全國省級地質勘查基金運行發展情況的總結與思考

蔣 曼，穆 超，雷 巖，秦險峰，楊偉紅，王 希

(自然資源部中央地質勘查基金管理中心，北京 100037)

1 成立背景

隨著我國工業化進程加快，資源消耗隨之大幅度增長，特別是石油、鐵、銅、鋁等大宗重要礦產資源的對外依存度不斷提高，資源環境約束相應加劇，已成為制約經濟社會發展的重要因素。在礦產勘查資本市場尚不發育，勘查投入總體不足，地質工作正處于改革過渡階段的特殊情況下，加大財政對礦產資源勘查的支持力度，由國家出資開展能源和重要礦產資源的前期勘查，適當提高工作程度，降低商業勘查風險，引導和促進商業性礦產勘查投資，是非常必要的[1-2]。為此，2006年1月，《國務院關于加強地質工作的決定》明確提出，國家建立地質勘查基金(周轉金)(以下稱“地勘基金”)，著重用于重點礦種和重要成礦區(帶)的前期勘查，發揮財政對社會資金的引導作用，建立勘查投入良性循環機制，實現地質找礦重大突破[1-6]。

2004年，內蒙古自治區率先設立地勘基金；到2006年，全國有10個省份相繼設立地勘基金；截至2021年底，除北京市、上海市和天津市外，全國有28個省(區、市)設立了省級地勘基金(含專項資金，下同)，其中，明確設立地勘基金(以發布省級地勘基金管理辦法為準)的為21個，設立地質勘查專項資金的為7個。 設立地勘基金的21個省(區、市)中，18個成立了專門的基金管理機構，13個落實了人員編制[7-9]。

2 發展概況

省級地勘基金根據地方經濟發展需要，主要用于礦產資源勘查，部分用于基礎性地質調查工作和公益性地質調查工作。投入礦產勘查的礦種主要為國家及地方緊缺礦產、大宗重要礦產和地方優勢特色礦產。省級地勘基金投資權益主要是通過礦業權有償出讓的方式實現，大部分以競爭方式出讓，部分省級地勘基金以探礦權協議方式出讓。

2.1 項目與經費投入

2006年，全國省級地勘基金總體投入17.47億元，此后年度總體投入逐年增長，到2013年達到峰值78.84億元，隨后受國際礦業環境影響，連續出現大幅下滑，到2019年減少至23.65億元，僅為峰值的30%，2020年企穩上升至29.79億元，2021年又下降至25.67億元。礦產勘查投入在2011年達到峰值67.77億元，2013年以后，出現大幅下滑，到2019年減少至15.17億元，僅為2011年峰值的22%，2020年企穩上升至22.51億元，2021年又下降至17.63億元(圖1)。

圖1 2004—2021年省級地勘基金(資金)年度投入情況Fig.1 Annual investment of provincial geological exploration fund (fund) from 2004 to 2021

截至2021年底，省級地勘基金累計投入各類項目14 577個，投入資金665.32億元。其中，礦產勘查項目占項目總數的72.7%，其投入資金占累計投入資金的75%；其他項目為地質調查、“水工環”等非礦產勘查類項目。在礦產勘查項目中，預查項目和普查項目合計占礦產勘查項目總數的92.7%，預查項目和普查項目合計投入占礦產勘查投入的74.3%。

從投入規模來看，投入資金排名前五位的省份是內蒙古自治區、新疆維吾爾自治區、河南省、甘肅省和青海省(圖2)。從礦種來看，按投入項目數統計，排名前五位的礦種是金礦、煤炭、銅礦、鉛鋅礦和鐵礦；按投入資金統計，排名前五位的礦種是煤炭、金礦、銅礦、鐵礦和鉛鋅礦。

圖2 2004—2021年各省份地勘基金累計項目與資金投入情況Fig.2 Accumulative projects and capital investment of geological exploration funds in each province from 2004 to 2021

2.2 找礦成果

地勘基金找礦成果較為顯著。截至2021年底，省級地勘基金累計實施礦產勘查項目10 597個，提交礦產地2 107處，其中，大型礦產地768處、中型礦產地572處、小型礦產地767處，找礦成功率19.9%，遠遠超出世界2%～4%的平均找礦成功率。地勘基金累計新增資源量顯著的礦種主要是煤炭、鐵礦、銅礦、鉛鋅礦、金礦、銀礦和鎢礦。

2.3 投資與收益

地勘基金礦產勘查投資方式分為全額投資和合作投資。截至2021年底，全額投資項目占總項目數的94.6%，其投入占總投入的90.1%；合作投資項目占總項目數的5.4%，其投入占總投入的9.9%。 而合作項目投入中，省級地勘基金投入占比57.7%，拉動社會投資占比42.3%。

地勘基金整體已實現投資盈余。截至2021年底，累計處置項目成果502宗，探礦權出讓收益967.92億元，相較總投入665.32億元，整體已實現投資盈余。其中，全額投資項目探礦權出讓收益869.89億元，占總收入的89.9%；合作投資項目探礦權出讓收益98.03億元，占總收入的10.1%。地勘基金處置項目數占已發現礦產地的21.9%，成果處置仍有很大發展空間。

處置礦種集中于金礦、煤炭、鐵礦和銅礦等少數大宗、緊缺礦產資源。其中，煤炭、鐵礦項目出讓收入占總收入的74.0%、6.5%，兩個礦種的出讓收入合計占總出讓收入的80.5%。

3 重要作用

省級地勘基金成立十余年來，緊緊圍繞國家和各省份對地質工作的部署，遵循各省份對地勘基金的定位，積極支持各省份的地質找礦工作，在落實找礦新機制、降低地質勘查風險、拉動投資、保障資源安全、宏觀調控、服務地方經濟和穩定勘查投入等方面發揮了重要的作用。

3.1 有效落實找礦新機制的功能定位

自地勘基金成立以來，緊緊圍繞地質找礦新機制“公益先行、商業跟進、基金銜接、整裝勘查、快速突破”的功能定位，著重用于重點礦種和重點成礦區帶的前期勘查，注重發揮對社會資金的引導作用。堅持“不與市場爭權、不與企業爭利”，凡社會資本愿意獨立承擔風險的，地勘基金原則上不再參與；社會資本有意合作勘查的，按照“風險共擔、利益共享”的原則合作找礦，勘查風險降低且達到規定勘查程度后，地勘基金自動退出；社會資本不愿承擔風險的重要礦產前期勘查，地勘基金全額投資開展工作，探獲資源量后以出讓的方式帶動社會資本開展后期勘查工作，提高社會資金找礦信心和積極性[7-8]。地勘基金通過合作項目直接拉動社會投資26.51億元，通過探礦權出讓間接拉動社會投資967.92億元，充分證明地勘基金有效銜接了公益性地質工作與商業性礦產勘查，發揮了降低勘查風險、引導和拉動商業性礦產勘查投資的作用。

3.2 保障國家礦產資源安全

地勘基金找礦成果顯著，圍繞國家戰略和地方經濟發展確定重點勘查礦種，陸續查明了大量礦產資源，為國家戰略礦種和經濟社會發展提供了資源保障。其中，銅、鉛、鋅、鎢、鋰、鉬、石墨等戰略性礦產新增資源量較顯著，為國家礦產儲備基地建設和國家礦產資源安全提供了支撐。

3.3 積極發揮政策宏觀調控作用

地勘基金通過項目設置發揮礦產勘查引領和調控作用，各省份以礦產資源規劃、地質勘查規劃、找礦突破戰略行動方案和社會經濟建設發展需求為導向，科學部署、合理實施地勘基金項目。一是項目設置重點為國家及地方緊缺礦產、大宗重要礦產和各省優勢特色礦產勘查；二是項目重點設置在國家級整裝勘查區、省級整裝勘查區和重點成礦帶，引領社會資金重點投入上述區域；三是根據勘查成果和重大發現，及時調整工作重點；四是實現國家戰略性礦產資源儲備，地勘基金投入鎢、錫、銻、稀土等國家規定實行保護性開采的特定礦種或國家限制開采總量的重要礦種等戰略性礦產資源勘查。

3.4 穩定地勘行業形勢，服務地方經濟發展

從歷年投入曲線圖來看(圖1)，地勘基金是財政資金投入礦產資源風險勘查的重要組成部分。地勘基金項目成果處置，直接轉化為財政收益，取得了較好的成效。特別是在當前國內勘查投入持續低迷的背景下，地勘基金積極履行風險勘查職責，持續不斷地部署開展礦產資源勘查工作，有效彌補了國內風險勘查投資的不足，提振了社會資本進入礦產資源領域的信心，對于加強地質找礦、穩定全國地勘行業形勢起到了至關重要的作用。

基金項目成果處置對服務地方經濟發展起到了重要的資源保障作用。部分礦產地已出讓給礦業企業，已形成或將形成新的開發基地，為各省份礦業經濟的發展提供了資源保障，為各省份大型礦業企業的發展奠定了資源基礎，促進了地方經濟發展。

3.5 提升基礎地質工作程度，拓展地質工作服務領域

地勘基金在以區域地質調查、礦產地質調查、海岸帶綜合地質調查為主的基礎性公益性地質調查項目開展過程中共投入166億元，不僅提高了全國地質工作程度和科學研究水平，加深了對重點區域的地質認識，為實現找礦突破打下了堅實的基礎，同時還降低或規避了商業投資風險，激發了商業投資的積極性，也為各省份礦產資源勘查開發規劃和礦業權出讓提供了較為科學的依據和技術支撐，地質勘查服務支撐自然資源管理的作用得到充分發揮。

地勘基金積極貫徹踐行新發展理念，主動適應經濟發展新常態，堅持服務國家戰略原則，地質工作不斷向民生領域拓展。省級地勘基金緊緊圍繞各省份經濟社會發展需求，適度拓展了地質工作服務領域，部署實施了城市地質調查、土地質量調查、水文地質調查、清潔能源工作，部分重點地區的土地質量地球化學調查等公益性地質調查項目，相關成果為土地利用規劃、耕地保護、環境污染治理等提供基礎資料，服務經濟社會發展。

3.6 積累項目管理經驗，培養地勘人才

地勘基金項目運行積累了大量豐富而寶貴的管理經驗。地勘基金在項目組織實施過程中，積極引入市場競爭機制，建立了一整套涵蓋項目立項、質量監控、資金管理、權益管理、成果處置等項目管理全過程的管理辦法、程序和標準；形成了具有自身特點的專家評審系統、項目預算標準體系、合同管理體系、項目監理體系和權益管理體系，為今后地質工作開展提供了參考借鑒。

實施地勘基金項目既鍛煉了隊伍也培養了人才，在全面深化礦業權有償使用制度改革和推進事業單位分類改革的背景下，地勘單位依托地勘基金項目，大力推進了綜合能力建設和人才隊伍建設，有效支撐了地勘單位發展，培養出一批新時代地質勘查人才。

4 主要問題

4.1 短期內難以實現收支平衡和良性循環

盡管地勘基金已取得了一批找礦成果且資產估值遠高于投入的資金，但由于勘查項目周期較長、資源配置政策限制、市場需求情況以及礦業權出讓轉讓需滿足相關條件和程序等原因，項目成果目前絕大多數未能通過礦業權出讓轉讓實現處置，特別是煤炭、鈾礦、稀土和鎢礦等國家調控、專營或保護性開采的礦種，更需嚴格按照規劃和資源政策有計劃地逐步出讓礦業權實現處置變現。地勘基金累計發現礦產地2 107處，項目成果處置502宗，處置率為23.8%，整體偏低。成果處置進展緩慢，地勘基金投資收益變現周期增長，在短期內難以實現收支平衡和良性循環。

4.2 缺乏穩定的資金來源

受國家宏觀政策和全球經濟形勢的影響，地勘基金投入自2013年以來持續減少，社會投入也出現大幅萎縮。此外，隨著財政投資體制改革、礦產資源權益金制度改革等相關政策的實施，很多省份地勘基金投資方向、方式也發生重大調整和變化，財政投入不確定因素增多，地勘基金投入波動較大。

4.3 缺乏統一的標準和辦法

全國地勘基金缺乏統一的或具有指導性的管理制度、立項標準、監管辦法和成果處置原則，各省份在項目實施過程中，立項方式多種多樣，管理水平參差不齊，監管方式五花八門，驗收標準松緊不一，給地勘基金項目的質量保障和地勘基金的健康發展帶來了不確定因素。

4.4 權益分配機制缺失，合作投資大幅減少

隨著《國務院關于印發礦產資源權益金制度改革方案的通知》(國發〔2017〕29號)和《財政部國土資源部礦業權出讓收益征收管理暫行辦法》(財綜〔2017〕35號)等權益金制度改革政策的出臺，合作投資的收益分配出現了爭議，已獲得的勘查成果難以正常出讓。受此影響，合作項目大幅減少，社會資金投入礦產勘查的積極性下降，礦產勘查投入隨之下降，地勘基金引導和拉動社會資本進行礦產勘查的能力被進一步削弱。

4.5 地質找礦工作空間日益壓縮，找礦難度逐漸增大

各省份地質工作程度普遍較高，已設礦業權密集，礦業權空白區較少，同時重要礦產資源、重要成礦區帶多與生態區重疊，隨著“三區三線”劃定，地質找礦空間被進一步壓縮，可供勘查的區域面積進一步縮減；加上各類重要基礎設施的規劃建設，地質找礦的空間被日益壓縮。

地質找礦進入“攻深找盲”階段，找礦難度逐漸增大，受勘查手段和勘查理念的限制，對部分礦產的成礦機理研究不深，導致找礦成功率不高。找礦難度增大，找礦成功率下降，找礦靶區越來越少，后備勘查基地不足，勘查風險呈上升態勢。

5 建議措施

5.1 統籌謀劃地勘基金頂層設計

由于面臨諸多困難和挑戰，近年來，省級地勘基金運行發展受限，各省份呼吁盡快從國家層面對地勘基金進行頂層設計。建議圍繞新時代礦產資源供給保障中的新矛盾、新問題、新機遇、新挑戰，統籌考慮新時代地勘基金的職能職責、地位作用、發展規劃、投資渠道和方向目標等，切實發揮地勘基金在保障資源安全、降低勘查風險、拉動社會資金、促進找礦突破、服務礦產資源宏觀調控和地方經濟發展上的重要作用，促進地勘基金健康、穩定、可持續發展。

5.2 建立持續穩定的資金來源渠道

一方面積極爭取國家財政投入，穩定省級地質勘查投入，探索建立產業發展平臺，推進礦產勘查的投融資體制改革；另一方面探索與國有企事業單位、礦業企業和其他社會資金的多種合作方式，加大勘查投入，形成風險共擔，利益共享等機制，引導和促進各類社會資本參與礦產資源勘查；此外，對一些重要項目，可加強與地方政府和相關部門合作勘查，充分調動地方政府的積極性，創造良好的勘查工作環境。

5.3 統籌完善地勘基金運行管理標準和辦法

認真總結各省份地勘基金運行管理的經驗教訓，結合各地的實際情況，統籌擬定地勘基金立項、設計、實施、監管、驗收、權益分配等制度和標準，進一步提高管理水平，實現地勘基金運行的標準化、制度化和規范化。結合生態保護的要求，進一步完善綠色勘查的標準和手段，積極促進地勘基金運行管理的高標準、高效率、高水平發展。

5.4 積極推進項目成果轉化工作

按照《關于推進礦產資源管理改革若干事項的意見(試行)》(自然資規〔2019〕7號)，積極推動地勘基金項目找礦成果礦業權的公開出讓，收益按照《礦業權出讓收益管理暫行辦法》(財綜〔2017〕35號)規定分成。對于以往合作勘查項目，加強溝通，盡快研究成果轉化措施，建議地方分成的礦業權出讓收益部分，依據合同約定的投資比例分配。通過出讓一批地勘基金成果，增加地勘基金收益，從而進一步引導和拉動社會資金投入，形成地勘基金良性滾動發展。

5.5 繼續加強基礎性、公益性地質調查和戰略性礦產勘查

可以解決重要成礦區帶制約找礦的關鍵地質問題，查明成礦地質構造背景，總結成礦規律，對區域礦產潛力做出綜合評價和預測。一方面為地勘基金的項目部署提供靶區，降低勘查風險；另一方面可以為自然資源管理機關出讓礦業權直接提供勘查區塊，引導和拉動商業性礦產勘查[10]。

6 結 語

地勘基金是國家財政資金對礦產勘查進行投入的重要組成部分，在落實找礦新機制、助力找礦突破行動、保障國家資源安全、引導和拉動社會資本、服務地方經濟發展和協助礦政管理調控等方面發揮了重要作用。盡管在地質勘查工作深刻調整的大背景下，地勘基金運行管理中存在難以良性循環、缺乏穩定的資金來源、缺乏統一的標準辦法、權益分配機制缺失、找礦空間日益壓縮和找礦難度逐漸增大等困難和挑戰，但隨著新一輪找礦突破戰略行動的逐步開展，以及地勘基金的改革，全國地勘基金也將在全國地質勘查工作中發揮更為重要的作用。