美國消費品安全委員會監管產品范圍研究

謝志利 李文昭

摘 要：美國消費品安全委員會（CPSC）的職責是采取措施，降低與消費品相關的不合理傷害和死亡風險，拯救生命，保障家庭安全，而對消費品范圍的界定是CPSC開展消費品安全監管工作的前提和基礎。由于管轄產品范圍寬泛，法律規定過于原則，實踐中經常會遇到監管產品范圍交叉或者需要作出界定的情形。本文將對CPSC法定監管范圍、非管轄產品以及一些解釋性意見中給出的判斷原則和方法等進行介紹。

關鍵詞：美國消費品安全委員會，消費品，監管范圍

DOI編碼：10.3969/j.issn.1674-5698.2023.07.011

0 概 述

美國消費品安全委員會（Consumer P roductSafety Commission，以下簡稱CPSC）是美國國會根據1972年《消費品安全法》成立的一個聯邦獨立機構，其使命是保護公眾免受與消費品相關的不合理傷害風險。作為美國重要的產品安全監管機構之一，40多年來，CPSC通過與國內外主要利益相關者合作，利用其有限的資源，在促進產品安全，降低產品安全危害方面發揮著重要的作用。CPSC監管產品范圍很廣，對15，0 0 0多種消費品擁有管轄權，此外還包括許多有害物質。

1 CPSC法定監管范圍

依據《消費品安全法》《聯邦危險物質法》《防毒包裝法》，CPSC對下列產品、物質或包裝擁有管轄權。

1.1 《消費品安全法》下的消費品及其零部件

《消費品安全法》于1972年10月27日通過，以后經過多次修訂。該法是CPSC工作的總則，是所有成文法中最重要的一部法，確立了CPSC的地位，明確了其基本職權，授權該機構可制定標準和禁令，并賦予CPSC在某些情況下尋求召回和禁銷產品的權力。

根據《消費品安全法》第3（a）（l）款，“消費品”是指為以下目的生產或銷售的物品或其零部件：（1）出售給消費者，用于長期或臨時房屋或住所、學校、娛樂場所或其他地點，或（2）供在長期或臨時房屋或住所、學校、娛樂場所或其他地點的消費者個人使用、消費或享用。但該詞不包括：通常不是為出售給消費者使用、消費或享受目的而生產或分銷的物品，以及由其他部門按照相關法律進行監管的產品。

根據上述規定，消費品的零部件也在《消費品安全法》管轄范圍內，但必須是可作為某種意義上的“成品”銷售給消費者或供消費者使用的零部件。如果發現消費品包含重大產品危害，CP SC建議其零部件制造商、分銷商和零售商應查明零部件可能涉及的程度并將問題向CPSC報告。在任何情況下，CP SC將根據具體情況確定責任，以評估零部件與最終產品缺陷之間的因果關系。

根據法律或法規是否針對消費品明確了具體的產品安全要求，委員會將其管轄范圍內的消費品分為管制產品（regulated product）和非管制產品（unregulated product），管制產品包括兒童產品和一般用途產品兩大類。管制產品和非管制產品主要是在進入市場前的要求不同，對部分管制產品，要求其進入市場前需進行認證，非管制產品則無此要求。進入市場后，CPSC對管制產品和非管制產品的監管方式是一致的，包括采取多種方式識別重大危害產品、開展調查、尋求召回并對違法行為進行處罰等。

1.2 《聯邦危險物質法》下的家用危險物質

《聯邦危險物質法》于1960年7月12日通過，以后經過多次修訂。該法建立了有毒、有腐蝕性、易燃或其他有害物質的監管框架，根據該法，委員會有權宣布一種物質為危險物質，并對被宣布為危險物質的標簽進行管理。《聯邦危險物質法》要求對危險家用物質或產品貼上標簽，提醒消費者注意這些產品存在的潛在危險，并告訴他們需要做什么來保護自己和孩子免受這些危險，以幫助消費者安全儲存和使用這些產品，并向他們提供有關發生事故時立即采取的急救措施的信息。它還賦予CPSC在法律要求的標簽不足以保護消費者的情況下，對兒童使用的危險物品、玩具或其他物品發出禁令的權力。《聯邦危險物質法》涵蓋在合理可預見的購買、儲存或使用期間，可能被帶到居住地或其周圍的產品，在車庫、車棚或其他屬于家庭的建筑物中使用或儲存的產品也包括在內。

產品是否必須貼上警示標簽取決于產品性質以及消費者可能會受到的任何危害。根據《聯邦危險物質法》第2（f）款的定義，危險物質包括以下幾類。

（1）具有毒性、易腐蝕性、刺激性、強致敏性、可燃性或易燃性，或在分解、加熱及其他情況下會產生壓力的任何物質或混合物，且這些物質或混合物在通常或可合理預見的處理、使用過程中，有可能導致嚴重人身傷害或引發嚴重疾病，包括可合理預見的兒童吞食行為。

（2）CPSC依據《聯邦危險物質法》認定的符合上述要求的任何物品。

（3）CPSC依據《聯邦危險物質法》認定的足夠危險，且根據本法案需要加貼標簽以保護公共健康的用于某種特殊類別產品或包裝中的任何放射性物品。

（4）CPSC依據《聯邦危險物質法》認定的具有電氣、機械或高溫危險的兒童玩具或供兒童使用的任何其他物品。

（5）任何含鉛量超過0.2%的焊料。家用危險物質不包括以下產品。

（1）《聯邦殺蟲劑、殺菌劑、殺鼠劑法》中規定的農藥產品；

（2）《聯邦食品、藥品和化妝品法》中規定的食品、藥品和化妝品；

（3）作為燃料儲存在容器內，用于家用供暖、烹飪或制冷的物質；

（4）煙草及煙草制品；

（5）《1954年原子能法（修正案）》及根據該法頒布的法規中規定的任何原料、特種核材料或副產品材料。

1.3 《防毒包裝法》下的家用物質兒童防護包裝

《防毒包裝法》于1970年12月30日通過，以后經過多次修訂。根據該法，如果發現某種家用物質對兒童的危害程度或性質達到需要特殊包裝來保護兒童免受因處理、使用或吞入此類物質而導致的嚴重人身傷害或嚴重疾病，同時這種特殊包裝在技術上可行的，委員會可根據該法制定此類家用物質的兒童防護包裝標準。

兒童防護包裝是一種設計或構造為5歲以下兒童在合理時間內很難打開或獲得一定量有毒或有害物質、但普通成人正常使用沒有困難的包裝，CPSC對這些物質或產品的特殊包裝擁有管轄權。家用物質的范圍包括：

（1）《聯邦危險物質法》第2（f ）款中定義的危險物質；

（2）《聯邦食品、藥品和化妝品法》第201節中定義的食品、藥品或化妝品；

（3）儲存在便攜式容器中作為燃料用于房屋的加熱、烹飪或制冷的物質等。

根據《防毒包裝法》，針對一些家用危險化學品，包括藥品，CPSC可要求其裝置有兒童防護包裝。對于打開類似包裝可能有困難的老人和殘疾人，允許一些產品以不符合標準的方式在零售店進行銷售，前提是產品上須附有不建議在有兒童的家庭中使用的警告，同時還須提供符合標準規定的同一產品。另外，兒童防護包裝不適用于由醫生指導或應購買者要求開出的散裝處方藥。

2 非CPSC監管產品

根據某些法律的規定，有些產品不在CPSC管轄范圍內，即使是消費品，CP SC也并不是都有管轄權。這些產品主要包括一下幾項。

（1）飛機，由聯邦航空管理局（FAA）負責；

（2）酒精，由美國酒精煙草稅收與貿易局（TTB）負責；

（3）彈藥、槍械（單獨的槍支扳機鎖除外），由美國酒精、煙草與武器管理局（ATF）負責；

（4）放射性物品，由美國核管制委員會（NRC）負責；

（5）汽車、卡車、摩托車、輪胎、汽車座椅（僅用于道路車輛時），由國家公路交通安全管理局（NHTSA）負責；

（6）食品、藥品、生物制劑、醫療器械、化妝品、獸醫用品、電子產品輻射、煙草/煙草產品：由美國食品藥品管理局（FDA）負責，但CPSC對某些產品的兒童防護包裝有管轄權；

（7）傳統肉，禽、蛋產品，由美國農業部食品安全檢驗局（FSIS）負責；

（8）獸用疫苗和其他類型獸用生物制品，由美國農業部動植物衛生檢驗局（APHIS）負責；

（9）工業、商業及農場專用產品，由美國職業健康安全管理局（OSHA）負責；

（10）殺蟲劑、殺鼠劑、殺菌劑，由美國環保署（EPA）負責；

（11）船只（包括私人游艇），由美國海岸警衛隊（USCG）負責；

（12）工業化學品，由美國化學品安全與危害調查委員會（CSB）負責；

（13）娛樂設施，由各州負責，但CPSC對移動式娛樂設施擁有管轄權。

3 特殊情形下對消費品的界定

實踐中，由于情況復雜，經常遇到某類產品是否屬于消費品以及是否在CP S C管轄范圍內的問題。一般來說，CPSC會具體問題具體分析，并通過總法律顧問辦公室發布咨詢意見來解決。根據這些咨詢意見，涉及CPSC管轄權的相關問題主要包括以下幾個方面。

3.1 非安全性問題

CPSC關注的是產品安全問題，其主要目的是保護公眾免受與消費品有關的不合理傷害風險。非安全類問題，以及涉及廣告、不公平競爭、欺詐等情形的，均不在其管轄范圍內。

此外，安全類問題必須是涉及與消費品的消費和使用或享用直接關聯或者由此導致的人身傷害風險，非直接因果關聯的情形不在其考慮范圍之內。例如：課本作為物質實體，屬于消費品，任何課本不得帶有不合理尖角。但對課本的書面內容，例如：書本中有關科學實驗的說明，雖然可能會影響兒童進行科學實驗的方式，甚至可能促成由于不安全地進行該實驗而導致人身傷害，也不在其管轄范圍內。

3.2 未實際銷售給消費者的產品

目的不是銷售給消費者使用的產品不在CPSC管轄范圍內，但不一定要求產品必須實際銷售給消費者才行，只要生產或分銷此類產品的目的是供消費者使用即可。

（1）石棉、水泥墻板之類的建筑用產品。盡管根據慣例，這些產品不會銷售給消費者，但其生產或分銷的目的是供消費者使用，因而也屬于消費品。

（2）用于租賃的產品和出于促銷或其他目的而免費提供的產品。

（3）提供給機構但最終供消費者使用的產品。這類產品雖然沒有直接售賣給消費者，但由消費者為其利益而使用，因而屬于消費品，受《消費品安全法》管轄。例如：火災報警裝置和交通控制裝置。如果火災報警裝置不正常工作，就有可能發生更多由火災引起的傷害。交通控制裝置不正常工作，就會指引汽車或行人進入十字路口的對面交通中，從而導致傷害。此類產品的銷售針對政府部門，但火災報警裝置和交通控制裝置也可由消費者為其利益而使用，均為消費品。

3.3 定制產品

如果定制產品僅屬于為個別消費者的唯一組裝，即組裝過程非批量組裝，是按個別程序進行且獨一無二，并且所利用的部件也不是大量利用庫存零部件，此類產品也不在CPSC監管范圍內。

3.4 與其他機構管轄權交叉的產品

有些產品完全不在CPSC管轄范圍內；有些產品則同時受C P S C和其他聯邦機構共同管轄；有些產品在某些情形下在CP S C管轄范圍內，在另外情形下則歸屬其他機構管轄。經常發生產品管轄權交叉的機構主要包括美國食品藥品管理局（FDA）、國家公路交通安全管理局（NHTSA）以及美國職業健康安全管理局（OSHA）。

（1）美國食品藥品管理局。有些產品雖然根據《消費品安全法》的定義屬于“消費品”，但如果此類產品根據《聯邦食品、藥品和化妝品法》屬于該法管轄范圍內，則美國食品藥品管理局擁有管轄權。

1）電視機、微波爐等產品：涉及電子產品輻射危害的，歸美國食品藥品管理局管轄；涉及其他危害的，歸CPSC管轄。

2）眼鏡和太陽鏡：按照《聯邦食品、藥品和化妝品法》規定，此類產品屬于醫療器械，不在CPSC管轄范圍內；但供兒童使用的眼鏡和太陽鏡除了受《聯邦食品、藥品和化妝品法》管轄，同時還要受《聯邦危險物質法》和《消費品安全法》共同管轄，因而CPSC也有管轄權。

3）噴霧式除臭劑：除臭劑本身作為化妝品歸屬美國食品藥品管理局管轄，但除臭劑容器是消費品，屬于《消費品安全法》管轄范疇。對此類產品，制造商需采取預防措施避免容器被刺破或因過熱融化，確保其可存放在家中并安全使用。

4）軟飲料：飲料本身歸屬美國食品藥品管理局管轄，但銷售給消費者的軟飲料采用的容器屬于消費品。

5）家庭健身器材：如舉重器材、啞鈴、吊帶、拳擊手套、雙杠、運動自行車、跑步機、劃船機等用于醫療目的時，例如用于重塑肌肉或恢復關節運動或肥胖癥的輔助治療等，屬于美國食品藥品管理局管轄范圍內的醫療器械。CPSC是否對這些產品擁有管轄權，將根據這些健身器材是否用于醫療用途而定，一般根據標簽、廣告及其他特征確定產品預期用途。

（2）國家公路交通安全管理局。一般而言，僅用于車輛之中，而并不面向消費者銷售或者不會由消費者用于家庭、學校、休閑場所或其他場合之中的物品，由國家公路交通安全管理局單獨管轄。如果某種物品（設備）可能會用于車輛上，也可能用于家庭中，則既屬于《國家公路交通和車輛安全法》第102（4）款中所定義的“機動車設備”，也屬于《消費品安全法》第3（a）（1）款中定義的“消費品”，CPSC和國家公路交通安全管理局將同時具有管轄權。這種情形下，兩個機構將協調它們之間的活動，同時產品的制造商、分銷商或零售商也會受CP SC以及國家公路交通安全管理局執行的法律及頒布的法規制約。

此外，某些以適當形式包裝的有害物質，雖然僅用于車輛上，但若可在零售店買到，供非專業使用，且可帶入房屋、公寓或其他消費者居住的地方或周圍，或任何相關建筑、棚內或周圍，包括但不限于：車庫、汽車棚、谷倉或倉庫等，則必須符合《聯邦危險物質法》和《防毒包裝法》中關于警示標簽或兒童防護包裝的相關規定，如拋光劑、清潔劑、防凍劑、汽車用電池等物品。以汽車用電池（非工業電池）為例，如果此類電池直接面向消費者，供其以合理的可預見的方式購買、存儲并可能在家中或其周圍使用，則包含硫酸的電池應符合《聯邦危險物質法》的標識要求和《防毒包裝法》的包裝要求，即在電池和電池盒上貼付警示標簽，硫酸或電解質應按照《防毒包裝法》的要求，采用兒童防護包裝。

（3）美國職業健康安全管理局。根據《消費品安全法》第31節的規定，如果任何與消費品有關的致傷隱患能根據《職業安全與健康法》采取行動，并將危害“消除或減小至允許范圍內”，則CPSC無權管轄這種致傷隱患，這主要涉及工商業用產品及農場用設備。根據《職業安全與健康法》，雇主必須提供安全和健康的工作場所，滿足該法下的法規及標準。

3.5 工業、商業及農場產品

真正的“工業產品”，即通常不是為銷售給消費者或供消費者使用而生產或分銷的產品，不屬于CPSC管轄范圍。但實際中情況往往很復雜，很多原來的“工業產品”但進入消費領域，此時最容易發生產品是否屬于消費品的疑問，這也是總法律顧問辦公室作出解釋和界定最多的一種情形。

3.5.1 基本原則

（1）市場營銷情況

1）不是按慣例生產或分銷以銷售給消費者或供消費者使用，消費者只是偶爾使用的工業產品不足以將產品納入CPSC管轄范圍之中。

2）若某產品系列中的大量產品直接向消費者出售，將表明整個產品系列是按慣例生產或分銷以供消費者購買或使用，屬于消費品。

3）如果生產的產品主要供商業機構使用，但部分產品直接銷售給消費者以供其在住宅內使用，則整個產品系列可能成為消費品。例如：制造商銷售90%的桌子供企業使用，10%直接銷往消費者手中，則CPSC會極有可能認為對該產品擁有管轄權。

（2）產品真正用途

考慮產品真正用途時，主要是涉及產品是否僅作為業務范圍而使用。

1）對于主要或專門賣給工業或機構用戶的產品，只要生產或分銷的目的是供消費者使用，它們就包含在消費品定義內。例如：復印機，此類產品廣泛用于辦公室和工業，但也通常被消費者廣泛用于復印個人信函、求職簡歷等，屬于消費品。再如：商業酒吧設備，如果銷售給消費者或供永久或臨時家庭或住所、學校、娛樂或其他方面使用，將被視為消費品；如果銷售給工業機構僅為業務或專供員工在工作范圍之內使用，則不被視為消費品。

2）某些家庭用途產品雖然被標記為“僅用于商業和機構使用”，但也不會將其從消費品范圍內排除出去。

3）工業產品被挪作私人用途時，不作為消費品。16 CFR 1500《危險物質和物品：管理和執行法規》第150 0. 3（c）（10）（i）款中明確規定：“危險物品的設計、包裝須滿足特定要求，專供家庭使用……并不包括可能被服務人員帶入家里的工業用物品……標記為工業用途或僅做工業用途銷售的產品并不因為存在被工人挪作私人用途的可能而被列入《聯邦危險物質法》管轄范圍?！?/p>

3.5.2 具體的判斷方法

CPSC沒有特定的標準來判斷消費者偶爾使用還是頻繁使用，對此作出判斷的最佳數據來源是產品使用和分銷對象的實際數據，這足以清楚地表明該產品是否經常出售給消費者或由消費者使用。但這樣的數據很難獲取。一般情況下，產品的制造商對于確定產品的分銷和使用模式負有初始責任，并有責任采取相應的行動。CPSC一般以企業提供的資料為依據，并基于一系列特定事實作出判斷。如果此后獲得的數據表明與之前的有所不同，則CPSC之前確定的結果可能發生變更。通常情況下，CP SC從以下幾個方面進行分析判斷。

（1）分銷渠道。包括有哪些類型的分銷商以及他們供應給哪種類型或鏈條上的銷售商，銷售商是否可能將產品出售給消費者。

一些制造商提供的資料表明，他們可以控制其產品的分銷，使其銷售的所有產品都用于商業或政府用途，而非通過以消費者為導向的途徑進行銷售。例如：企業具有專門的分銷渠道，該分銷體系完全依賴于一些直接向大型商業買家或自營商銷售的獨立代銷商，產品均不通過大型專賣店或折扣店進行營銷；零售商店不可訂購該商用設備，消費者也不可通過零售商店購買到這些產品；為保證其產品不作為消費品進行銷售，企業了制定針對銷售商的政策規定，明確要求其不能將產品出售給消費者，若發現任何銷售商違反該政策，企業將終止其經銷資格；在其生產的產品上張貼標簽，說明此類產品不適用于消費類用途，包括不符合適用于消費類產品的強制性安全標準。這種情況下，該產品使用和分銷模式與消費品完全不同。

（2）消費者使用率。有多少產品出售給分銷商，以及是否用于商業用途。

綜合全部信息后，發現消費者使用率極低（如：大概只有5%出售給消費者），或者產品具有不適合消費類用途的特征，如：產品型號、價格、重量、功率等高于普通的消費類產品，消費者不太可能大批購入等。

（3）廣告群體。企業及其分銷商或銷售商是否以消費者可見的方式對其經營的產品進行促銷。例如將商業用戶作為目標廣告群體，且在出版物和宣傳冊上發布有別于消費品的商用產品廣告；所有廣告都發布在貿易領域的刊物中，未通過以消費者為目標群體的出版物進行宣傳或分銷。或者制造商對產品進行了標記，指出它們僅適用于商業用途，且不適用消費用產品的強制性安全標準。

4 結 論

（1）美國國會意在將廣泛的一般性產品安全監管權力集中在一個聯邦機構中， CPSC監管產品范圍非常廣泛，其管轄權延伸至任何銷售給消費者或者供其在家庭、住所、學校、娛樂場所或其他場合中使用、消費或享用而進行生產或分銷的物品，但并不是所有消費品均在其管轄范圍內。CPSC管轄產品范圍根據法律的授權而定，法律對產品管轄范圍的明確規定是該機構開展監管工作的前提。

（2）由于管轄范圍太廣泛，實踐中經常會發生管轄權交叉以及“跨界”產品問題，特別是很多最初生產或銷售僅用于工業目的的產品時常被消費者使用。CPSC判斷“工業產品”是否屬于消費品以及是否可對其行使管轄權，主要取決于該產品的市場營銷情況及其真正用途。

（3）即使在產品安全監管法律制度相對比較完善的情況下，仍然在實踐中面臨是否屬于管轄范圍內產品的困惑而需要作出界定。CPSC采取一案一議的方式，通過發布咨詢意見給予一般性原則指導，這在一定程度上可彌補法律過于原則和剛性帶來的不足，解決實際難題。

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