行政事業單位“三公”經費管理與控制研究

陳穎 南昌高新區財政局

引言

2012年，中共中央政治局審議通過了“八項規定”，文件明確提出要厲行勤儉節約，遵守廉潔從政的有關規定。在“八項規定”的文件背景下，行政事業單位的“三公經費”支出得到了良好控制。而隨著新形勢的發展，“三公經費”在使用中又出現了一系列的問題，比如缺乏有效的內部控制意識、內部監督力度較弱、“三公經費”預算管理制度不完善等。因此，基于這種背景開展行政事業單位“三公經費”管理與控制的研究具有十分重要的現實意義。

一、“三公經費”的內涵

所謂“三公經費”是指行政事業單位按規定發生的各類公務接待支出，包括因公出國費用、公務接待費用、公務車購置和運行維護費用等。其中因公出國費用主要包括國際旅行費用、國外城市之間的交通費用、住宿費用、伙食費用等[1]。公務車購置和運行費用中包括公務用車的購置費用、保險費用、燃油費用、修理費用和其他費用等。公務接待費用主要是行政事業單位之間發生的，因專項活動會議召開，以接待公函發生的接待外單位人員的費用等[2]。通常而言，“三公經費”的特征主要體現在兩個方面。

一方面，公共性。“三公經費”的直接來源是國家財政部門的撥款，間接來源與公共稅收。由此可見，本質上，“三公經費”的來源是社會，具有一定的公共性質。基于上述特征，“三公經費”的發生是為了履行公共職能，而不能為個人私事服務。另一方面，公開性。根據國務院印發的《當前政府信息公開重點工作安排》，文件明確提出行政事業單位需要主動公開“三公經費”，由此可見，“三公經費”具有一定的公開性[3]。

二、行政事業單位內部控制概述

根據2012年財政部印發的《行政事業單位內部控制規范（試行）》。內部控制指的是“單位為實現控制目標，通過制定制度、實施措施和執行程序，對經濟活動的風險進行防范和管控。”行政事業單位內部控制的目標是保證事業單位的經營活動能在法律范圍內運行，資產安全和使用有效，財務信息的質量，能有效防止事業單位內部存在的廉政風險，提升公共產品與公共服務的質量。財務內部控制，顧名思義是與會計活動相關的內部控制制度。可以理解成為了實現戰略目標，由事業單位整體實施與參與的，旨在控制財務風險，提高財務管理水平的一系列制度、程序和方法。行政事業單位的工作主要體現在單位層面內部控制和業務層面內部控制兩個方面。一方面，單位層面內部控制主要包括組織機構建設；實現經濟活動的決策、執行和監督的分離；崗位機制建設；信息化建設。另一方面，就業務層面而言，內部控制的內容主要體現為：預算業務控制；收入內部管理制度；政府采購業務控制；資產控制；合同控制等。

三、行政事業單位加強“三公經費”管理與控制的必要性

行政事業單位加強“三公經費”管理的重要性主要體現在三個方面。首先，有利于降低行政機關的運行成本。自中央“八項規定”頒布以來，“三公經費”有了明顯的下降，根據政府公開信息展示，中央本級“三公經費”從2011年的93億元，下降到2020年的31億元。“三公經費”的大幅下降明顯降低了行政事業單位的運行成本[4]。

其次，有利于塑造良好的機關單位形象。在過去某一段時間，由于對“三公經費”的管控并不嚴格，管理制度的漏洞較多。行政事業單位在“三公經費”的使用方面存在鋪張浪費、大吃大喝、公款私用的情況，這種情況容易滋生形式主義、官僚主義和享樂主義，對機關單位的形象造成了惡劣影響[5]。如果能夠加強對“三公經費”的管理，那么就能夠嚴禁經費隨意支出，實行專款專用，引入監督機制，能堅決貫徹中央厲行節約的原則，有利于塑造機關單位的良好形象。

最后，有利于經濟的發展和民生的改善。加強對“三公經費”的管理能夠在行政事業單位弘揚艱苦奮斗的優良作風，能夠將有限的資金和資源用在經濟發展和保障民生方面。根據相關數據統計，“三公經費”從2011年的93億元下降到2020年的31億元，這能為其他項目節省出巨額資金，有利于維護居民群眾的根本利益[6]。

四、行政事業單位“三公經費”管控中存在的問題

（一）缺乏對“三公經費”管控的重視程度

當前影響行政事業單位“三公經費”管理有效性的關鍵要素是缺乏有效的內部控制制度。一方面，部分行政事業單位管理者對“八項規定”的認識不夠深刻，未能全面領會中央文件精神，對“三公經費”的管理還存在一定的誤解，在管理方面并不嚴格，未能在單位內部引發有效的內控環境。另一方面，部分“三公經費”的使用者缺乏責任意識，在對經費的利用方面違背專款專用原則，在上報報銷單據是存在弄虛作假，虛報金額的情況。除此之外，行政事業單位內部的缺乏“三公經費”管理與控制的文化氛圍，基層員工普遍意識不到“三公經費”管控制度的剛性約束作用，缺乏遵守文件制度的意識。

（二）“三公經費”預算管理制度不完善

行政事業單位關于“三公經費”缺乏完善預算管理制度。首先，預算編制的方法缺乏科學性和靈活性。部分行政事業單位基于工作簡便的考慮，在“三公經費”的預算編制方面習慣參考上年的歷史數據，并在此基礎上對數據進行刪減。這種模式未能考慮到本年度實際情況的變化，容易造成預算數據同實際存在較大的偏差率。其次，對“三公經費”預算執行監督的力度不足。預算日常管理部門缺乏對“三公經費”監督的意識。在業務部門申請追加“三公經費”預算時，管理部門對調整申請的評估不夠細致，不夠合理，不能嚴格履行調整程序。同時部分預算執行部門存在年底突擊支出“三公經費”的情況。最后，行政事業單位未能建立有效的“三公經費”預算績效評價制度，無法對分部門使用“三公經費”的狀況進行考核，因此無法產生對“三公經費”使用的監督約束作用。

（三）對“三公經費”內部監督力度較弱

內部審計和紀檢監察是對行政事業單位“三公經費”使用狀況進行監督和評價的主要部門。在實踐中，該部門對經費使用內部監督的力度較為薄弱。一方面，內部審計部門的獨立性嚴重不足，內部審計人員缺乏專業性，在對“三公經費”的審計中存在明顯的人情化傾向，無法得出客觀公允的審計結果。另一方面，部分審計部門常用的審計手段是要求單位會計人員填寫“三公經費”審計報表，這種方式削弱了內部審計的主動性，而且局限于對“三公經費”的事后控制階段。除此之外，在信息化的環境中，單位人員使用的舞弊手段更加隱蔽，這對內部審計機構的審計手段提出了更高要求。事實上，內部審計部門缺乏較高水平的信息技術審計能力。

（四）關于“三公經費”信息公開的程度不足

根據《政府信息公開條例》的規定，“三公經費”不僅屬于政府信息公開的范圍，同時還屬于應重點公開的信息。然而在實踐中，行政事業單位關于“三公經費”信息公開的程度還存在進一步提升的空間。一方面，部分行政事業單位缺乏信息公開的意識，存在“三公經費”公開內容不充分、公開時間不及時、對社會群眾的疑惑無法及時反饋的問題。另一方面，行政事業單位公開的“三公經費”內容還不夠細化，僅公開了部分支出的總金額和預算金額，卻又并未對具體項目的支出進而進行列示，無法充分保障社會公眾的知情權和監督權。

五、行政事業單位加強“三公經費”管理與控制的對策

（一）加大對“三公經費”管控的重視

意識對行為有巨大的指導作用，因此行政事業單位必須增強管控意識，加大對“三公經費”管控的重視程度。一方面，行政事業單位領導者應積極學習中央八項規定的有關文件，深入領會文件精神，并通過官方網站、公眾號、微博的形式在單位內部加強宣傳工作，大力營造關于“三公經費”管控的文化氛圍。另一方面，紀檢監察部門、內部審計部門和財務部門都應該積極學習內控管理的相關知識，并根據單位“三公經費”管控的實際情況，探索建立完善的內部控制制度。除此之外，行政事業單位還應定期組織召開面向全體員工的“三公經費”管控培訓會議，以增強基層員工對經費管控的價值認同。行政事業單位也可以為基礎員工布置關于“三公經費”管理制度的學習任務，并規定學習的內容與時長等。

（二）完善“三公經費”預算管理制度

完善的經費預算管理制度能實現對“三公經費”使用的事前規劃、事中控制和事后評價，因此單位必須從多個角度入手完善經費預算管理制度。首先，應該根據確定標準進行經費預算的編制，舉例來說在車輛購置的預算編制方面，應根據車輛更新計劃編制預算。在公務用車運行維護費用方面，應該按照定額標準編制部門經費預算。其次，行政事業單位應該選擇科學和靈活的預算編制方法，比如可以引入零基預算法，該方法能夠以零為基礎，從單位的實際情況出發編制預算。最后，要加強對“三公經費”預算執行的監督。預算管理部門應實現對預算責任部門“三公經費”使用的全過程跟蹤，確保經費支出不得超出預算，在原則上不再調整預算。一旦發現責任部門在預算執行中存在異常情況，管理部門就應該進行及時干預。

（三）加大對“三公經費”的監督力度

首先，行政事業單位應加強內部審計機構建設，提升審計部門的獨立性，配備專業的審計人員，確保審計部門能夠獨立自主地開展審計工作。同時，行政事業單位還應加強對內審人員的培訓，提升信息技術審計能力水平。其次，行政事業單位還應該引入大數據技術，構建公務消費網絡監管平臺。行政事業單位應將編制的預算數據錄入該平臺，同時還應利用此平臺實現對各部門“三公經費”支出情況的動態監控，能對使用異常的情況進行預警。管理者在收到預警信息之后，能進行及時干預。最后，紀檢監察、內部審計、財務部門應切實履行監督職能，對“三公經費”的申請、審批、使用、報銷等環節進行嚴格控制。除此之外，對于上級財政部門而言，可以將三公經費列入財政監督的重點范圍。財政部門可以做做檢查部門的接待費是否有正規發票、公務接待是否存在公函、是否存在超標指違規用車的情況，等等。

（四）完善“三公經費”信息公開制度

行政事業單位應該完善“三公經費”的信息公開制度。一方面，行政事業單位嚴格貫徹中央對政府信息公開的要求，在遵守《政府信息公開條例》的基礎上，統一信息公開報告的格式，在規定的時間內，向社會公開本部門的“三公經費”預算和決算情況，自覺接受社會群眾監督。另一方面，在信息公開的內容方面，行政事業單位應該對“三公經費”的內容進行細化，比如可以將“三公經費”的科目細化到類、款、項、目四個維度，向社會群眾呈現某項具體事務的開支情況。除此之外，行政事業單位還應該搭建“三公經費”信息溝通機制。一旦群眾對單位公開的“三公經費”情況存在疑惑，就可以通過信息溝通平臺和單位溝通，行政事業單位也可以通過該平臺及時反饋相關信息。

（五）完善對違規行為的追責機制

“三公經費”違規使用情況屢禁不絕的重要原因之一就是缺乏嚴格的問責機制，因此行政事業單位必須落實法律法規要求，完善對違規行為的問責制度。一方面，對于公務接待消費較多、公車配置違規以及公費旅游屢禁不止的情況，除了要進行單位內部的問責之外，對于一些較為嚴重的情況還應及時移交司法機關處理，以追究刑事責任。另一方面，行政事業單位還應該完善“三公經費”管理的績效考核機制，對各部門經費使用的合規性、效益性、效率性進行考核，并結合定性與定量的方式輸出精準的考核結果。行政事業單位應以考核結果為依據對單位人員的薪酬和崗位進行調整。

（六）完善經費支出控制機制

各行政事業單位還應該實施嚴格的經費支出控制機制。首先，要堅決落實中共中央關于“三公經費”管理的規定，堅持“過緊日子”的要求，嚴格執行因公出國計劃，不安排非計劃出訪。同時，應嚴格落實公務車管理制度，嚴禁超出編制，超出標準配備公用車。其次，應該為公用車實行統一保險、統一大修、統一加油的制度，杜絕超范圍、超標準公務接待的情況。最后，嚴格控制預算支出。對于事先確定的預算數據原則上不得進行調整，不得將三公經費列入其他支出，不能在會議費用中列支公務招待費。

結語

隨著社會經濟的發展，行政事業單位公共管理和公共服務的責任日益凸顯。在這種背景下，加強對“三公經費”的管理不僅有助于行政事業單位職能的發揮，同時還能夠塑造良好的政府形象，增強政府的公信度。在實踐中，行政事業單位的“三公經費”管理制度還存在一定的弊端和漏洞。本文針對這些弊端，從多個角度提出了對策。期望本文的研究能為行政事業單位“三公經費”管控水平的提升提供一定的參考和借鑒。