數字政府建設的地方實踐與完善策略

寧 琪 譚家超

數字政府建設是以信息技術創新驅動政府數字化運行模式變革，從而增強政府的整體性治理效能［1］。從表現形式來看，數字政府建設的顯著特點是注重系統謀劃、整體協同和數字運用；從內在要素來看，數字政府建設的關鍵是通過技術與制度創新的雙輪驅動，強化數據賦能，最終使政府服務與治理能力得到質的提升。黨的十八大以來，我國數字政府建設成效顯著，數字運用的普及為邁入數字政府建設新階段打下了堅實基礎。2022年6月，國務院印發《關于加強數字政府建設的指導意見》，充分肯定了數字政府建設在信息系統建設和應用、數據共享和開發利用、一體化政務服務和監管效能等方面的積極成效。但總體上看，我國數字政府建設仍處于“架橋鋪路”階段，呈現重建設、輕轉型的特征。在全面建設社會主義現代化國家新征程上，我國數字政府建設進入攻堅期，一方面要求進一步加強數字技術體系和業務體系建設，另一方面要求加速政府職能的數字化轉型［2］。當前，學術界對數字政府建設的研究已走過概念引介和理論溯源階段［3］，更多關注數字政府建設的體制與制度設計問題，而針對實踐探索的分析相對缺乏。據此，本文試圖總結數字政府建設的地方實踐模式，為數字政府建設提供相關建議。

一、我國數字政府建設的階段性特征

國內學者一般將我國數字政府建設劃分為“政府信息化”“電子政務”和“數字政府”三個階段［4-6］。客觀而言，這種劃分是對我國政府信息化發展的全過程分析，因而也將20世紀的政府業務建設歸為信息化范疇。但事實上，政府業務建設缺乏足夠的信息技術支撐，尤其缺乏頂層設計，也沒有形成系統的貫通信息通道，因而不具備獨立的階段性特征，不屬于數字政府建設范疇。對數字政府的階段劃分，需考慮頂層設計、規劃試點、體制轉型等方面的標準。就此而言，我國數字政府建設可分為“電子政務”和“數字政府”兩個基本階段。

（一）電子政務階段（1998—2015年）：注重互聯網信息技術運用，實現行政辦公電子化

在快速信息化的時代背景下，政府將信息技術作為改進組織內部工作效率的工具。在這一階段，政府系統普遍推行門戶網站和辦公信息化建設，推出政務微博，逐步加強公眾的網絡參與，并開始重視改進服務質量。根據政府系統對互聯網信息技術的利用程度，這一階段又可分為兩個階段，但總體上并未超出電子政務的范疇。

一是政務上網建設階段。這一階段屬于電子政務的初級階段，政府開始有目的、有計劃地引入和應用互聯網技術，建設“網上政府”。這一階段，以政府門戶網站建設為主，逐步形成了全國上下貫通的政務信息網。例如，1998年，“青島政務信息公眾網”上線，被視為我國第一個嚴格意義上的政府網站。1999年，國家40多家部委（辦、局）信息主管部門共同倡議發起“政府上網工程”，致力于實現政府職能上網，為企業和公眾提供便捷服務。2000年，國務院辦公廳提出用三至五年時間建設“三網一庫”。此后，很多地方的政府網站開始以網上辦事項目為重點，并逐步增加應用服務功能。如上海市政府門戶網站推出74項網上辦事項目，極大地提高了政府的工作效率。這一階段為全面電子政務建設打下了堅實基礎，使政府內部業務開始互聯互通。

二是政務電子化建設階段。這一階段屬于電子政務的建設階段。2002年印發的《國家信息化領導小組關于我國電子政務建設指導意見》明確提出要將電子政務建設作為今后信息化工作的重點。至2008年底，我國政府網站體系初步形成，中央政府部門和地方省市一級均已建立政府門戶網站，且地市與縣一級政府門戶網站建設比例分別達到了99%和92%［7］，標志著我國政務電子化建設步入相對成熟的發展階段。為進一步推進電子政務的發展，2012年國家發展和改革委員會印發《“十二五”國家政務信息化工程建設規劃》，明確提出“探索政務信息化工程建設運行的新模式”，2015年中央政府工作報告提出“推廣電子政務和網上辦事”。這些政策和措施，既為我國政務電子化發展提供了新方案，又為數字政府建設做好了準備。另外，這一階段部分地方政府不斷進行實踐創新，形成了政企共建、代建、政府采購等新的建設模式。總體上，這一階段政府信息化得到了充分升級，實現了政府信息化建設從單一網站到互聯網+政務服務的轉變。

（二）數字政府階段（2016年至今）：注重政府治理與數字化深度融合，實現政府治理方式變革和治理能力提升

2016年，我國正式步入數字政府建設階段；2017年正式啟動數字政府建設試點。2016年以來，我國出臺了一系列相關政策性文件（見表1，下頁），使數字政府建設進程大大加快。其主要表現在：2021年由國務院辦公廳建設的國家政務服務平臺，初步實現了就業、社保、醫療、養老等方面的“跨省通辦”，并推出近200項可跨省辦理的便民服務，開通京津冀、長三角、川渝等6個區域通辦服務，34個“點對點”省際通辦服務。此后，依托國家政務服務平臺，各省（區、市）實現防疫健康信息共享，全方位提升網上政務服務能力和水平。就具體舉措而言，這一階段主要圍繞互聯網+政務服務、一體化政務服務平臺建設、數據運用與治理等展開，大體呈現三方面的特征：一是讓數字技術和信息數據得到充分運用，通過數字平臺建設讓公共服務變得快捷、方便和高效；二是通過大數據、人工智能、云計算等技術和場景應用不斷推進政府管理或治理方式變革，全面提升政府的治理水平和履職能力；三是不斷通過整體性的規劃與設計再造政府組織和流程，進一步推動政府系統的協同轉型。

表1 數字政府建設相關政策性文件

總體而言，這一階段注重頂層設計和系統謀劃，地方實踐開始由分散向統一發展，政府管理與服務開始注重由互聯網技術轉向互聯網思維，從技術運用和治理理論兩個層面對政府體系進行迭代升級［4］，總體上形成了“平臺化+政務服務+數字治理”三位一體格局。

發文時間 發文機構 文件名稱 相關內容2021年11月 國務院辦公廳加強政務服務平臺移動端標準化、規范化建設和互聯互通，創新服務方式、增強服務能力，推動更多政務服務事項網上辦、掌上辦2021年12月《關于印發全國一體化政務服務平臺移動端建設指南的通知》中央網絡安全和信息化委員會 《“十四五”國家信息化規劃》 打造協同高效的數字政府服務體系2022年3月 國務院《關于加快推進政務服務標準化規范化便利化的指導意見》深入推進政務服務“一網、一門、一次”改革，積極探索創新審批服務便民化措施；加快推進政務服務標準化、規范化、便利化2022年6月 國務院 《關于加強數字政府建設的指導意見》提出兩階段工作目標，明確了數字政府建設的七方面重點任務2022年12月 中共中央、國務院《關于構建數據基礎制度更好發揮數據要素作用的意見》把安全貫穿數據治理全過程，構建政府、企業、社會多方協同的治理模式，創新政府治理方式；規范企業參與政府信息化建設中的政務數據安全管理

二、數字政府建設的地方實踐

自2017年廣東省開始，以省域為中心的地方數字政府建設迅速在全國擴展開來。各省份的數字化綜合發展水平不同。根據2022年8月國家互聯網信息辦公室發布的《數字中國發展報告（2021年）》，浙江、北京、上海、廣東、江蘇、山東、天津、福建、湖北、四川的數字化綜合發展水平位居全國前10位，且數字政府建設呈現明顯的梯度分布［8］。總體上，地方數字政府建設一方面呈現以頂層設計為統領、以機構改革為突破口、以數字技術運用為核心的基本特征，另一方面又呈現因地制宜或因勢利導的特征。

（一）廣東省：整體布局推進，市場運營建設

廣東省的數字政府建設起步較早，具有先發優勢。早在2008年，廣東省在出臺的《關于加強信息技術和互聯網應用建設數字廣東的意見》中就提出要打造“數字廣東”。2017年廣東省率先啟動“數字政府”建設。2018年發布的《廣東省“數字政府”建設總體規劃（2018—2020年）》強調堅持系統工程理念，自上而下統籌推進“數字政府”建設。目前，廣東省已建成“一網統管”和“粵治慧”等平臺，形成了省、市、縣（市、區）、鎮（街）、村（居）五級聯動的省域一體化數字治理體系。《廣東省數字政府改革建設2022年工作要點》提出全面推進“數字政府2.0”建設，強化全省“一片云、一張網”。總體而言，廣東省整體推進和管運分離的特點較為突出，呈現以下特點：

第一，廣東省數字政府建設突出整體化、全局化特點。具體表現為：注重理念先行，主張“全周期管理”，著力實現跨層級、跨地域、跨系統、跨部門和跨業務等的協同［9］；注重機構與人事的專職管理，設立數字政府改革建設工作領導小組、政府首席數據官和數據經紀人；注重配套制度建設，如推動數據標準制定和執行，優化數據資源配置，為數據要素流通提供優質服務。在廣東省“數字政府2.0”建設方案中，強調要拓寬跨省通辦業務范圍，醫療、教育、養老、戶籍等100項高頻事項實現“跨省通辦、省內通辦”和“一網辦、一次辦”，推動50項高頻政務服務在港澳地區“跨境通辦”，并且進一步完成數字政府線上服務平臺和市縣兩級政務大廳的適老化、適殘化改造，凸顯了數字政府建設的整體性與全局性特點。

第二，在數字政府建設中，廣東省形成了獨特的政企合作、管運分離的雙運行模式［10］。在制度創新上，組建廣東省政務服務數據管理局，作為廣東省數字政府建設的主管機構，堅持全省“一盤棋”，負責全省數字建設的政府規劃、標準制定、資源配置、業務協同、監督管理。在技術創新上，由騰訊、中國聯通、中國電信、中國移動共同投資成立數字廣東網絡建設有限公司，成為全省數字政府市場化建設運營中心，同時承擔廣東省數字政府建設統一運營服務職能。這種雙運行模式充分發揮了廣東省在互聯網企業與運營商方面的優勢。

（二）浙江省：以點帶面推進，政企合作建設

浙江省作為全國首個國家信息經濟示范區，先后承擔了國家電子政務綜合試點、政務信息系統整合共享試點等多個數字領域的國家級試點任務，其發展模式對數字化水平較高的省份具有借鑒價值。2018年，浙江省出臺《浙江省深化“最多跑一次”改革 推進政府數字化轉型工作總體方案》，提出以“最多跑一次”改革為總牽引，聚焦“掌上辦事之省”“掌上辦公之省”建設目標，打造整體協同、高效運行的數字政府，推進政府治理體系和治理能力現代化。2021年《浙江省數字政府建設“十四五”規劃》印發，明確提出全面實現依申請政務服務事項“一網通辦”和提升協同辦公水平的建設目標。2022年，浙江省全面推進極簡審批許可、便利企業開辦登記，加快實現商事主體登記“零干預、零材料、零費用、零跑動”，打造公平競爭環境。浙江省的數字政府建設具有如下特征：

第一，注重數字技術（平臺）以點擴面的全域化運用，不斷進行數字化改革。浙江省以“152”體系集成創新為抓手，著力打造全域化的數字政府。其中，“1”為構建一個一體化、智能化的公共數據平臺，即省市縣三級橫向到邊、縱向到底，共用一片云、一個平臺，實現數據的整合共享；“5”是指黨政機關整體智治、數字政府、數字社會、數字經濟和數字法治五大系統；“2”是構建數字化改革的理論體系和制度法規體系。除此之外，浙江省還推出了一體化數字資源系統，以統籌整合全省政務數字應用、公共數據、智能組件等數字資源。

第二，采用“政府牽引+企業參與”的合作運營模式。這種模式充分發揮了浙江省數字技術和企業發展的前期累積優勢，在數字化架構及其改革過程中打造出了全新的“管運分離”模式。例如，浙江省政府與阿里巴巴合力建設“政務服務中臺”產品，共同打造“掌上辦事、掌上辦公”之省［11］。2019年，又與阿里巴巴集團等四個集團共同出資成立了由國資控股的數字浙江技術運營有限公司。其中，由政府主管部門負責數字政府頂層設計、制度建設、督查評估等管理工作，運營企業負責平臺建設與日常維護等運營工作。這種獨特的建設運營模式，不僅充分利用了先進互聯網企業的技術和資源，而且對政務服務改革起到了重要推動作用。

（三）上海市：立足一網通辦，加強平臺創新

上海市的經濟社會發展水平較高，在電子政務領域積累了豐富經驗，早在2002年上海市就開通了“中國上海市”政府門戶網站，2010年又開通了上海市網上政務大廳。2017年底，上海市基本形成“一網+一云+一窗+三庫+N平臺+多渠道”的電子政務框架。在此基礎上，2018年之后上海市提出“一網通辦”的數字政府建設架構。2018年7月，上海市“一網通辦”總門戶在“中國上海市”網站上線試運行；9月，依托上海市“市民云”App的“一網通辦”移動端上線試運行，市屬各委辦局的200余項服務接入“一網通辦”受理平臺。此后，“一網通辦”的要求和標準在上海市形成，“一網受理，只跑一次，一次辦成”成為具有指導意義的工作模式。“一網通辦”的意義并不只是提升了上海市的政務服務能力，而在于其成為深化“放管服”改革的重要著力點，成為衡量政府職能轉變和城市治理能力的標尺。2019年，上海市編制了《2019年上海市推進“一網通辦”工作要點》，大力推進業務流程再造。2020年上海市制定了《2020年上海市深化“一網通辦”改革工作要點》，著力實現從“側重行政權力事項”到“行政權力和公共服務并重”轉變，從“能辦”到“好辦”轉變。

總體來看，上海市數字政府建設的獨特之處在于立足“一網通辦”，加強平臺創新。“一網通辦”實現了多主體、多渠道的銜接，各部門可以基于一個平臺進行處理和監管，形成集公共服務優化、政府形態改造和治理生態于一體的組合創新模式［12］。在平臺創新上，上海市的特點也較為鮮明：一是圍繞業務流程和管理模式進行整合，將民政社保、市場監管、環境衛生社會綜合治理等事務置入“一網”統管；二是以“一網通辦”為紐帶形成多種創新要素，一方面通過優化業務流程、調整組織結構等方式加快轉變內部形態，另一方面通過政府內外合作、引入外部評價等方式形成數字治理生態體系。

（四）北京市：堅持一體規劃，加強統籌建設

北京市數字政府建設的力度大、推進速度快，其水平居于全國第一梯隊。北京市一直注重互聯網和政務服務的統籌結合，2017年一站式政務App“北京通”正式上線。2018年出臺《北京市推進政務服務“一網通辦”工作實施方案》，明確指出要建成覆蓋全市的整體聯動、部門協同的“互聯網+政務服務”體系。2019年北京市政府網站推動“一體化”，實現政府信息“一網通查”。此后，北京市數字政府建設更加注重整體協同的推進思路，先后制定出臺了《北京市“十四五”時期智慧城市發展行動綱要》《北京市數字政務建設行動方案（2021—2022年）》《北京市數字服務實施方案》《北京市創新和加強事中事后監管構建一體化綜合監管體系的工作方案》等政策性文件。

在此基礎上，北京市形成了以統籌規劃為主的工作格局，全面加強跨部門、跨層級、跨領域的工作協同，主要呈現四方面的特點：一是注重構建互聯互通、集約高效的數字政府平臺體系，形成了包括城市碼、政務云、大數據平臺等“七通一平”共性支撐平臺；二是強化數字服務，建成了覆蓋四級的網上政務服務體系，以“網上辦、掌上辦、自助辦、智能辦、跨省辦”為代表的一體化服務體驗持續優化；三是強化數字營商，搭建市、區、街道（鄉鎮）三級統一的服務工作平臺，形成“統分結合、協同聯動”的工作模式，及時掌握重點企業、重點產業發展情況，助力經濟高質量發展；四是強化數字監管，探索監管“一碼共治”，將北京市城市碼與電子營業執照企業身份碼融合，并且在全國率先建立了事中事后“6+4”一體監管制度［13］。

總體上，北京市堅持一體規劃的數字化改革，堅持“一張圖規劃、一體化部署、一盤棋推進”，形成各方聯動的工作合力。同時，在統籌建設的基本思路上，突出全面優化政府組織與履職能力變革，全面梳理場景涉及的政策、事項、流程、辦理渠道等，采取部門協同、政策歸集、流程再造、數據共享等措施，最終打造出全新的數字政府建設模式［14］。

（五）貴州省：立足數據優勢，國企操盤建設

貴州省作為我國首個國家級大數據綜合試驗區，具有大數據戰略優勢地位。自2016年獲批建設我國首個大數據綜合試驗區以來，貴州省在推進大數據戰略進程中高度重視數字政府建設。2017年以建設國家大數據（貴州）綜合試驗區為契機，不斷加強“一云一網一平臺”的信息基礎設施建設，同時注重數據資源集聚和利用。總體上，貴州省數字政府建設注重利用自身優勢，呈現明顯的因地制宜特征。

第一，貴州省數字政府建設充分利用了數據戰略優勢地位，始終依托大數據戰略和國家大數據（貴州）綜合試驗區來建設。具體上，主要通過“一云一網一平臺”建設匯聚全省數據資源優勢來促進數據戰略實施，打造貴州省大數據局、貴州省大數據產業發展中心、云上貴州大數據（集團）有限公司“三位一體”的發展格局。主要表現在兩個方面：一是在數據資源管理與共享開放、數據中心整合、數據資源應用、數據要素流通、大數據制度創新等七大領域開展系統性試驗；二是在金融、文化、交通、就業等重點場景，探索形成一批新技術、新產品和新應用，進而衍生出數字政府的新業態、新監管。

第二，貴州省數字政府建設體現出國企操盤的特點。貴州省產業基礎薄弱，在其數字政府建設中突出了龍頭企業的操盤作用，由中國貴州茅臺酒廠（集團）、貴州金融控股集團、貴陽市大數據產業有限公司、貴州雙龍航空港開發投資集團等與貴州省國資委共同組建省屬國有大型企業——云上貴州大數據（集團）有限公司，以承擔全省政府大數據信息化項目及政府數據資源開發運營。可以看出，貴州省數字政府建設運營最大限度地利用了貴州省龍頭國有企業的優勢，省域特色較為明顯。

三、我國地方數字政府建設存在的主要問題

各地方積極推進數字政府建設，在創新政府治理和服務模式、提升行政管理和服務效率、優化組織流程和提高執行力等方面發揮的作用越來越明顯。但隨著地方數字政府建設步入全面深化階段，地域發展不平衡不充分的問題日益凸顯。

（一）地方數字政府建設缺乏整體性與協同性布局

現階段，從國家到地方都缺乏統籌機制來協調不同地方數字政府建設主體之間的關系，在體制機制層面尚未形成合力，以致數字政府建設并沒有獲得足夠的組織制度支撐［15］，直接影響到了數字政府的整體性和協同性建設。

第一，我國數字政府建設已基本形成高位統籌的組織領導體制，但地方牽頭部門或主體部門與國家層面尚未實現全面準確對接。主要表現在兩個方面：一方面，地方數字政府建設中的主體有政府辦公廳、大數據管理部門和政務管理部門等，機構職能差異較大，國家的要求和措施不能在主體上完全明確地對接，不利于形成省、市、縣區一體化統籌局面；另一方面，地方數字政府建設的牽頭部門存在職責權限不高的問題，在橫向統籌推進過程中很難協調相關部門。如，大數據管理局著力建設政務服務平臺，但面臨著“小馬拉大車”的問題。

第二，地方數字政府建設與頂層設計之間存在差異，導致在協同推進方面存在突出問題。其一，在政府橫向系統之間，由于相互之間合作程度不高，系統林立現象存在，因而難以產生新的業務模式和應用場景，導致跨層級、跨地域、跨系統、跨部門、跨業務的協同存在難度。例如，各部門之間存在信息數據壁壘，“跨省通辦”缺乏落地支撐，系統平臺之間在業務模式、業務要求、具體標準、遠程業務和技術支持等方面差異較大。其二，在政府縱向系統之間，多側重于省級職能部門的系統應用，忽視了市縣層面的數字化轉型需求。多數地方未將基層信息化工作列入“省市統建”總體規劃，未充分考慮省市數據對接和共享的基礎能力［16］。其三，自上而下的數字化平臺規劃和條線數字平臺建設與地方有效治理和分散治理存在差距。例如，在稅務、民航、通信管理等垂管部門的系統多且相對獨立、技術架構復雜，數據格式不一致，使得地方數字政府建設的平臺開發和應用難度增大。

（二）數字技術應用與政府職能數字化轉型缺乏深度融合

通過數字政府建設加快破除體制機制障礙，推動政府職能轉變，是地方數字政府建設的重要內容。數字政府建設與“放管服”改革、法治政府建設需同時進行。雖然“最多跑一次”“一網通辦”“一網統管”“一網協同”“接訴即辦”等創新實踐提高了政府公共服務水平，但更多表現在技術賦能上，數字政府建設并沒有與其他系統性改革形成深度融合和高效協同。目前地方上普遍致力于數字技術應用或智慧平臺建設，但很多只是將線下業務簡單地搬運至線上運行；不少地方政府為了追求數字化，紛紛推出各種智能應用［17］。這導致各地方、各部門系統和程序林立。同時，這也說明數字技術賦能并沒有與體制機制改革相互促進。

專注于技術賦能還可能帶來政府治理績效損失問題。在政府數字化轉型中，公共資源投入持續加大，但對公共治理的實質性改善有限。事實上，在平臺化、流程化的職能建設體系中，就可能出現政府職能履行的機械化問題，相關工作人員的系統性思維受到限制。這可能導致一般事項可以得到流程化解決，但遇到復雜事件，就可能出現決策不科學和低效等問題。同時，地方數字政府建設沒有與“放管服”改革等深度結合；數字技術脫離制度約束還可能出現濫用數字職權問題［18］。

數字技術運用條件下政府數字監管職能缺失。目前，技術組織逐步成為政府管理的重要力量，甚至出現高新技術企業對政府功能進行變革和替代。例如，區塊鏈技術就可能打破以政府為中介的信任網絡，改變或消解政府在產權登記、保護、公證等方面的監管服務職能，因而如何形成有效的數字監管成為新問題［19］。在數字政府建設進程中，在職責體系優化的同時，還必須彌補數字監管職能的空缺。

（三）地方數字政府建設與運營缺乏有效銜接和有效協同

目前各地方政府的數字建設和數字運營大多采取公私合作模式，大體呈現技術搭建與職能履行二分格局［20］。在這種局面下，建設和運營脫節的問題較為明顯。

第一，數字建設和數字運營缺乏銜接，普遍出現“重建設、輕運營”現象。在數字政府建設過程中，“為建而建”不在少數，健全的運營體制機制普遍缺失。例如，基于政府采購和公私合作模式，運營團隊傾向于各種檢測和測試。另外，在數字技術水平相對較低的地方，政務數字項目多依托于遠程開發或者項目委托，導致建設難以滿足運營要求。

第二，公私合作模式存在一些不足和潛在風險。在現有的公私合作模式中，地方數字政府建設存在內部管理、服務交付和平臺壟斷三種模式［20］。其中，內部管理模式會使得政府職能轉變更加困難；服務交付模式存在平臺搭建與運用脫節的風險；而平臺壟斷模式由于互聯網巨頭在技術、數據等方面具有絕對優勢，可能在數字政府平臺建設中給政府監管帶來新的挑戰。另外，目前數字項目不僅缺乏運營推廣和場景化內容，而且缺乏長期運營規劃和人力資源支持。

第三，數字建設與數字運營缺乏協同體制機制保障。數字（平臺）管理方、建設方和運營方的權責清單、項目管理和實施細則、政務流程及其管理制度、政企合作、數據共享與安全流通、專業人才隊伍建設等制度均有待進一步完善。

（四）地方數字政府建設缺乏配套制度體系作為有力支撐

在地方數字政府建設中，普遍面臨數字領域立法工作相對滯后的問題，特別是在數據流通、數據開放與個人信息保護等領域尚存在法制上的不足，這導致數據壁壘、數據濫用、算法歧視等問題日益突出。

第一，國家層面缺乏具有針對性、獨立性的政府數據開放制度與政策體系。國務院印發的《政務信息資源共享管理暫行辦法》并未規定數據共享和開放的基本原則、方式和義務，也沒有規定拒絕共享的條件和標準。大部分地方發布的地方政府規章或規范性文件效力并不統一，且開放的標準和規則等差異較大。除此之外，還有一些地方尚未出臺相關政策性文件，這些都會導致政府數據開放共享工作缺乏強有力的制度支撐，最終造成跨部門、跨區域（尤其是省際）的數據信息互不相通（認）的局面。

第二，數據安全保障和個人信息保護制度缺失。在信息公開、數據開放的過程中，涉及國家秘密、工作秘密、商業秘密、個人隱私和個人信息等數據的泄露事件時有發生，這反映出數字政府建設過程中還存在安全保障薄弱環節。在法律制度層面，《中華人民共和國網絡安全法》《中華人民共和國數據安全法》《中華人民共和國個人信息保護法》《政務信息資源共享管理暫行辦法》等都沒有規定政務數據和個人數據之間如何界定，導致數據處理中很容易越界。同時，在個人信息保護及貫穿數據生命周期的數據安全等方面的制度建設尚不完善，公用大數據利用與個人信息保護之間并沒有建立銜接性規則。

四、我國地方數字政府建設的完善策略

（一）強化整體性理念，促進數字政府建設中各主體要素的全面融合與高效協同

針對數字政府建設的統籌性和協同性問題，目前亟須以整體性理念加強政府數字化轉型的全面融合與高效協同。總體上，需通過數字化等方式穿透科層化的條塊弊端，讓數字化轉型與其他系統性改革高效協同，促進不同轄區、層級之間的緊密協同。

第一，通過頂層設計進一步完善數字政府建設的體制機制，構建規劃部門、主管部門、建設部門的職責分工和協調機制。一方面，國家層面要提升數字政府建設相關協調機構的級別和層次，落實不同主體的職權與職能；另一方面，地方層面要盡可能統一牽頭部門和主管部門，形成建設運營的議事協調機制，改變各自為政的建設模式，實現中央頂層設計與地方多樣性的有機銜接。

第二，省市級地方政府需探索組建或優化專門的數據治理機構，其主要工作是制定相關數據文件、管理規范和相關標準，同時對分散化的政務數據進行排查、集約和管理，確保數據采集匯聚、共享開放、流通、確權、交易與監管的有效開展。另外，在政府體系內，應建立政務數據信息共享體系與更新機制，厘清不同主體、不同部門數據共享的權利和義務，使政務數據跨地區、跨部門、跨層級無縫隙全流程運轉。除此之外，還要明晰各職能部門在平臺建設、運營等方面的職責與義務。

第三，省市級政府需主導跨層級的聯動機制建設，成立數字政府統籌建設管理中心，形成強有力的政府數字化轉型跨層級統籌管理體制［21］。具體而言，應從如下方面著手：其一，在橫向擴散的數字政府建設中，省市級政府一方面要把握數字政府試點項目、試點地區的內外因素，重點考量技術與制度創新的“可移植性”［22］，另一方面要避免數字政府建設項目的盲目跟風。其二，要抓住“新基建”發展機遇，通過多種方式進行新型基礎設施建設，優化信息化建設項目，推進省、市、縣、鄉（鎮）網絡與數據的一體化建設，讓“數字+”“智能+”從省一級到鄉村一級直通直達。其三，數據管理部門應充分整合各類應用數據，強化數據分類管理，引導數據流通，滿足各級各部門的數據需求。

第四，加強“跨省通辦”的協同建設。其大致涉及四個方面：一是充分利用全國統一的政務服務平臺體系，推動垂直業務系統向省級一體化政務服務平臺對接聯通；二是利用遠程視頻、數據共享、網上“云簽”、智能咨詢等數字技術，推進各類審批、查驗、核驗事項（如證照、報告、證明等）的互認共享和在線核驗；三是構建高水平的跨省數據共享通道，推動權威高效的數字信息共享與協同；四是運用“數據+算法+平臺”的智能工具，以適配性主動服務滿足社會需求。

（二）將數字技術深度嵌入政府體制機制，全力推動政府職能數字化轉型

破解數字政府建設的體制機制障礙，應將數字技術全面深度嵌入數字政府職責體系。這就需要完成政府職能的數字化變革，最終形成“數據、業務、管理、服務、決策”的整體聯動新機制。

第一，數字政府建設應與“放管服”改革相互配合、同步進行。應明確“數字”只是手段、“治理”才是目的的基本理念。在數字建設和運用中，政府部門要致力于推動流程再造和模式優化，嚴格制定和實行權責清單，推行一站式服務和非必要不審批等體制機制改革。

第二，完善政府的數字決策體系。面對平臺化、流程化造成的履職方面的機械化等問題，有必要利用數字技術和信息優勢，通過對各類互聯網數據、政務數據、第三方數據等的融合，利用人工智能、云計算、物聯網等數字技術進行研判，為政府治理提供有效的運行態勢分析，最終為數字經濟社會治理提供強大支撐。同時，還可以建設可視化平臺和風險研判決策機制，撰寫數字咨詢報告或研究報告等，為各級政府科學決策、防范和化解各類社會風險提供強有力的數字決策支持。

第三，圍繞數據開發、適用、共建、共享等行為，主動創新形成數字化、智慧化的監管模式。主要涉及以下四個方面：一是推進政府監管數據創新應用，加強監管技術系統建設，各政府部門要通過云計算、大數據技術與數字企業、數字組織聯系起來，建立監督評估、監測跟蹤、預警排查等監管機制；二是加快構建數字化監管體系，明確監管職責清單，尤其要進行政府監管平臺建設，再造和完善數字監管工作流程，確保在面對新情況時能及時、科學地采取監管措施；三是建立政府監管部門的協同工作機制，促進職能部門不斷走向綜合監管、智慧監管，提升聯動監管能力。

（三）優化公私合作模式，構建建設與運營相協調的新局面

數字政府建設涉及平臺化治理架構的賦能、協同與重構［4］，其建設與運營離不開政府與企業之間的有效協同。鑒于地方數字政府建設普遍存在建設與運營不暢通的問題，有必要從制度和機制層面對公私合作模式進行優化。

第一，加強數字政府建設項目的規范管理。總體上，要確保數字運用的科學性和有效性，為政府職能的數字化轉型提供良好的基礎和條件。具體而言，一要明確準入原則、總體流程和負面清單，對項目審批、公私合作模式實行規范化和標準化管理；二要以特定服務的使用量為基準，建立數字項目的運營評估機制。

第二，完善數字平臺的運營管理。總體上，要參照“政企合作、管運分離”的管理機制，一方面確保公共性平臺具有市場化效率，另一方面保證其公共屬性。具體而言，一要確保管理主體與運營主體的分工和權責分明，形成相互協同和制約的運營管理機制；二要加強運營管理、公共（外包）服務的流程規范和履約管理；三要把政府數據運行和數據服務等列入特定管理范疇，確保公共數據具備安全保障和有效流通的管理體制；四要建立一支專業化的高素質人才隊伍，提高數字運營管理水平。

（四）加強配套制度建設，為數字政府建設提供有力支撐

做好數據開放和數據安全保障工作，應加強數字政府配套制度建設，具體要從兩個方面著手。

第一，建設合規高效、互通互聯的政府數據使用制度。由于政府數據可能會涉及國家數據安全和個人信息保護，因而有必要在中央政府層面形成政府數據開放共享的行政法規。其主要內容大致包括四個方面：一是建立合規高效、以政府公共利用為主的開放和共享制度，確立政府數據共享、開放的基本原則，明確相關程序與拒絕共享的責任；二是建立安全可控、體現效率的政府數據流通制度，對公共數據的收集、整合、分類、共享、應用等制定相關標準和程序，推進政府數據流通的標準化和規范化建設；三是明確政府數據開放的職責與程序，明晰使用范圍和相關程序、義務、責任；四是建立完善有關個人信息保護、政府數據標準、政府數據管理、政府數據協同（合作）、知識產權、數據安全等配套制度。

第二，加強數據安全和個人信息保護的相關制度建設。在《中華人民共和國數據安全法》的基礎上，出臺配套的數據安全保護法規，也可以通過國務院制定相應的行政法規。其主要涉及三方面的內容：一是對涉及國家安全或個人隱私的政務數據利用、流動、開放、交換加大管控力度，對跨境數據的類型、范疇、處理方式、保護措施、風險防范等要素和內容進行規定［23］；二是進一步細化數字政府中的云、網、平臺、數據、系統等數字化基礎設施和政務數據的安全保障制度；三是建立相關的數字技術標準，推進數據安全標準體系和個人信息保護標準規范的建立，將政務數據信息分為公共數據信息和個人信息，個人信息又可進一步細分為敏感信息與非敏感信息，應禁止敏感信息的流通與共享，明確設定非敏感信息使用范圍。