理。

4.4 管道高后果區(qū)規(guī)劃管理建議

高壓燃?xì)夤艿纼蓚?cè)的安全問題除了上述技術(shù)角度的保障外，管理顯得更加重要。

1）要加快推進(jìn)管道高后果區(qū)相關(guān)立法工作，建立健全管道保護(hù)、規(guī)劃建設(shè)和安全生產(chǎn)等多維度法律法規(guī)體系，將管道高后果區(qū)安全距離等相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)和要求納入法律、法規(guī)和規(guī)范等范疇，保證燃?xì)夤艿老嚓P(guān)管理部門在選線、規(guī)劃建設(shè)和實(shí)施過程中有法可依。

2）在規(guī)劃管理中，建議將管道高后果區(qū)規(guī)劃布局和規(guī)劃管控要求依法納入國土空間規(guī)劃，并在后續(xù)規(guī)劃管理階段嚴(yán)格落實(shí)，保障安全距離有效執(zhí)行。

3）建議發(fā)改部門、應(yīng)急管理部門、管道權(quán)屬單位和規(guī)劃部門要建立協(xié)作機(jī)制，統(tǒng)一認(rèn)識(shí)。

4）加強(qiáng)高后果區(qū)運(yùn)行管理，對(duì)新形成的高后果區(qū)進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)，分析管道失效的可能性及后果，判定風(fēng)險(xiǎn)水平，及時(shí)發(fā)現(xiàn)并排除安全風(fēng)險(xiǎn)。

5）加強(qiáng)安全宣傳和應(yīng)急處置能力。充分利用公共媒體資源，全面開展管道保護(hù)、安全法規(guī)知識(shí)的宣傳，提升管道沿線企業(yè)和群眾對(duì)燃?xì)夤艿辣Ｗo(hù)的自覺性和事故預(yù)防處置能力。

5 結(jié)語

安全生產(chǎn)是貫穿規(guī)劃全過程的重要思想。本文是基于規(guī)劃思維的探索，在研究的過程中，發(fā)現(xiàn)規(guī)劃管控只是其中一部分，只有高后果區(qū)管理切實(shí)落實(shí)到位，管道安全才有說服力，城市安全才能真正意義上得以保障。目前，關(guān)于如何從規(guī)劃管控的角度來保障城市安全的研究和應(yīng)用還很少，希望本文的撰寫能給規(guī)劃和管理提供一個(gè)視角或者契機(jī)，引起更多的人從規(guī)劃的角度，合理利用長輸燃?xì)夤艿纼蓚?cè)用地，確保管線安全和社會(huì)安寧。