超越科層制:數字化背景下的農村社區簡約治理

王 科 崔 燦

(上海財經大學浙江學院, 浙江 金華 321013)

一、相關研究梳理與問題的提出

改革開放以來,隨著我國工業化、市場化、城市化進程加快,經濟社會迅速變遷,人口大規模流動,利益急劇分化,文化觀念極致多元,中國各領域進入到快速涌動、瞬息萬變的復雜化情態之中。嚴重的信息瓶頸,使單純的科層制越來越難以有效掌控社會經濟發展的動態,因而亟需探索一條適應現實要求的治理體系。在這一背景下,中共十八屆三中全會提出了治理現代化的命題。

在治理現代化進程中,作為國家治理基礎的鄉村治理承擔著固本培元的作用。相對于其它層面的治理而言,鄉村治理作為國家治理現代化體系中的基礎單元,其所要回應的問題不僅僅是上述背景下的復雜情態,更有層層下壓而來的繁復治理問題。傳統科層制度下,為保障治理的有效性,往往是從上到下層層加碼,“上面千條線,下面一根針”,鄉鎮村疲于應付,治理能力弱化,引發各種類型的形式主義。

新時代以來,中央多次發文整治基層治理中存在的形式主義問題。與政界的關注相呼應,學界對基層治理繁復問題早有關注,提出了一些真知灼見,但也存在明顯問題,如就事論事者較多,系統研究較少;抽象價值分析較多、實證分析較少;個別經驗解剖較多,整體經驗解析較少等。專門從數字化角度探討超越科層制,解決基層治理繁復問題的研究更是不系統、不全面、不充分。

本文嘗試從農村社區治理現代化、數字化轉型的歷史宏觀視野出發,聚焦以形式主義為集中表現的鄉村治理繁復問題,分析其科層制根源,探討利用數字化機遇,變道超車,破除傳統科層制束縛,化繁復為簡約,實現中國特色社會主義農村社區治理現代化。

考察中國鄉村治理史發現,治理在一定程度上是信息收集的數據治理,傳統鄉村由于信息采集完全依靠人力,速度慢、成本高,只能采取類似于中國秦漢時期“編戶齊民”這樣的科層制手段來管控鄉村秩序。但隨著這鄉村社會經濟變遷,社會結構日益復雜,信息采集難度日增,加之鄉村宗族等自組織力量的發展,政府最終以默認鄉村自治的方式解決了傳統鄉村治理難題。對此學界有一定程度的關注和研究。

改革開放以來,隨著中國現代化進程的快速推進,鄉村社會經濟快速變遷,人口大規模流動,科層制越來越難以適應鄉村經濟社會和生活變遷的節奏,日益捉襟見肘。為走出科層制困境,基層鄉村探索了諸如“包村”“工作組”“駐隊”等不同于科層制的工作模式。這些探索雖然在一定程度上降低了治理成本、提升了治理效率,但仍然不能從整體上超越科層制窠臼所帶來的治理繁復難題。

幸運的是,中國鄉村治理變遷趕上了數字化紅利。21世紀以來,中國進入了工業化與信息化并軌的時代。信息化、數字化改變了人與人之間連接、溝通的方式。大數據技術、數字平臺、移動終端的異軍突起,為鄉村治理突破科層制,克服基層社區治理的繁復病提供了難得的歷史機遇。不同于古代中國的“無為而治”,數字化背景下的農村社區“簡約治理”是中國鄉村現代化變遷過程中為克服科層制困境而提出的一種后現代化解決方案。

二、歷史進程:傳統到現代轉型過程中的鄉村治理變遷

考察中國鄉村治理史發現,自秦漢及今,以中央政府為代表的國家一直以來都在努力嘗試將鄉村治理納入到體制化、科層化的管理當中,但始終不盡如人意。其原因之一就是因為任何治理都是建立在信息收集基礎上的數據治理,信息收集形成數據的能力直接關系到治理方式、手段的選取和效能。傳統鄉村信息采集全依仗人力,速度慢、成本高,雖有秦漢“編戶齊民”的短暫嘗試,但終究無法長期延續。

中國社會科學院的卜憲群系統研究了戰國、秦漢期間,政府將鄉村納入科層的“編戶齊民”的努力[1]。所謂“編戶齊民”就是以國家權力將小農化后的鄉村居民整編到國家能夠直接掌控的戶籍人口之中。編戶民法律身份平等,即所謂“齊民”。國家通過戶籍信息和基層什伍、里正直接管控鄉村居民。至秦漢,鄉里基層組織幾乎覆蓋了鄉村事務的各個方面,至此國家權力下沉鄉村程度達到了中國古代社會的最高峰,如鄉民外出這樣的事情都要向鄉里報備。

西漢中期以后,隨著鄉村社會經濟變遷,社會結構日益復雜,信息采集難度日增,加之鄉村宗族等自組織力量的發展,政府最終以默認鄉村自治的方式解決了傳統鄉村治理難題。這一默認最終形成了在中國鄉村延續近兩千年的基層“雙軌”治理模式,即政府有限的科層下沉與鄉紳、宗族自治相互結合的治理模式。

學界對此有大量的的關注和研究。如我國著名歷史社會學家黃宗智用“簡約治理”的概念描述了傳統中國科層制下沉失敗后的鄉村“雙軌”治理模式。黃宗智認為,“小農經濟的有限稅賦”從財力上限制了傳統中國科層化下沉的努力,所以在基層只能采用化繁為簡的“簡 約治理”模式[2]。

傳統中國以“雙軌制”為表現形式的“簡約治理”在一定程度上解決了基層治理無法有效科層化難題。因其成本低廉、有效,直到18、19世紀幾乎無人質疑這一治理方式的合理性。1790年代以后,隨著農村人口暴漲(在不到100年的時間內,我國人口從乾隆時期的1.5億迅猛翻倍為3.1億),人地矛盾矛盾突出,農村治理方式亟待變革。1840年之后的民族生存危機以及中國現代化的歷史趨勢都決定了中國鄉村治理變革的必要性。

近代中國面臨高強度的生存競爭,內有人地矛盾,外有列強壓迫。富國強兵成為壓倒一切的任務。這一任務在決定中國變革方向的同時,也成為中國鄉村治理變遷的主導因素。清末、民國的一系列改革雖有將國家權力延伸到鄉村基層的努力,但整體上是不成功的。如民國政府為了汲取鄉村資源、加強社會控制,試圖通過自上而下的治理“現代化”將鄉村納入科層體系,結果卻畸變為“贏利型經紀”,引發“政權內卷化”困境[3]50-52。

新中國成立后,工業化、現代化的富強使命決定了農村治理無法回歸并延續歷史上王朝初興之時的“無為而治”,而是“積極有為”地利用在新民主主義革命時期形成的以中國共產黨為中樞,以基層政權為依托,全面滲入鄉村的國家權力體系,并在社會主義集體化變革的基礎上,繼續高強度地汲取鄉村人力、物力,短時間內奠定了中國的重化工業和國防科工的基礎。

改革開放后,中國鄉村在市場經濟和家庭聯產承包責任制的背景下逐步引入了村民自治制度,黨政權力表面上放松了對農村基層社區的掌控,但并不是撤離鄉村,更不是回歸傳統中國“無為而治”,而是以法律分權的方式重塑了科層制的農村社區治理形態。

三、實踐探究:超越科層制化繁為簡的探索及其局限

傳統中國,鄉村基層多采用“無為而無不為”的簡約治理模式。這一模式被費孝通稱之為“雙軌政治”?！半p規政治”就是一種縣級以上的科層制與鄉村簡約治理相互結合的治理模式。在這種模式下,科層化只停留于縣級,縣級以下則實行弱科層化的舉措,即雖有什伍、保甲為表現的準科層體系,但僅作維持之用,而鄉村事務以及聯結國家與鄉村的功能則主要轉移給了具有自主、自治特征的鄉紳、宗族等。這樣,傳統中國的鄉村治理自然就表現為“無為而治”的簡約化治理。這樣治理模式,既保證了因地制宜,又促成了國家的統一[4]40-56。

新中國在鄉村治理過程中雖然通過黨政形式將國家權力延伸到鄉村,建立了類似科層制的治理結構,但并沒有完全科層化,而是在科層制正式結構內外配之以具有一定自主性、靈活性的治理方式,采用了諸如“群眾路線”“駐隊”“包村制”“工作組”和 “統分結合”的治理方式[5]。這是一種具有簡約治理特征的治理方式,即中國共產黨通過意識形態資源、群眾路線和“政治統合制”塑造出來一套“積極有為”的簡約治理模式[6]。

這一模式建立在調查研究的基礎上。奉行這一模式的黨政機關要組織機關負責人、黨員、干部到鄉村做深入細致的“蹲點”調研。通過“蹲點”,機關黨員、干部與當地群眾同吃、同住、同勞動,以長期的類似社會學田野調查的方法深入鄉村實際,收集村民意見,從而使治理建立在信息暢通的基礎上。

建立聯系點是這種治理模式常用的一種方法,即各級黨委采用領導掛點、單位幫扶和干部駐村的方式建立起與鄉村長期而穩固的聯系?；鶎痈刹總兺ㄟ^聯系點,定期走訪、長期駐村、直接幫扶等方式反饋農村社情民意。這種反饋往往是雙向的,一方面是干部通過聯系點自上而下收集民意,另一方面是群眾通過聯系點自下而上表達意見。聯系點這種不同于科層化的組織結構,采用的是一個干部聯系一個村莊的“領導掛點、干部駐村”等方式開展工作,因而拉近了黨員干部與基層群眾的距離,有助于縣鄉鎮黨委政府及時反映基層訴求,從而以非科層化的簡約治理方式為黨政正式的科層治理體系提供了相對充分的信息,減輕了科層化所帶來的繁文縟節、形式主義等問題。

改革開放以后,國家取消了農村的人民公社,開始逐步在鄉村推行科層化、專業化的政權組織體系,以“七站八所”為表現的行政機構建立起來,“上面千條線、下面一根針”的治理格局開始出現[7]。政府組織按科層化要求分成不同職能部門,每個職能部門都要按照職責層層下達任務,到達基層鄉鎮就成為“上面千條線”。而與此同時,鄉鎮由于經費、人員所限雖是科層化組織,但卻無法在職能、部門細分方面與上級一一匹配,從而成為串聯“千條線”的“一根針”[8]。尤其是在多次鄉鎮機構改革之后,國家權力上移,鄉鎮組織權威被削弱,處于“權責利不對稱”狀態[9]。盡管如此,鄉鎮仍然能夠有效承擔并完成各個時期的目標任務。其主要原因是鄉鎮在科層制困局中另辟蹊徑,發明了不同于科層制的具有簡約治理特征的鄉鎮黨委 “政治統合制”[10]。

所謂“政治統合制”就是鄉鎮黨委通過“包村制”“工作組”和 “統分結合”的靈活治理方式聚焦、重組、整合既有的鄉村治理資源,實現了低成本、高效率的治理,從而有效發揮了“一根針”繁復的穿針引線功能。鄉鎮黨委在“駐隊”傳統的基礎上,創新發展出了“包村制”和“工作組”。其中,“包村制”就是鄉鎮黨委根據管轄區域的鄉鎮村數量,將黨政機關、“七站八所”的干部統籌配置,形成相應數量的包村工作組,每個工作組對應一個村莊。鄉鎮黨委往往根據干部職務、年齡、性別、能力等配置包村工作組成員。鄉鎮黨委根據村莊治理難度分別配置不同的包村工作組。包村工作組打破了科層制的“命令——支配”關系,形成領導帶著 “一起干”的協作氛圍;不同于科層制的專業化、專門化分工,包村工作組所要承擔的任務是綜合性的,它承擔著將“千條線”上的所有任務貫徹落實到村中的職責。

工作組則是鄉鎮黨委圍繞中心工作而組建起來的。上級任務千絲萬縷、紛繁復雜,鄉鎮黨委在接受任務之后往往會對它們分條縷析,將一些比較急迫的、重要的、考核力度較大的事項突出出來,并以此為依據確定年度中心工作。根據中心工作的不同組建相應的工作組,如“招商工作組”“城建工作組”“綜合治理工作組”。工作組組長從科級干部中產生,組員通過差額競聘上崗,選上的干部可以獲得績效工資,落選者只能獲得基本工資,長期落選則不會被提拔重用。

新時代以來的中國鄉村,社會經濟變遷,人口流動加劇,社會治理的主體、對象、內容呈現出多元、差異、綜合、復雜的特性?？茖又圃絹碓诫y以適應由于治理情景變化而來的自主、靈活的要求。官僚化、格式化、標準化的科層制引發越來越嚴重的繁文縟節,從而造成明顯的形式主義問題。面對多元、多變、差異、復雜的農村治理情景,傳統的簡約治理模式也越來越難以適應新的變化。如面對人口大規模流動背景下的鄉村治理主體和治理對象長期不在村的狀態,“駐村”“包村”的簡約治理模式在治理功效方面也開始大打折扣。

化解這一難題,需要尋求新的解決方案,“尋求鄉村治理體制與鄉村治理需求的再次匹配”[11]。信息化、數字化發展為這一難題的破解提供了新的技術可能。如一些鄉村經多方探索,形成了一種超越科層制的新型簡約治理模式——農村社區數字化治理方案。

四、數字化機遇:“化繁復為簡約”的數治方案

數字化解決了人類信息聯通的成本和效率問題。傳統信息傳遞具有成本高、速度慢、輻射范圍有限的特點,制約了人類治理形態的可選范圍。如嚴重依賴語言、紙張傳遞信息的古代社會,由于信息聯通的成本偏高,只能通過等級官僚的層層轉達才能實現有效治理,由此形成傳統社會的基本治理形態。而這種治理形態所針對的對象,同樣受限于信息聯通的成本,只能以宗族、教團、地區組織等具有血緣性、狹隘性、封閉性的地方團體形式存在。而數字化信息則以二進制數字編碼的方式突破了模擬信息的成本、效能和時空局限,實現了低成本的光速傳播。而基于數字化技術的互聯網、移動互聯網、大數據則使人類實現了真正意義上的互聯互通,信息傳遞對層級官僚的依賴性降低,一場扁平化、多中心化、去中心化、去科層化、去官僚化的治理革命隨之拉開序幕。

數字化的上述特點及其推動的以扁平化、多中心化、去中心化、去科層化、去官僚化的變革效應為農村社區治理超越科層化官僚主義窠臼,重歸簡約治理提供了變道超車的歷史機遇。這就是將數字化引入農村社區治理領域,推動農村社區治理的數字化變革。

下面本文將引用農村社區數字化治理的一個典型案例——新楓橋經驗,以便具體而微地分析農村治理數字化變革解構科層化官僚體制,破解基層治理“上面千條線下面一根針”“上面千把刀下面一顆頭”“上面千把錘下面一根釘”狀態的基本邏輯。

在楓橋經驗的發源地,浙江省諸暨市楓橋鎮楓源村面對科層化內卷以及傳統“簡約治理”失靈,主動探索數字賦能楓橋經驗的新舉措,探索出一條破除科層化困局,激活傳統“群眾路線”治理功效失靈的“數字化簡約治理”新模式。

楓橋村所在鄉鎮經濟發達,剩余勞動人口多數選擇本地城鎮打工,往往是白天離村工作,晚上回村居住。即便如此,農村社區如想聚攏村民商討問題也是有相當難度的。新情況面前,如何貫徹“走群眾路線”這一楓橋經驗的內核就成為擺在當地社區面前的一道難題。面對難題,他們主動轉換思路,在數字化的基礎上探索了一條“基層政府+社會組織+民眾+多渠道交互”的新治理模式,通過讓數字多跑路,村民少跑路、零跑路的方式重構了農村社區治理結構。過去以科層官僚為中心的治理結構演變為以數據和數據平臺為中心。大量事項都可以通過大數據平臺快速反饋、快速處理,節省了基層政府和農村社區的行政成本,在有效破除“上面千條線下面一根針”的基層治理困局的同時,再次激活了楓橋經驗的內核——“走群眾路線”。

通過數字賦能楓橋經驗,楓源村形成了新楓橋經驗。這一經驗通過數字保障,網絡、網格聯通,縣、鄉、村三級聯動,充分發揮社會化、法治化、智能化、專業化等四種手段,形成了一套可依循、可復制的新模式,重新激活了楓橋經驗,實現了“矛盾不上交、平安不出事、服務不缺位”的農村社區治理新承諾,形成了新楓橋經驗的品牌效應。

總結農村社區數字化治理的“新楓橋經驗”可知,農村社區數字化治理解構科層化弊病,為農村社區“簡約化治理”賦能,其最為突出的表現就是通過數字化真正實現了以“事”為中心的扁平化、多中心化、去中心化的治理。這“事”既可以是黨務、村務,也可以是商務、村民社交日常以及其它各種事務。只要是這些事情關涉村民利益,觸及村民敏感點,就會引起村民興趣,促發村民參與熱情。這是傳統治理所無法實現的。數字化也改變了由黨支部、村委會發起議題的單向度治理結構,不僅村社區正式組織可以發起議題,聚集村民討論、表決,而且村民也可以隨時發出議題建議,從而提高了村社區發現問題、協調問題、解決問題的能力,提升了治理的效能。

通過數字賦能,農村社區還重建了鄉村社會作為熟人社會的特征。而傳統社會就是依托它熟人社會優勢實現了簡約化治理。因而,農村社區通過數字賦能重建熟人社會,有效推動了農村社區簡約化治理模式的復歸。在改革開放前,鄉村是村民共同的生產、生活紐帶,大家終日在一起勞作,很少出現一部分村民留村,而另一部分長期離村的現象。這種彼此熟識的社會關系狀態決定了鄉村治理主要建立在彼此了解、相互信任的基礎上。而改革開放后的工業化、城市化的虹吸效應拆散了原來的熟人共同體,長期離散使他們失去了相互之間保持熟識狀態的時空結構。如村里發生的事兒傳遞到戶籍人口那里可能早已失去了時效性。反之,外出村民的狀態、意見也很難及時反饋給社區,導致村民共同體在時間關系上不再具有連續性結構,因而出現時間斷裂現象;在空間上,留村村民和離村村民之間處于發散的結構狀態之中,村社區很難將他們聚集在同一個空間內,造成了治理上的空間斷裂。

數字化在新的生產生活背景下通過新的技術手段,為村民創造了一個虛擬化的共享時空。在共享時空內,信息傳遞的時間鏈幾乎是同時的,甚至比傳統鄉村熟人社會中的時間傳遞更具時效性;在共享時空內,村民幾乎是共同在場的,這也是傳統熟人社會所難以企及的。這樣,通過數字化虛擬時空就將原先被拆散的共同體成員重新聚合在一起,實現了熟人共同體的數字化還原,保證了治理的簡約化。

數字化背景下的鄉村社區治理重建熟人社會看似復歸了傳統,但卻是在保留農村社區治理現代化基礎上向著更高層次的復歸。這樣的復歸并沒有改變“國家直接治理+鄉村社區自治”這一治理結構的根本。而僅僅是用數字化手段將作為國家政權基層代表的鄉鎮,以及作為鄉村社區自治代表的村干部、鄉村賢達、在村村民、外出村民等用信息技術手段重新聯結起來而已。

這種聯結雖然并沒有改變鄉村社區治理結構的根本,但卻改變了治理的手段、方式、方法。一方面數字化熟人社會是一種不同于傳統熟人社會的更高等級的熟人社會。傳統熟人社會主要是由在村村民之間形成的熟人社會,而數字化熟人社會則是多元主體,即在村村民、離村村民等構成的新熟人社會;傳統熟人社會溝通方式是面對面,數字化熟人社會則是“端對端”;傳統熟人社會雖然在上傳下達方面有一定的便利,但也有明顯的滯后性;數字化熟人社會具有同時在場的特征,信息上傳下達更具效率。鄉村社區依托數字化熟人社會的這一特征實現了在線動員的快速性、信息上傳下達的即時性、在線投票等活動的便利性,從而改善了鄉村社區治理的方式、方法,提升了治理效能,消解了官僚科層化弊病,推動了農村社區治理的簡約化。