基于委托代理理論的高校基建項目財務管理問題研究

賴艷 廣西師范大學政治與公共管理學院

引言

基本建設是指以新增工程效益或者擴大生產能力為主要目的的新建、續建、改擴建、遷建、大型維修改造工程及相關工作，基本建設財務管理的主要任務包括依法籌集和使用建設資金、合理編制項目資金預算、規范和控制建設成本、及時準確編制項目竣工財務決算并對基本建設活動實施績效評價。為提高行政事業單位基建項目財務管理水平，財政部門出臺了一系列規范基本建設財務規則的規章制度。在政府規章制度的指引下，盡管部分高校建立了校內基建財務管理制度，但在實際執行過程中，基建項目財務管理依然存在較多的問題，如項目概預算與實際建設成本嚴重脫節、工程竣工決算嚴重滯后、已使用在建工程長期不轉固、建設成本核算不規范等。研究基建項目財務管理問題，對提高高校基建財務管理水平，降低財務風險，提高建設資金使用效益，促進政府會計準則制度的有效實施具有現實意義。

一、文獻綜述

高校代理目標明確、職能部門協作配合和相關崗位工作人員能力勝任是高校基建項目財務管理目標實現的關鍵。尹順達等（2018）提出高校基本建設項目管理存在各職能部門協同不夠、建設項目管理隊伍力量薄弱和管理不夠規范的問題；[1]黃文彬（2022）認為高校過于依賴政府資源投入、統籌優質資源共享共建協作與創新意愿不強等諸多因素制約高校基建項目籌資，并從政府、高校和市場三個層面提出相關對策；[2]尚坤，張所鵬（2018）從過程評價、效益評價、影響評價和持續性評價四個方面闡述高校基建項目績效評價的內容，建立了一套高校基建項目績效評價指標體系。[3]吳春梅等（2018）提出高校基建內部控制應從權力制衡、紀檢導入、信息公開三個方面進行改善與優化；[4]王麗娜（2019）提出了創建主管校長領導下的各部門聯動機制，捋順和構建財務竣工決算的規范化流程；[5]湯滸，趙堅（2015）將組織結構引入委托——代理模型，構建了一個把組織結構作為內生變量的雙代理人模型，說明了組織結構、代理人努力和組織產出三個變量之間的關系。[6]

總體來看，已有文獻對高校基建項目財務管理問題的研究，涵蓋了工程立項到交付使用全生命周期，主要從高校內部管理層面進行成因分析和提出改進建議。但內部因素分析囿于高校內部職能部門管理現狀，對實現高校基建項目財務治理目標過程中委托人和社會中介機構的作用研究關注度不足。本文運用委托代理理論分析高校基建財務管理中各主體角色定位及其關系，從外部委托代理關系和高校內部委托代理關系兩個維度分析了部分高校基建項目財務管理問題的制約因素，并提出激發高校提高基建項目財務管理水平內生動力的改進策略，為提高部分高校基建項目財務管理水平建言獻策。

二、理論基礎及其適用性分析

19世紀70年代，羅斯（Ross）等經濟學家深入研究企業內部信息不對稱和激勵問題，委托代理理論開始迅速發展。因目標函數不一致和信息不對稱而存在逆向選擇和道德風險的可能，委托人需做好激勵和監督使代理人在實現自身效用最大化的同時實現委托人的收益最大化。委托代理理論起源于對企業的觀察，同樣適用于公共部門，為基建項目財務管理過程中高校及其主管部門的職責定位提供了較好的分析視角。具體而言，政府主管部門讓渡高校基建項目財務管理權力到高校，產生了政府機構與高校法人之間的委托代理關系，其中政府主管部門成為委托人，高校法人成為代理人。高校基建財務管理主要涉及基建、財務、資產部門，高校法人通過職能部門完成基建財務管理的每一項具體任務，產生了高校內部的各層級委托代理關系。多層次委托代理關系增加了因信息不對稱性而形成的道德風險和逆向選擇場域。

三、高校基建財務管理問題的具體表現

在財政部門基建管理制度的安排和約束下，諸多高校基建項目財務管理水平不斷提高，但部分高校基本建設過程中依然出現財務管理不到位的情況。

（一）項目預算數與實際成本嚴重脫節

部分高校建設項目概預算編制不科學。按照行政事業單位內部控制規范，基建項目概預算應當由單位內部的規劃、技術、財會、法律等相關工作人員或者根據國家有關規定委托具有相應資質的中介機構進行審核。但實際執行并不到位，使得項目概預算嚴重脫離實際，要么概預算數遠遠超過竣工財務決算數，要么實際建設成本遠遠超過概預算數。由于項目預算以批準的概算為基礎，進而導致資金需求預測不準確，預算剛性約束作用大大減弱。

（二）建設成本核算不準確

部分高校基建項目建設成本核算不規范。一是建設成本常常超出批準的建設內容，如建設房屋時，將家具和空調記入在建工程成本，實際應按固定資產核算和管理。又如將專門借款利息等應記入項目建設成本的支出直接費用化。二是由于施工過程中常常出現設計變更、原材料升級、施工條件變化等原因，部分高校基建項目竣工驗收到價款結算時間跨度遠遠超過3個月。三是發生的待攤投資長期不分配或者分配方法不科學，也導致工程建設成本不準確。

（三）已使用在建工程長期不轉固

部分高校存在已使用在建工程長期不轉固、不決算的情況。基建、資產管理部門崗位工作人員未嚴格按照制度辦理資產交付使用手續，使得財務部門缺少在建工程編制決算報告和轉固定資產的依據。我國高校基本建設財務決算滯后，存在大量已交付使用的資產未納入單位固定資產管理序列，仍停留在基本建設環節的問題，致使這部分資產實物管理與價值管理脫鉤，固定資產賬面價值失真。[7]工程竣工財務決算滯后、已使用在建工程長期不轉固，無法進行折舊等后續計量，影響了成本核算，阻礙了全面實施績效管理目標的實現，甚至由于工程債權債務、財產物資不能及時清理直接造成了高校經濟損失。

四、基于委托代理理論的高校基建財務管理問題的制約因素

（一）委托人制度執行監督缺失

作為委托人的政府主管部門對其代理人高校的激勵效果和約束功能均存在不同程度的缺位和缺失。盡管規章制度明確了高校主管部門的職責范圍，但實際業務中，高校主管部門側重監督工程項目建議書、可行性研究報告、投資概算的編制和項目資金預算執行進度，對高校基本建設成本核算、工程竣工結算、工程竣工財務決算、在建工程轉固等財務管理工作較忽視。

（二）代理人內部管理水平限制

1.內部管理制度不健全

部分高校內部基建財務管理制度不全面、部分規定不明確。高校在制定本校基建財務管理制度時，存在調研不充分，征求意見流于形式的情況，導致制度內容不全面，部門和崗位權責不一致、部分任務沒有明確責任部門和崗位且缺乏執行程序。制度部分規定不明確，影響了可操作性。如對基建的定義缺乏定性定量判斷標準。此外，基建項目財務管理績效評價標準和結果運用等配套實施辦法的缺乏制約了制度有效實施。

2.崗位工作人員管理不到位

崗位工作人員管理不到位制約了部分高校基建項目財務管理制度的有效執行。基建財務管理工作具有專業性和復雜性，相關崗位屬于關鍵崗位。作為最終代理人的崗位工作人員除了要具備較全面的專業理論知識，還要求具有嚴謹務實的工作態度。實際中，存在以下情況，導致財務管理水平低、效果差，一是存在崗位設置不合理的情況，項目多、業務流程多但崗位少；二是有的工作人員不具備相應資格和能力；三是缺乏工作人員培訓、評價、輪崗等機制。

3.內部監督缺失

基建財務管理過程中，內部審計未充分發揮作用。高校經濟活動快速發展，帶來了高校財務、科研、資產、招采、基建等方面管理規模快速增加。[8]內部審計、監察崗位卻很難增加，現有內部監督力量不足。尤其在內部監督信息化建設和審計方法落后的高校，更是難以實現監督目標。同時，領導權力過于集中且缺乏制衡監督，對于“一把手”的內部監督往往處于同級之間甚至“下對上”的關系，監督部門的獨立性非常有限，監督行為常常浮于表面。[9]

五、基于委托代理理論分析框架的高校基建財務管理改進策略

提高高校基建項目財務管理水平，需進一步厘清政府、高校、內部職能部門的關系，建立完備的制度體系和運作機制。

（一）加強對代理人高校基建財務管理監督

政府主管部門作為委托人應主動承擔起對高校基建財務管理的監督和約束的責任，實現高校基建財務管理中委托代理收益最大化。政府部門作為高校的舉辦方，在委托代理理論視域下，與高校之間形成委托與代理關系，財政部門出臺的一系列規章制度有效減少了因信息不對稱與目標不一致導致的高校在基建財務管理中存在逆向選擇甚至道德風險的情形。一是政府作為高校基建治理的委托人理應結合高校的特點，制定可操作性強的規章制度，確保委托代理關系的良好發展。二是應在財政、人才等方面配置資源給予高等學校充分的技術支持，為高校基建項目財務管理供給服務。三是充分發揮社會中介機構在提高高校基建財務管理水平中的作用。基于獨立性考慮，由政府主管部門承擔審計費用才能真正實現第三方機構客觀、公正地對高校基建項目財務管理水平做出評價。

（二）提高高校內部管理水平

1.完善內部管理制度

健全的內部管理制度，是高校基建財務管理工作有效開展的重要前提。高校在制定管理制度時，除了要遵循政府部門的規章制度，還應考慮本校實際情況，以制定出更科學、操作性更強、適應性更強的內部管理制度。首先，界定清楚基本建設的定義、范圍，以及資本化定性定量標準，如改擴建、大型修繕改造項目的資本化標準。其次，梳理業務流程，明確業務環節各部門、各崗位的職責權限，同時規范好執行程序和保障措施。最后，設計內容全面的附件表格，定期對基建財務管理業務進行風險評估，及時調整基建財務管理策略，確保各項制度能落到實處。

2.建立職能部門協作機制

解決高校基建財務管理委托代理問題，不僅要考慮規章制度的設計，還應該考慮高校內部組織結構，各個職能部門之間良好的分工與配合是實現基建財務管理目標的關鍵。高校基建財務管理工作一般由財務部門牽頭完成，期間要與基建管理、國有資產管理等部門協調溝通才能順利完成。分管校領導應積極推動創建各部門分工協作的聯動機制，明確各部門、各崗位的職責權限，將基建財務管理效果納入領導績效考核和離任審計范圍，以確保聯動機制有效。職能部門良好的協作基于各部門相關崗位的履職情況，基建財務管理工作不僅要求工作人員具備扎實的理論知識和較高的職業道德水平，還要具備良好的溝通協作能力和自學能力。一方面，高校應任用條件符合的人員承擔崗位職責。另一方面，應加強崗位管理，明確崗位責任，形成崗位說明書，定期不定期對其進行業務提升培訓和職業道德教育，實行績效考核。

3.加強內部監督

內部監督職能應成為學校發展的免疫系統，高校應加大經費和人力的投入以提高對基建財務管理的監督力度。結合基建財務管理的具體目標和要求，內部審計部門應牽頭完善內部監督制度，明確審計部門和工作人員的職責范圍，規范監督程序和方法，充分發揮在基建財務管理工作的監督作用。同時應進一步提升內部監督信息化水平，發展數據式監督方式，升級高校業務數據存儲方式，形成基礎數據倉庫，便于監督軟件抓取和利用。監督方式信息化突破了監督人員人手不足、能力不足、經驗不足的限制。引入跟蹤審計，構建新型審計管理模式，自有審計力量不足的，可以委托社會中介機構進行項目的全過程跟蹤審計。

結語

綜上所述，基本建設財務管理是高校內部管理的重要內容，只有明確政府主管部門與高校的角色定位，提高高校內部管理水平，才能做好高校基建財務管理工作，進而提高建設資金使用效益，準確核算建設成本，有效控制財務風險，服務好學校發展大局。