數字技術驅動科層組織領域化運作的邏輯
——基于浙江“基層治理四平臺”的案例分析

□ 唐京華

一、問題的提出

數字政府建設是推進國家治理體系和治理能力現代化的重要突破口。新世紀以來，大數據、物聯網、云計算、人工智能等數字技術發展帶來了經濟、社會的深刻變革，同時推動了政府治理模式由傳統電子政務向更高級數字政府轉變。2021年3月十三屆全國人民代表大會四次會議審議通過的《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》明確提出提高數字政府建設水平的戰略目標，要求全面推進政府運行方式、業務流程和服務模式數字化智能化。2022年4月19日，中央全面深化改革委員會第二十五次會議審議通過了《關于加強數字政府建設的指導意見》，強調“要以數字化改革助力政府職能轉變，統籌推進各行業各領域政務應用系統集約建設、互聯互通、協同聯動”(1)新華社：《習近平主持召開中央全面深化改革委員會第二十五次會議強調 加強數字政府建設 推進省以下財政體制改革》，2022年4月19日，https://baijiahao.baidu.com/s?id=1730540802704014156&wfr=spider&for=pc。。數字政府建設日益成為新時期地方治理改革的新趨向。

伴隨數字治理要素的不斷融入，科層制政府的治理模式發生了變化，既有研究關于數字技術如何驅動政府治理變革的認識尚未達成一致。部分學者聚焦于宏觀層面政府治理形態的整體性變革，認為數字技術嵌入將突破傳統“物理空間”的政府，(2)劉民安、劉潤澤、鞏宜萱：《數字空間政府：政務服務改革的福田模式》，《公共管理學報》，2021年第2期。重構基于“數字空間”的開放、協同或智能化(3)翟云：《數字政府替代電子政務了嗎?——基于政務信息化與治理現代化的分野》，《中國行政管理》，2022年第2期。政府治理新形態。部分學者更關注微觀層面數字技術應用對政府業務流程、信息系統和服務方式(4)黃璜：《數字政府:政策、特征與概念》，《治理研究》，2020年第3期。的更新和促進作用。已有研究難以達成共識的重要原因之一在于相對忽略中觀層面數字技術嵌入對科層制政府運作邏輯的觸動和塑造。實踐中，數字技術驅動政府治理變革是以技術運用為切入口，以治理形態重構為結果，而關鍵環節是推動科層組織運作朝著治理高效的方向演進，研究尚未對此提出有力的解釋機制。在此背景下，以實證案例為基礎，系統深入剖析數字技術驅動科層組織變革是一個非常有價值的議題。具體而言，本文主要探討以下問題：數字技術驅動下科層組織運作呈現什么變化？這種變化的效果如何？

本研究采用案例研究方法，通過剖析浙江省“基層治理四平臺”的建構及運作，探討數字技術驅動科層組織運作邏輯的轉換。案例研究被認為是理論建構的最佳策略之一，能夠充分貼近現實地將“故事”轉化為理論元素，并建構起探索性的概念框架。(5)吳金希、于永達：《淺議管理學中的案例研究方法——特點、方法設計與有效性討論》，《科學學研究》，2004年第S1期。本文案例選擇遵循以下原則：一是案例的典型性。一方面，數字政府建設的核心目標之一是突破科層組織部門化運作所帶來的服務碎片化問題，基層政府是公共服務的最終落腳點，數字技術驅動科層組織變革在基層政府中最明顯且易于觀察；另一方面，浙江省作為數字政府建設的先行地，從推進“四張清單一張網”到在全國率先實施“最多跑一次”改革，再到打造“整體智治”的現代政府，率先啟動基層治理數字化轉型的實踐探索，“基層治理四平臺”是浙江省運用數字技術撬動基層治理變革的主要抓手，自2015年地方試點至今已經歷多次迭代升級，相對成熟的數字治理模式使技術對科層組織運作的影響更加深入而清晰。二是案例的針對性。“基層治理四平臺”依托現代信息技術，通過結構調整、職能整合、系統對接和機制創新等，革新縱向層級、橫向部門之間的關系網絡和治理機制，改變了政府原有的運作模式，為剖析數字技術驅動科層組織變革提供了實踐支持。三是資料的可獲得性。課題組對浙江省“基層治理四平臺”運行情況進行了廣泛調研，掌握了大量一手資料，可對平臺運作情況進行深度描寫和剖析。

本研究主要通過實地調研和深度訪談收集一手和二手資料。一手資料主要包括半結構化座談、個人深度訪談記錄以及課題成員實地觀察記錄；二手資料主要包括省市縣不同層級政府相關文件、匯報材料及會議資料等。課題組成員在2021年8月至2022年4月間先后對衢州、紹興、寧波、杭州等市“基層治理四平臺”開展實地調研，并對市縣鄉負責干部及村兩委成員進行了訪談。全方位多角度的資料來源能夠互相驗證，增強數據資料的完整性和可靠性。

二、文獻述評與分析框架

(一)文獻述評

面對數字技術的飛速發展及其帶來經濟、社會的深刻變革，科層組織的數字化轉型成為必然趨勢，數字技術驅動政府治理變革也成為國內外學者關注的熱點問題，已有文獻積累了較為豐碩的理論成果，但相關研究較為分散，尚未形成系統化的理論闡釋。尤其關于數字技術驅動政府運作邏輯的轉換，學者們的認識莫衷一是，歸結起來，主要形成了三種解釋傾向。

第一種傾向認為，數字技術驅動下政府朝向平臺化運作邏輯轉換。平臺化運作強調“政府即平臺”的理念，(6)O'Reilly T., “Government as a Platform”, Innovations Technology Governance Globalization, vol.6, no.1(2011), pp.13-40.相關研究大都將“平臺”視為政府內部效率提升的技術手段或是政府與外部社會互動的技術工具，(7)宋鍇業：《中國平臺組織發展與政府組織轉型——基于政務平臺運作的分析》，《管理世界》，2020年第11期。認為政府治理將逐漸向平臺化驅動轉型，(8)丁蕖：《 科層制政府的數字化轉型與科層制危機的紓解》，《南京大學學報》(哲學·人文科學·社會科學)，2020年第6期。內在邏輯是借鑒平臺經濟和平臺企業的理念、技術和方法，實現科層組織的功能、系統和流程等的集成、簡化與升級，核心是基于平臺化的技術和思維優化政府組織結構和業務流程，(9)戴長征、鮑靜：《數字政府治理——基于社會形態演變進程的考察》，《中國行政管理》，2017年第9期。以提高政務服務協調度和公眾滿意度。(10)Katsonis M. and Botros A.,“Digital Government: a Primer and Professional Perspectives”, Australian Journal of Public Administration, vol.74, no.1(2015), pp. 42-52.但學者們也指出平臺化運作并不足以改變政府科層治理的本質，其基礎仍是科層化的。此邏輯解釋側重數字技術的工具屬性，強調技術應用在解決傳統政府治理中信息溝通、數據共享、需求回應等難題上的效用，具有技術至上主義傾向，(11)陳水生：《數字時代平臺治理的運作邏輯：以上海“一網統管”為例》，《電子政務》，2021年第8期。因而相對忽視價值理性的探討。

第二種傾向認為，數字技術驅動下政府朝向場景化運作邏輯轉換。場景化運作的重要特征在于強調數字技術應用與治理場景設計，促使傳統的科層中心向客戶中心與數據中心轉變，(12)徐頑強：《數字化轉型嵌入社會治理的場景重塑與價值邊界》，《求索》，2022年第2期。認為通過建設區域數據中心，開發各種應用場景、協同辦公系統等，政府得以精確刻畫并靈敏回應公眾需求。(13)陳天祥、徐雅倩、宋鍇業等：《雙向激活:基層治理中的數字賦能——“越秀越有數”數字政府建設的經驗啟示》，《華南師范大學學報》(社會科學版)，2021年第4期。基于數字技術強大的互聯互通和自動處置能力，助推政府治理的智能化轉型，并借此實現部門扁平溝通、數據共享、精準服務和科學決策。(14)沈費偉、諸靖文：《數據賦能:數字政府治理的運作機理與創新路徑》，《政治學研究》，2021年第1期。此邏輯解釋為剖析技術賦能科層治理開辟了廣闊的想象空間，(15)吳新葉：《算法賦能的場景議題與應用框架——以數字政府建設為對象》，《人文雜志》，2022年第6期。但其更加突出虛擬空間中科層組織形態與運行規則的改變，而對物理空間中科層組織的深層次變革則關注不足。

第三種傾向認為，數字技術驅動下政府朝向協同運作邏輯轉換。協同運作關注的焦點是“參與”和“協調”，即數字技術如何實現對不同治理主體之間協同關系的塑造與協同能力的提升。有學者指出，數字技術的發展與應用促使政府治理邁向一條跨界創新之路，(16)劉祺：《從數智賦能到跨界創新：數字政府的治理邏輯與路徑》，《新視野》，2022年第3期。驅動政府依托標準化流程改造實現組織、功能、結構的整體協調，其運行邏輯是基于組織間的重新耦合。(17)姜寶、曹太鑫、康偉：《數字政府驅動的基層政府組織結構變革研究——基于佛山市南海區政府的案例》，《公共管理學報》，2022年第2期。由此提出數字技術驅動政府治理結構的扁平化、(18)Gil-Garcia J. R., “Towards a Smart State? Inter-agency Collaboration, Information Integration, and Beyond”, Innovation & the Public Sector,vol.17, no.3-4(2012), pp.269-280.去科層化，認為數字技術正推動政府治理由“碎片化”走向“整體性”，實現業務協同和整體政府的模式，(19)Lee J. N., Ham J., and Choi B.,“Effect of Government Data Openness on a Knowledge-based Economy”, Procedia Computer Science, vol.91, no.6(2016), pp.158-167.甚至形塑了一種整體智治的現代政府新形態。(20)郁建興、樊靚：《數字技術賦能社會治理及其限度——以杭州城市大腦為分析對象》，《經濟社會體制比較》，2022年第1期。此邏輯解釋具有一定合理性，但其過于強調治理主體在保留自主性的同時實現多元主體的協調合作，(21)曾渝、黃璜：《數字化協同治理模式探究》，《中國行政管理》，2021年第12期。因而實際上未脫離科層組織部門化或專業化運作的解釋范疇，僅疊加了治理要素與治理過程的協調屬性，并不能完整揭示數字技術驅動政府運作邏輯轉換的關鍵要義。

上述研究不再將數字技術僅僅視為提升政府治理效能的工具，逐漸認識到數字技術在驅動科層組織變革上的深層功效，具有重要的理論價值。然而，一方面，已有研究成果側重于面上政府治理工具、治理形態和治理結構等的改變，尚未有力闡釋與傳統政府或電子政府相比，數字政府最本質的變化是什么。另一方面，已有研究往往囿于技術工具本身或虛擬空間政府的分析，且未足夠重視數字技術驅動下科層組織追求事本主義的價值理性以及超部門化運作的傾向，因而無法完整有效地解釋數字技術如何驅動政府治理變革。鑒于此，本文將從工具理性、價值理性與物理空間政府相結合的視角，構建“領域化運作”的分析框架，并通過對浙江省“基層治理四平臺”的案例剖析，進一步揭示數字技術驅動下科層組織運作邏輯的轉向。

(二)領域化運作的分析框架

“領域”在漢語中的釋義為一種特定的范圍或區域，既指物理空間上的區域，又指社會空間上的人類思想或社會活動的范圍。因此，從本源含義說，領域是具有一定界限的抽象或具象空間。在生物學中，“領域”充當了在一個特定地域中控制總體成員的機制。(22)安東尼·唐斯：《官僚制內幕》，郭小聰等譯，中國人民大學出版社2020年版，第174頁。在法學研究中，“領域”是指一個針對性、內生性、協同性的立體空間，強調在“問題”的引領下，不同的部門法要素在一定范圍內得以整合，產生類似化學反應的正向效果，(23)劉劍文:《論領域法學:一種立足新興交叉領域的法學研究范式》，《政法論叢》，2016年第5期。以解決部門法的清晰界分所帶來的弊端。在公共行政研究中，哈貝馬斯最先提出“公共領域”的概念，意指“我們生活的一個領域，在這個領域中，像公共意見 (公共輿論) 這樣的事物能夠生成”，(24)尤爾根·哈貝馬斯：《公共領域》，汪暉、陳燕谷編：《文化與公共性》，生活·讀書·新知三聯書店2005年版，第125頁。其最重要的特征包括：提供了一種公共活動空間；形成一個松散但開放和彈性的交往網絡；產生某種共同傾向性的結果。因此“領域”的概念蘊含了共同的行動空間、開放和彈性的關系網絡、整合而產生的效果等要素。“化”的內涵是指轉變成某種狀態。

本文借用“領域化運作”的概念來描述科層組織基于共同的數字化場景或平臺，借助現代技術工具打破組織間點到點的線性聯系，形塑業務領域內不同層級及部門開放、彈性的交互網絡，以實現對復雜問題進行整體性回應的機制。研究從“行動—關系—功能”三個維度，構建科層組織“領域化運作”的分析框架(如圖1)，維度要素闡釋如下：其一，行動是指科層組織的行動模式。韋伯式科層組織的行動模式具有部門化特征，以專業分工為基礎，通過可計算的規則、非人格化運作等追求組織效率，但也帶來了信息孤島、權力分散化等問題。數字技術嵌入構建了科層組織運作的虛擬空間，不同層級政府及部門基于數字化平臺和模塊化應用場景而采取聯合行動，數字化平臺和信息網絡形塑了府際間、部門間共同的活動空間，有助于增進組織關系和運行效能。其二，關系是指科層組織間關系狀態。按照經典科層制理論，現代科層組織間關系具有等級化特征，通過層層節制的權威結構及與之相適應的溝通網絡履行職能。數字技術嵌入為科層組織間關系增加了新變量，借助技術要素的融入和拓展，科層組織運作得以突破點對點的線性聯系，使組織間關系朝向多中心、開放化和網絡化方向發展，以提高行動協調性與治理績效。其三，功能是指科層組織追求的功能價值。傳統科層組織功能價值具有碎片化特征，以追求部門績效為理性原則，因而廣泛存在各自為政和推諉扯皮現象。數字技術嵌入不僅帶來治理手段和工具的更新升級，還在科層組織內部建立了一種以公共事項整體解決為核心的處理機制，使科層組織愈來愈按照整體效能追求來調整組織架構、權責關系、業務流程和行動方式等。

圖1 領域化運作的分析框架

以上三個要素之間相互作用、互相促進，形成了數字技術驅動下科層組織領域化運作的邏輯傾向。實踐中，領域化運作實際是為了滿足治理體系和治理能力現代化轉型過程中，治理主體能力提升和治理環境轉變的內在需求，而數字技術的迭代升級和思維轉變則發揮了外部驅動力的重要作用。本文將通過浙江“基層治理四平臺”的實證案例，深入闡釋領域化運作的邏輯理路及其限度，以期為學界研究和地方實踐提供有益參考。

三、“基層治理四平臺”的建構與運作

(一)案例背景：基層治理“碎片化”困境及其應對

“基層治理四平臺”是浙江為破解基層治理“兩大矛盾”而進行的改革創新：一是縣鄉權責不對等矛盾，即事責在鄉鎮而權力在縣級部門手中，導致基層治理實踐中“看得見的管不著、管得著的看不見”現象；二是縣鄉條塊矛盾，即縣級派駐機構管理中條線垂直管理與鄉鎮塊塊統籌不暢，造成縣鄉職責不清、推諉扯皮現象。“兩大矛盾”帶來的管理碎片化、服務碎片化、信息碎片化等問題是當前基層治理最突出的痛點難點。

為破解基層治理“碎片化”困境，2015年浙江省在“四張清單一張網”和“最多跑一次改革”基礎上，以互聯網、大數據、云計算等現代信息技術為依托，開始在地方探索建設鄉鎮(街道)綜治工作、市場監管、綜合執法、便民服務等四個平臺，以推進基層治理資源、功能和信息整合。2016年9月，在總結試點經驗的基礎上要求全省推進“四個平臺”建設，并逐漸實現全覆蓋。2021年浙江省研究部署迭代升級“基層治理四平臺”工作，進一步加強應用場景開發和系統橫縱貫通。目前“基層治理四平臺”的體系架構逐漸清晰(如圖2)，實踐形式也不斷更新，治理成效日益顯現。截至2021年10月份，浙江省“基層治理四平臺”共受理各類事項8046萬件，辦結7797萬件，辦結率達96.9%；其中，1-8月共受理辦結事項829萬件，99.6%在鎮村兩級得到妥善解決，(25)朱晨：《持續擦亮“基層治理四平臺”工作品牌》，《今日浙江》，2021年10月11日。有力推動了基層政府治理模式的轉型升級。

圖2 “基層治理四平臺”總體框架

(二)從部門化到領域化：“基層治理四平臺”的建構邏輯

面對基層治理部門化運作帶來的服務碎片化和效率損失問題，浙江省以數字技術應用為突破口，通過整合基層政府的數字平臺、服務網絡和制度規范，構建了業務領域內部門協同運作的機制，推動基層治理模式由部門化向領域化轉變。

1.工具層面：技術賦能打造一體化數字平臺。“基層治理四平臺”主要依托互聯網和大數據技術搭建一體化線上工作平臺，力圖推動基層治理水平和服務能力全面提升。首先，運用數字技術搭建功能性平臺和綜合指揮系統。在鄉鎮層面建立黨建統領、經濟生態、平安法治、公共服務等4個功能性工作平臺，(26)“基層治理四平臺”最初是指在鄉鎮層面建立綜治工作、市場監管、綜合執法、便民服務等4個功能性工作平臺。其中，綜治工作平臺由綜治辦、派出所、監察室、司法所等機構組建；市場監管平臺由食安辦、市場監管等站所組建；綜合執法平臺由綜合執法隊、國土所、環保所等組建；便民服務平臺由便民服務中心、衛生院等組建。根據省級層面部署，2022年重新調整為黨建統領、經濟生態、平安法治、公共服務四個標準化功能性平臺。在縣級層面建立縣鄉聯動的綜合信息指揮中心，負責基層信息平臺的管理和維護，形成“綜合指揮+四個平臺”的數字治理架構。其次，運用技術手段實現業務連接與信息共享。“基層治理四平臺”借助互聯網、云計算、大數據等現代信息技術，將鄉鎮政府職能、業務流程和公共數據等遷移至線上數字平臺，鄉鎮(街道)綜合指揮室發揮樞紐指揮功能，形成了“事項受理—分析—流轉—處置—督辦反饋—考核”全過程閉環處理機制。在實踐意義上，一體化數字平臺的建構降低了縣鄉間、部門間的溝通成本，推動了基層治理架構由垂直等級向扁平協同的轉變，有助于突破科層組織部門化運作的僵化邊界，促進業務領域內跨部門的協調合作。

2.組織層面：貫通縣鄉村三級服務網絡。以組織整合為重心，“基層治理四平臺”從內部構建了縣、鄉、村三級聯動的服務網絡。一是以黨建為統領，橫向整合鄉鎮職能部門。按照職能相近、職責交叉、協作密切的原則，將鄉鎮(街道)與縣區部門派駐機構的管理和服務事項進行歸類整合，交由鄉鎮政府進行統籌協調和綜合指揮，重構鄉鎮政府跨部門聯合服務網絡。二是以數字技術支撐，縱向打通跨層級聯動渠道。將縣級政府部門力量連接至“基層治理四平臺”，同時省紀委省監委、信訪、檢察、公安、市場監管等部門在四平臺建立協同聯動機制，實現跨層級、跨部門的橫縱聯合與業務協同。三是以村社網格為補充，延伸服務觸角。“基層治理四平臺”與村社網格全面聯通，網格員通過手機終端APP即可完成村社基礎信息采集、事件上報和業務通辦，同時承擔公共服務、民意調查和糾紛調解等多重角色，村社網格力量的納入極大拓展了“基層治理四平臺”的功能觸角和服務效能。以組織整合、信息系統和全科網格為支撐，“基層治理四平臺”形成了數據流驅動的多層級聯合服務網絡，這在一定程度上打破了科層組織部門化運作的數據壁壘，促進了業務領域內數據信息的跨層級流動和共享。

3.制度層面：優化重塑職責體系和業務流程。“基層治理四平臺”以制度化、規范化為原則，構建了清晰的縣鄉權責關系、技術標準和制度框架。首先，推動縣鄉權責重構、資源重配和體系重整。一方面重新梳理縣鄉權力和責任邊界，建立清單化的權責體系(27)梳理編制了鄉鎮(街道)權力事項清單、政務服務事項清單、屬地管理事項清單，明確縣級部門與鄉鎮(街道)的權責邊界和協同機制。和清單動態調整機制，并通過規則程序的標準化，為平臺上縣鄉部門間業務快速流轉和處置提供可靠依據；另一方面，推動縣級部門機構、人員和資源下沉，出臺《關于加強部門派駐鄉鎮(街道)機構干部管理考核工作的意見》等一系列政策文件，理順鄉鎮政府與縣級部門的關系，增強鄉鎮政府“塊塊”統籌和對民眾訴求的整體性回應能力。其次，確立統一的技術標準和規范。圍繞“基層治理四平臺”建設，省級層面出臺了《浙江省“基層治理四平臺”數字化建設指南》，明確了數據管理、運營運維和安全管理等方面的規范和標準，促進數據流通和共享。再次，加強頂層設計。針對平臺建設中存在的開發無序、數據孤島等問題，地方政府出臺了《鄉鎮(街道)綜合信息指揮室工作規程》，在不同應用場景、業務系統之間建立行為規范和制度框架，使“基層治理四平臺”能夠更好地提供一體化、智能化的管理和服務。

四、科層組織領域化運作的邏輯理路

韋伯式科層制政府的突出特征是以部門化運作為基礎，強調功能分割與部門績效，并由此制造了行動與協調的種種障礙。在此背景下，如何突破科層組織部門化運作的藩籬成為現代政府提升治理能力和治理效能的關鍵。數字技術嵌入為推動政府治理模式轉型提供了重要外部驅動力，既有研究表明，數字政府建設已顯現出超越科層組織部門化運作的傾向。基于“行動—關系—功能”三維分析框架，本文提出數字技術驅動下科層組織運作呈現由部門化向領域化轉換的傾向。下面將結合“基層治理四平臺”案例，具體闡釋其內在的邏輯理路。

(一)行動模式：由條條分割到塊塊融合

部門化運作提高了科層組織的專業水平與管理效率，但也帶來了行動中的權力分割、溝通不暢等問題。數字技術嵌入改變了科層組織權力運行和信息溝通的模式，促使其圍繞公共事項的整體性解決提高反應能力和執行能力。領域化運作的突出特征是基于數字化平臺，兩個及以上層級政府或職能部門圍繞特定問題，進行規則或流程的動態重組和多線運作獲得整體治理效能，其運作單元是非正式的、動態的，但數據互通程度明顯提高，公共事項也是由相關職能部門按照整體性的路徑集合解決。

首先，權力運行由部門協調轉向整體協同。在韋伯所理解的科層制中，正式權力來源于規章制度的賦予，制度的剛性特質決定了權力的僵化性，因此部門協調是科層組織權力運行的關鍵環節。為了將協調成本降至可控范圍內，科層組織建立了大量正式規則來促進部門協調。然而，正式規則并不能完全消解剛性制度所設定的專業化、等級化結構導致的權力運行碎片化和分散化問題，因而縱向層級與橫向部門之間的協調普遍面臨時空、信息、權威和規則等障礙。數字技術嵌入不僅為突破信息溝通障礙提供了便捷化工具，還以模塊化思維重構政務服務體系，推動政府權力運行模式由部門協調轉向整體協同。“整體”關注權力結構優化問題，通過構建集中與分散有機結合的權力體系，突破科層組織部門化權力結構、職能劃分與運行機制對公共事項整體性解決的掣肘。“協同”強調上下層級和橫向部門之間基于數據流與業務流的同步(28)胡重明：《“政府即平臺”是可能的嗎?——一個協同治理數字化實踐的案例研究》，《治理研究》，2020年第3期。實現協同行動。整體協同構成了數字政府權力運行的底色，表現在兩個方面：一是跨部門合作方式上，“基層治理四平臺”通過橫向組織結構調整，將鄉鎮內設科室和縣級派駐機構的人員和力量全面整合進來，由鄉鎮進行統籌協調和綜合管理，并賦予鄉鎮對縣級派駐人員的協調權和考核權，有利于整體性解決公共事項；二是跨層級聯動機制上，縣級政府部門及村社網格力量被連接至“基層治理四平臺”，超出鄉鎮政府職權和能力的事項可以通過“基層治理四平臺”流轉至縣級職能部門辦理或分派至村社網格，構建了業務領域內縣、鄉、村三級協同共治的服務網絡。在此過程中，“基層治理四平臺”標準化的業務流程和制度框架充當了整體協同中控制成員行動的機制。

其次，信息溝通由封閉孤立轉向開放共享。科層組織的信息溝通網絡與正式權威結構是共同存在的，信息資源的獲取、存儲和傳遞遵循層級節制、部門分立的原則，因而信息溝通網絡具有條條傳遞、層層過濾的特征，這意味著科層運作中經常面臨信息溝通不暢的障礙。數字技術在破除科層組織信息孤島、信息過濾、數據壁壘等方面具有獨特優勢。“基層治理四平臺”運用大數據、互聯網、云計算等現代信息技術的超強連通能力，逐漸建立起跨層級、跨地域、跨系統、跨部門的數據共享體系與治理平臺，(29)江文路、張小勁：《以數字政府突圍科層制政府——比較視野下的數字政府建設與演化圖景》，《經濟社會體制比較》，2021年第6期。從內外兩方面重塑了縣鄉信息溝通網絡：一是對內整合部門業務和數據資源，促進信息溝通網絡的“橫向融通”與“縱向貫通”。“基層治理四平臺”通過整合對接矛盾調解中心、智慧城管、公共安全視頻監控、應急聯動平臺、110報警、12345政務熱線等，不僅實現了不同業務領域公共數據的高效匯集、流轉、共享與分析，推動了縣鄉政務處理的協同化和智能化，還借助大數據平臺的統計分析為科學決策提供參考，減少了上下層級部門之間溝通的成本，增加了縣鄉部門行動的協調性和整體性。二是對外利用大數據平臺收集村社各類信息，并通過大數據的自動化、智能化分析將海量數據轉化為價值線索，縣鄉政府能夠通過“基層治理四平臺”掌握有關公眾訴求的實時真實信息，公眾則獲取便捷化、透明化的服務。簡言之，數字技術嵌入引發了科層部門之間信息溝通網絡由封閉孤立到開放共享的逐漸轉向，信息“逐級傳遞”雖未發生根本性改變，但開放共享特征明顯增強，有力支撐了業務領域內跨層級、跨部門的行動協調。

(二)組織關系：由線性聯系到交互網絡

部門是科層組織的核心構件，為了實現效率目標，科層組織部門化運作普遍遵循命令統一、層級節制、非人格化和廣泛使用規則等基本原則。在此過程中，科層組織間關系的突出特征是保持線性聯系，即組織間的溝通和協調呈現一種由點到點的線性關系，聯系需求由一個部門發起連接到另一個或多個部門，發起部門是線性聯系的主導方。由于溝通與協調是鏈條式層層遞進的，因而部門間線性聯系的順暢度決定著公共事務流轉至下一階段所花費的時間和精力。在科層組織常規業務運作中，這種線性聯系是慣例化的、重復發生的，有著正式流程和規則程序。面對簡單而穩定的任務環境，線性聯系能夠發揮效率優勢，使科層組織準確而有效地對需要解決的問題作出反應，這是科層組織優于其他形式組織的重要原因。但當面臨復雜化、動態化的任務環境時，這種點對點的線性聯系就會變得累贅，影響組織運行效率。

數字技術嵌入為打破科層部門之間的線性聯系，形塑業務領域內不同層級及部門橫縱貫通的交互網絡提供了有力工具。領域化運作實際是以數字技術嵌入裹挾了分散化科層組織的關系、行動和功能等，借助一體化數字平臺，搭建科層組織間網絡化溝通與協調的活動空間，在政府內部塑造了一種回應社會現實的新的治理機制。本案例中，為了實現政務服務線上運作，基層治理各項任務被分解成基本的程序步驟，并以數字形式存儲于“基層治理四平臺”上，當某項治理任務輸入政務平臺，相關任務分解程序隨即啟動，分解后的任務、流程、時限等迅速傳達至職能部門，并通過網絡化運作完成治理目標。“基層治理四平臺”構成了多層級、多部門進行溝通與協調的共同活動空間，線上數據的交流則形成了更為復雜、開放的交互網絡。首先，在關系結構上，“基層治理四平臺”的交互網絡是一群組織間相互關系的總和，借助數字技術和數字空間，省、市、縣、鄉不同層級政府部門被連接至統一平臺進行協同運作，這突破了傳統科層組織點對點線性聯系的過度依賴，政務服務多線條、共時性運作的關系網絡逐漸形成。其次，在關系特征上，“基層治理四平臺”的交互網絡是一個動態、多元與開放的過程，縣鄉政府部門基于線上任務需求短暫地結合成一個個聯盟，并在限定時間內各自采取行動完成任務，因而網絡中的縣鄉關系比層級政府間的權力關系更加平等、互賴，由于治理任務本身是多元的、復雜的，因此交互網絡也是變動的、多向的。總而言之，數字技術驅動下科層組織領域化運作的突出特征是組織間關系朝向更加復雜的交互網絡狀態演化，組織關系的發展促進了跨層級、跨部門的行動協調性和服務整體性。這有助于突破傳統科層組織部門化運作的局限，改善上下級之間、部門之間以及政府與公眾之間的關系，加快推進政府治理體系和治理能力的現代化轉型。

(三)功能價值：由部門績效到整體效能

科層組織的理性原則是建立在追求部門績效的基礎上，通過部門專業化分工高效率地完成治理目標，但真實情況是廣泛存在部門各自為政現象，并由此導致科層組織整體效能不高。數字技術驅動下科層組織領域化運作是一種將上下層級政府及其部門功能統合起來的機制，不僅能夠使涉及部門積極行動起來，更是一種思維模式的轉向，意指科層組織越來越突破狹隘部門績效思維的局限，按照模塊化或系統化的邏輯構建決策與行動的策略和方式，強調對現實問題的整體性回應。這不是一種用制度規定下來的正式或固定的治理機制，而是指它普遍遵循一種集成化的運作模式。

超越科層組織部門化運作局限，更好實現公共利益是數字政府建設的價值追求。從淺層意義上，數字技術嵌入通常被簡單理解為科層組織治理技術或治理工具的變革，核心是用線上數字化運作來代替線下政務服務模式。但從深層意義上，數字技術嵌入實際蘊含著科層組織由關注單個部門的成本和收益轉向注重整體效能和回應性，意在使科層組織作為一個整體來行動，技術的運用增進了科層組織的集中化和有效性。(30)Kim S., Paik W., and Lee C., “Does Bureaucracy Facilitate the Effect of Information Technology (IT)?”， International Review of Public Administration, vol.19, no.3(2014), pp. 219-237.“基層治理四平臺”構建的初衷就是以數字技術嵌入解決縣鄉政府管理和服務的碎片化問題，提升基層治理整體效能。通過各種應用場景開發和業務系統貫通，“基層治理四平臺”為省、市、縣級政府及鄉鎮之間建立動態、廣泛的聯系提供了相應機制，使科層組織的流程、規則可以根據任務需求自動地集成或組合，上下層級部門之間的邊界由靜態、僵化的制度轉化為彼此銜接的業務流程，公共事項處置的部門化特征減弱，追求整體效能的目標更加突出。數字技術是促成這種思維方式轉變的媒介，而根源在于公共問題的日趨復雜化要求科層組織必須整體性地予以認識和解決，由追求部門績效到整體效能的轉變是數字技術驅動科層組織領域化運作的深層內涵。

五、討論與結論

數字技術如何驅動科層組織變革是值得關注的重要問題。既有研究已經指出數字技術在驅動科層組織治理技術和治理結構變革方面的功效，但未能完整有效地揭示數字技術驅動科層組織變革的底層邏輯。本研究基于浙江“基層治理四平臺”的案例分析，提出數字技術驅動下科層組織運作邏輯呈現出由部門化向領域化轉換的傾向，協同的行動模式、交互的關系網絡、整體的效能追求構成“領域化運作”的要素特征。但作為一種新的組織現象，實踐中“領域化運作”受到諸多限制。

首先，領域化運作受到科層體制慣性的較大束縛。數字技術嵌入是科層組織變革的重要觸發因素，要深入推進科層組織變革，更關鍵的是以技術嵌入推動組織結構與制度體系的重構。但現實是科層體制保持較大慣性，數字技術驅動科層組織領域化運作僅停留在有限范圍內。科層體制慣性對領域化運作的限制主要源于以下兩個方面：其一，制度慣性，即既定制度框架(31)王浦劬、湯彬：《當代中國治理的黨政結構與功能機制分析》，《中國社會科學》，2019年第9期。對科層組織領域化運作邏輯和效能的限制，例如制度對數據回流的限定，自下而上信息貫通明顯增強，但自上而下信息回流存在制度障礙，使信息開放共享程度滯后于技術升級和治理變革的需要。其二，結構慣性，即科層組織原有的結構對領域化運作形成約束。一方面數字技術嵌入為打破部門壁壘、數據孤島提供了有力工具，但這種工具效能受制于科層組織原有的結構，本案例中“基層治理四平臺”僅打通了部分縣鄉業務系統，信息的傳遞和使用局限于特定系統內，(32)陳那波、張程、李昊霖：《把層級帶回技術治理——基于“精密智控”實踐的數字治理與行政層級差異研究》，《南京大學學報》(哲學·人文科學·社會科學)，2021年第5期。平臺運行還面臨如何與原有科層治理體系融合的問題；另一方面，科層部門往往局限于自身的責任邊界開發數字平臺或應用場景，且少數部門存在狹隘“自留地”思想，使得跨部門跨層級信息共享和業務協同存在重重困難，限制了整體效能的提升。就目前而言，領域化運作效能的進一步提升，有賴于科層組織結構和制度體系的適應性變革。

其次，領域化運作面臨數字技術應用的一些障礙。其一，數字技術本身的限度。一方面，并非所有公共事項的處置和流轉都可以被數字化，當前“基層治理四平臺”僅部分業務實現線上流轉處置，且只有平安法治平臺較為常用，其它平臺的使用效能有限；另一方面，即使現已上線的功能模塊和業務場景依然面臨技術工具和技術規范上的障礙，本案例中，由于不同技術公司所開發的系統存在數據規則不兼容和技術標準差異，使“基層治理四平臺”與縣級及以上政府部門的各種政務平臺貫通面臨困難，跨層級溝通協調與條塊協同被局限于特定范圍內。不僅如此，技術本身還可能蘊藏法律上的漏洞以及運行中的風險與不確定性，(33)Goldfinch S.,“Pessimism, Computer Failure, and Information Systems Development in the Public Sector”, Public Administration Review, vol.67, no.5(2007), pp.917-929.比如數據使用權限、隱私保護和數據安全風險等。其二，數字技術嵌入的限度。數字技術賦能科層治理在學界已達成一定共識，本案例中“基層治理四平臺”運行中也體現了數字技術在密切組織關系、協調組織行動和提升組織效能方面的積極效應，但其賦能程度是有限的。數字技術嵌入更多地表現為技術適應并匹配科層組織架構的特征，技術推動科層組織結構和制度體系重塑的功能較為有限。

最后，領域化運作存在技術簡約與現實復雜之間的張力。本案例中，來自不同條線的事項先匯集到“基層治理四平臺”，再被簡化為線上指令進行層層分包和處置，并通過全過程緊密銜接和閉環管理，實現業務領域內部門聯動運行。然而，現實中可能出現技術與業務“兩張皮”的問題，即科層組織忙于將業務由線下轉移至線上，并完成各種線上考核指標和交辦流轉，而相對忽視線下層級間、部門間權責邊界和業務流程的梳理，以及線上線下貫通融合等，導致技術運用懸浮于表面。數字平臺所呈現的技術效用并不完全匹配客觀現實，甚至有些部門業務處置只關注線上報表、臺賬等指標是否“好看”，至于現實效用如何則較少關注。實踐中技術邏輯替代或掩蓋效用邏輯的傾向，展現了技術應用與科層體系融合過程中的縫隙，這些縫隙限制了科層組織領域化運作的效能。

本文采用案例研究方法，呈現了數字技術驅動下科層組織變革的過程與形式。研究發現，領域化運作是數字技術驅動下科層組織變革的方向，可被理解為數字時代科層組織應對復雜治理環境和治理需求而做出的適應性調整，此傾向源于公共問題的交叉性和不可分割性，意味著科層組織愈來愈突出解決問題的事本主義原則，但其有效性仍建立在專業化分工基礎之上。數字技術嵌入雖未徹底改變科層組織原有的制度框架和組織模式，仍主要依托科層部門完成治理任務，但隨著治理環境和公共事務的日趨復雜化，以及數字技術嵌入程度的不斷加深，科層組織領域化運作特征或將愈加顯現。

本研究對數字技術驅動下科層組織運作邏輯轉向進行了探討。首先，本文從工具理性、價值理性與物理空間政府相結合的視角，提出了“領域化運作”的概念來揭示數字技術驅動下政府治理變革的內在邏輯，進一步深化了技術對政府運作形態塑造作用的認識。其次，已有研究雖指出數字技術驅動下科層組織變革的核心，既非簡單工具層面的數字技術應用，亦非物理層面數字政府建設本身，而是如何突破科層體制的局限性，但對具體的突破方向認識不足。本研究指出數字政府最本質的變化是要突破科層組織部門化運作的邏輯，按照模塊化或系統化的邏輯構建決策與行動的路徑，即以領域化運作的方式高效完成服務和治理需求。最后，本文基于案例分析和對數字政府建設的反思認為，數字技術驅動下科層組織變革的方向并不應由技術滲透或原有的制度條件來決定，而應由治理需求來決定，要摒棄絕對技術決定或制度決定的論調，以事本主義為原則，借助技術與制度的互動作用推進政府數字化變革和治理體系建設，此觀點或可為進一步推動數字政府治理變革提供有益啟示。□