××市深化預算管理一體化改革實踐與探討

李 欣 沈陽市財政事務服務中心

一、××市預算管理一體化改革主要內容

(一)推進預算全流程管理的一體化

依托省財政廳統一建設的預算管理一體化系統平臺，梳理本市預算管理的各個環節，對預算的編制、執行與決算，資產運作的管理及績效管理等內容進行分析，從順向和逆向的角度出發，著力構建銜接性更強的控制機制和質效性更高的反饋機制，對整個預算工作實施全對象、全方位及全過程的管理。

(二)推進預算項目全生命周期管理的一體化

站在生命周期的視角上看，預算項目是實施預算管理的主要對象，也是落實預算工作的基本單元。將預算項目單元匯總為項目庫，以整理項目庫的方式對整個項目進行周期性的管理，更利于銜接各年度預算及支出等內容，促進資源與資金利用率的提升。

(三)推進全市各級預算管理的一體化

在充分考量各級預算管理要素的基礎上，形成統一的預算管理規則，建立由上至下緊密銜接的預算管理機制，動態直觀地反映各級預算單位的資金流向與使用情況。精準落實國家和省級相關部門決策要求，提高預算管理質效性，進一步發揮政府的調控能力。

(四)推進各預算單位預算管理的一體化

各級預算單位嚴格按照預算管理制度要求，將全部收入以及收入安排的支出納入單位部門預算，堅持保障支出需求的原則，合理統籌和科學規劃各種類型收入及資金資產的使用。

(五)推進全市預算數據管理的一體化

構建統一的預算數據對接標準，提高預算數據傳輸使用的質效性。系統平臺中集中各預算單位的全部預算數據，并能進行共享共用，與省級財政系統對接。

二、××市預算管理一體化改革實施現狀

(一)預算管理一體化系統建設使用情況

省預算管理一體化系統建設遵循全省“統一要求、統一規范、統一標準”原則，省財政廳負責全省統一的預算管理一體化系統建設和數據信息存儲，并制定全省統一的預算管理一體化業務規范。××市依據2020年5月底省財政廳研究印發的《省預算管理一體化業務規范》，使用全省統一建設的預算管理一體化系統開展預算管理業務。

(二)××市預算管理一體化改革推進情況

××市作為省內首批試點城市，于2020年底開始推進預算管理一體化改革。一是從預算管理源頭業務開始實施改革。2020年底，市區兩級著手預算管理一體化基礎信息庫、項目庫的建立，并首次試用預算編制模塊逐級編制及上報匯總下年預算。二是通過“先行試點、逐步擴面”方式推進預算執行業務上線一體化系統。2021年初，兩個區縣作為試點區縣啟用預算指標管理、預算執行、財政總預算會計核算業務模塊。經過兩個試點地區近半年的試運行，2021年6月起，市本級和其他區縣陸續跟進。2021年10月底，市區兩級預算指標管理、預算執行、財政總預算會計核算業務模塊全面上線運行。三是“雙規”運行模式推進單位會計核算模塊上線運行。由于預算單位各自使用獨立的財務會計核算系統，又在年度中間啟用預算管理一體化系統中的單位會計核算模塊，為保證預算單位年度會計賬務完整性，預算單位同時使用兩套系統記賬。2022年初開始，預算單位正式使用預算管理一體化系統中的單位會計核算模塊。四是2022年在全省預算管理一體化系統績效管理和政府綜合財務報告模塊開發完成后，第一時間組織全市各級財政部門完成相關業務模塊的上線運行。

三、改革過程中存在的問題

(一)在預算編制方面，工作還需進一步規范

一是對中央轉移支付資金追蹤機制不健全，轉移支付資金接收、分解下達、支付鏈條不完善。二是接收中央轉移支付資金后，對“項目代碼”“需要追蹤的項目代碼”等關鍵字段使用不規范，造成轉移支付資金在上下級財政間未能建立銜接。三是政府預算中資金性質等業務要素使用不規范或報送數據不完整，影響了統計分析效果。四是一般公共預算本級收支與上年執行情況偏離度大，或與人大批復數據不一致，政府預算編制完整性、規范性有待加強。五是政府預算、部門預算缺乏有效銜接，存在功能科目不對應、分科目支出比對偏離度較大、本級支出與可用財力不匹配等問題。六是政府預算本級支出年初細化程度不夠，部門預算編制不完整，財政代編預算未明確到部門，政府預算與部門預算比對偏離度較大。七是政府預算編制不夠規范，存在日常動態維護數據更新不及時。八是個別區縣在落實先有預算、再有指標的業務管理要求和系統控制機制方面還不夠完善。

(二)在預算執行方面，還需進一步加強

一是個別區縣財政總預算會計核算管理不夠規范，單位會計核算推廣進度較慢，而且核算功能推廣實施范圍仍有提升空間。二是存在審核入賬不及時的情況，導致財政總會計核算收支情況與旬月報偏離大。三是預算單位預算指標、國庫集中支付申請和國庫集中支付憑證數據間未按要求建立關聯，造成業務環節間未形成有效銜接。四是一體化系統中直達資金支出進度與直達資金系統支出進度存在偏差，存在個別地方某項資金下達不及時的問題。五是存在預算單位記賬不及時、不完整的情況，與預算執行偏離度較大。

(三)在系統應用方面，還需進一步完善

一是系統功能不夠完善。如操作界面不夠簡化、相同報表或項目數據缺少自動比對功能、需增加自定義數據查詢功能、政府綜合財務報告需完善部門清單功能及表格格式、憑證復制和合并功能需進一步優化等。二是一體化系統與外部系統的對接還需進一步完善。如繼續推進與非稅、資產、債務、財稅庫銀橫線聯網、人大預算聯網監督、績效管理等系統的對接工作。三是系統穩定性還需加強。在實際應用中，經常會因一體化系統不穩定，出現卡頓、頻繁掉線現象、不能自動保存，如長時間未操作可能會掉線自動退出。

(四)預算單位對預算管理一體化改革認識不足

實施預算管理一體化改革，促使預算管理理念、業務流程、管控規則等發生了巨大變化。但是，部分預算單位尤其是縣、鄉級預算單位人員對預算管理一體化改革的認識不足，理解程度不夠，認為預算管理一體化改革僅僅是將預算管理相關的分散的不同系統軟件整合到預算管理一體化系統平臺統一操作，只是換了一個系統軟件，沒有對建立統一的預算管理的重要性有一個整體認識。

四、解決改革過程中存在問題的對策

為構建現代化財政管理體系，繼續積極穩妥推進一體化建設，優化現行預算管理一體化系統，重點需做好以下幾方面工作：

(一)做好預算編制有關工作

一是一體化系統要有完整的預算信息，各部門、各單位要及時對缺少的預算信息進行補充，要加強一體化系統預算調整調劑功能的應用，并實現對中央轉移支付資金的有效追蹤。二是合理安排支出預算規模：零基預算；結合具體實際調整支出結構，嚴格按照要求把握支出順序，嚴格管控一般性支出。三是科學制定項目支出標準：考慮到不同地區及行業之間面臨不同的發展情況，不能盲目地“一刀切”，片面地采用統一的項目支出標準，而應以分類分檔的方式分別完善各自的標準，并結合實際對標準進行動態化的調整。嚴格按照類別和檔次標準開展預算編制工作。四是加強部門和單位預算管理：以項目庫的方式進行預算管理，需以項目的形式呈現預算工作，未納入項目庫的項目不得以任何理由進行預算。五是要充分應用一體化系統，抓牢抓實預算編制管理，強化預算約束。進一步督促預算單位科學精準編制預算，并嚴格按照預算執行，實現預算執行與預算編制的有效銜接。

(二)做好預算執行工作

一是堅持先有預算后有支出的原則。資金的支付必須符合預算指標規定，嚴禁出現無預算指標、超預算指標撥款的行為。預算指標核算是進一步規范預算管理，杜絕暫付款等不規范現象的有效保障和重要工具，要提早謀劃，盡快動手。二是嚴格預算執行控制。要完善資金支付控制體系，通過系統控制確保預算指標、支付申請、支付憑證鏈條上下貫通，完整記錄明細數據，建立預警監控機制和追溯機制。三是強化轉移支付預算執行。要嚴格按照業務規范和技術標準，在一體化系統中建立轉移支付追蹤機制，實現轉移支付分配、下達、使用全過程的順向關聯和逆向可溯。

(三)規范會計核算管理

在有效提升會計核算準確性和運行率的基礎上，進一步拓展會計核算的深度和廣度，全面反映政府家底、提高預算管理水平、促進資源優化配置。一是規范總預算會計核算。總預算會是政府預算信息和財務信息匯聚的神經中樞，是做好預算執行旬月報、庫款情況分析的基礎。進一步督促指導各區縣財政部門嚴格按照《財政總預算會計制度》有關規定及時記賬，杜絕出現借貸不相等，憑證與分錄不一致等不符合基本記賬規則等情況。二是持續提升單位會計核算的應用和覆蓋。單位會計核算是一體化鏈條閉環管理的重要環節，也是提升管理精準度、提高預算執行質量和水平重要環節，是本次改革的一大特色。不斷提升單位會計核算功能的穩定性和適用性，提高會計處理自動化水平，減輕單位多頭報送、重復錄入數據工作量，全力推動預算單位在一體化系統中核算應用，增強預算單位參與一體化改革的獲得感。三是加強總預算會計與單位會計核算銜接。從預算管理全過程來看，總預算會計和單位會計核算反映了同一筆資金在不同階段的一些情況，邏輯上應銜接一致。要扎實推進預算單位和財政部門賬務核算數據信息來源和管理口徑一致，確保政府預算、部門預算和單位預算執行過程及結果有機統一，不斷提高預算質量和效率。

(四)推行《<財政總預算會計制度>改革試點方案》實施

一是按照修訂后的制度框架設置賬套體系。做好總會計下的科目區分工作，以充分發揮會計的職能作用。“預算會計”與“財務會計”作為核算工作的重要內容，在實踐操作中以不同的方式進行核算，且能對兩套科目實行“平行記賬規則”。二是預算會計重點模擬“資金結存”科目，通過該科目反映預算資金的收支水平及狀態與動向。三是財務會計重點模擬運行“股權投資事項”“政府債券”等科目，把政府資源資產及債務管理，同財政資金管理放在同等重要的位置。四是驗證財務會計和預算會計勾稽關系，從中加強對各類影響收入和費用的業務進行適度歸并和分析，明晰財務會計和預算會計之間的影響作用，并實現相互驗證。

(五)加快推進預算管理一體化系統功能模塊建設、提高數據質量和系統安全性并將大數據建設和預算監督提上日程

一是溝通上級財政加快預算管理一體化核心模塊開發建設。加快推進預算資產管理、決算和報告、直達資金管理、預算執行報表等業務功能建設，推動預算管理各環節銜接融合，不斷提升系統性能的易用性和穩定性，保障系統建設效果，形成一體化管理閉環。二是爭取上級對××市預算管理一體化改革的技術支持。基于省廳統一開發建設全省預算管理一體化系統的模式，針對××市區縣、鄉鎮、預算單位體量大的特點，向省廳爭取更多的系統運維技術人員支持。同時，溝通省廳適當對市級預算管理一體化功能的拓展權限，以滿足改革工作實際需求。三是充分利用大數據建設成果，探索將財政數據分析應用功能納入一體化系統建設，要在財政實際工作中開展數據分析應用，構建財政數據分析模型，有機融合預算系統與數據技術，實現各個環節結果反饋和輔助決策管理。同時研究開展預算監督功能設計，實現與人大和審計機關等外部監督主體技術對接，對預算監督工作進行支撐，形成多元主體協同推進的財政預算管理和預算監督的新模式。

(六)加強政策宣傳和解讀，建立行之有效的培訓機制，繼續利用好省廳的通報機制推進一體化建設

一是加強預算的管理一體化改革政策宣傳和解讀。對預算管理一體化這一全新理念，基層預算單位應關注相關改革政策要求，與財務部門進行積極正向的討論，將新政策和新法規等吃透，為推動內部改革積蓄智慧。重視加強全員政策宣傳和解讀，定期組織學習，從思想上轉變傳統的預算管理理念，樹立預算管理一體化大局觀。依托完善的激勵機制營造良好的工作氛圍，通過優化考核內容與形式，以考核激勵的方式，促使預算單位財務人員提升工作理念，精準落實工作任務。二是建立線上線下相結合的常態化培訓機制。采取線下集中培訓、座談與線上小型實操視頻會議相結合的方式，滿足不同人員、不同業務的實際需求。協調預算管理一體化系統運維人員錄制實操小視頻，幫助財務人員利用日常碎片化時間學習。同時，財政部門和預算單位財務人員招聘和任用要建立健全科學合理的選拔制度。三是通報機制從業務和技術兩個方面為各區縣做好一體化工作畫出了重點，明確了要求，發揮了“指揮棒”作用。下一步，要繼續利用通報機制，通過深入分析研究數據，查找各區縣一體化建設匯總存在的弱項和短板，持續細化問題節點，指導各區縣不斷補強弱項、補齊短板，切實發揮一體化建設成效。