數字政府建設促進區域創新能力發展的實證分析

陳羅琦

（華中科技大學公共管理學院,湖北 武漢 430074）

加強數字政府建設是適應新一輪科技革命和產業變革趨勢、引領驅動數字經濟發展和數字社會建設、營造良好數字生態、加快數字化發展的必然要求，而創新作為國家發展戰略的核心，成為中國經濟發展的重要驅動力[1]。黨的十九大報告指出：“我國經濟已由高速增長階段轉向高質量發展階段。”習近平總書記在中國共產黨第十九屆中央委員會第六次全體會議中指出，要“堅持把創新作為引領發展的第一動力”。要堅定不移地實施創新驅動發展戰略[2]，使得經濟的發展依賴于制度、理論、科技和文化等領域的全面創新，依賴于勞動力素質的提高、管理水平的改善和科學技術的進步。

數字時代的創新離不開數字化轉型的發展和數據要素。2022年6月，國務院印發《關于加強數字政府建設的指導意見》，指出數字政府建設是創新政府治理理念和方式、形成數字治理新格局、推進國家治理體系和治理能力現代化的重要舉措。黨的十九屆四中全會通過的《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》明確指出要“推進數字政府建設”。在數字社會，數據要素取代了傳統物質資源要素成為關鍵生產要素，其既是生產要素，也是關鍵創新要素，同時還是治理要素。隨著數字化轉型進程的不斷推進，數字政府建設的優勢在效率提升、機制創新、管理賦能等方面進一步顯現，不僅在政府治理過程中擔當著重要角色，也在創新過程中發揮著重要作用。創新是當前經濟發展和創新發展最關鍵的增長點，是智慧社會經濟高質量發展和塑造國際競爭新優勢的核心驅動力。與此同時，數據要素成為新時代經濟社會高質量發展的新“石油”和健康有序運行的新“血液”。

針對數字政府建設及區域創新能力的已有研究主要集中于內涵性質、建設路徑及實踐效果等方面。如DUNLEAVY等（2006）在《數字時代的治理》中系統地闡述了數字治理的產生背景與數字治理理論的整體框架[3]。黃璜（2018）認為所謂數字政府，歸根到底是政府的數據服務、信息服務和知識服務，其根本目標不是幫助政府實現或擁有某種數字技術，而是利用新生產力助力政府獲得和傳遞更多的數據、信息和知識，最終仍然是為政府治理目標服務[4]。王益民指出數字政府建設是推進國家治理體系和治理能力現代化的重要舉措，并提出了數字政府的4個顯著特征：政府即平臺、創新公共價值、用戶驅動的服務設計和數據治理與協同[5]。逯峰（2018）通過分析廣東省建設數字政府的經驗和案例，對數字政府建設進行了實踐總結和理論探索[6]。在數字政府建設對區域創新能力的影響方面，李傳軍等（2014）指出數字政府的建設實踐推動政府向服務型政府變革，能夠提升政府效能，從而優化政務服務流程，促進創新發展[7]。張宗和等（2009）指出R&D資源在技術創新及創新主體內外部的制度性因素對區域技術創新的績效具有顯著影響[8]。曹玉娟認為數字化與區域創新有高度的耦合性，數字化環境與技術應用改變了區域創新邊界，創新過程數字化成為常態[9]。

綜上可知，學界對區域創新能力的研究取得了一定的成果，數字政府建設相關研究相對較新。數字政府建設研究集中在內涵與性質、路徑與實踐、作用與問題等方面，區域創新能力則多集中于評價體系的研究，也有學者研究數字化轉型對區域創新能力的影響，現有研究多從政策角度出發，且多為定性方面的理論探究。

數字時代的創新，需要數字治理和數字政府。而政府通過數字化手段發揮規制、調控、監管和服務的作用，促進數字經濟高質量發展，尤其是加強對創新發展的促進作用，是國家治理體系和治理能力現代化的一項重大挑戰。基于此，文章以中國101個城市2016—2020年的面板數據作為研究對象，構建理論模型并提出研究假設，通過實證檢驗數字政府建設對區域創新能力的影響，為進一步的政策優化提供參考。

1 分析框架與研究假設

數字政府引領驅動數字經濟發展和數字社會建設、營造良好數字生態促進數字經濟高質量發展，推動創新發展，是建設網絡強國、數字中國的基礎性和先導性工程。具體而言，數字政府建設在提升政府公共服務、社會治理、經濟調節等方面發揮著調節、監管和激勵的重要作用，能夠促進區域創新主體健康有序發展，提供優質的創新環境，為高新技術產業及企業更好地實現技術創新提供基礎，引導區域創新能力向好發展。當前以數字經濟為代表的技術創新和管理創新發展迅速，對政府的數字化轉型與治理創新提出了新的要求，故應充分釋放數字化發展紅利，進一步加大改革創新力度，全面開創數字政府建設新局面。數字政府要改革組織形式和治理方式，促進多元主體協同與共生，打造數字化創新生態。

數字政府對企業創新與績效的影響路徑。技術創新的主體是企業，因此一個地區技術創新能力的高低取決于企業是否有足夠的創新動力和創新能力。數字政府建設對企業創新具有促進作用，要充分發揮數字政府對數字經濟、數字社會、數字生態的引領作用，促進經濟社會高質量發展。在涉企服務方面，助力優化營商環境，數字政府建設要求政府快速提升數字服務能力，強化企業全生命周期服務，推動涉企審批一網通辦、惠企政策精準推送、政策兌現直達直享，提供優質便利的涉企服務，為企業創新做好服務。創新扶持與激勵方面，基于數字政府的龐大數據庫，能夠精準有效地評估企業的創新成果，制定更為合理的創新扶持政策，對科研投入實行稅收減免，為區域創新注入活力，激勵企業技術創新，從而提高區域創新能力。數字化融合方面，數字政府運用大數據提升產業政策的科學性，強化數字經濟與實體經濟融合程度，從而引導企業創新良性發展。產業結構轉型方面，加強經濟數據整合、匯聚和治理，政府既是數字化產品和服務的需求方也是供給方，賦能傳統產業轉型升級和新興產業高質量發展，從而促進區域產業結構向高附加值的高新技術產業和第三產業轉型。

數字政府對創新環境與管理的影響路徑。在市場經濟體制下，衡量地方政府工作的重要標準不是傳統的計劃和干預的多少，而是能否創造一個有利于創新的環境。數字政府建設有利于提高營商環境與創新環境的適宜度。在交易成本方面，數字化平臺優化了政務服務的邏輯，減少了創新主體在辦理證照納稅和登記財產等方面的負擔，有效溝通了公眾、企業和政府部門，切實降低了制度性交易成本。在數字政府效率方面，深化數字技術應用，創新行政執行方式，數字政府建設實現了政務服務的流程再造，緩解了條塊分割與信息不對稱，提高了政府管理部門的效率，營造出高效率高質量的創新環境。在公共服務供給方面，數字政府為企業等創新主體的多樣化需求提供了更便捷和全面的反饋渠道，進而有針對性地解決，有利于更好地進行公共服務的供給。在數字化人才方面，政府的數字化轉型離不開管理人員和勞動者，數字政府建設培養了一大批了解信息技術和掌握數字技能的管理人員，同時客觀地提高了勞動者素質，為知識創新和技術創新提供人員儲備。

數字政府對知識創造與獲取的影響路徑。知識創造是創新的重要環節和過程。政府數據開放共享，優化政策信息數字化發布，鼓勵政府數據資源的開發與共享，充分展現政府數據的創新價值[10]。在知識獲取方面，多元化的知識獲取與合作有利于產生創新靈感，提高區域整體創新水平。在信息基礎設施方面，數字政府建設推動了覆蓋廣、應用多的信息基礎設施建設，有利于不同地區的研究人員和創新主體更廣泛和深度地交流。在創新活動支持方面，數字政府建設有利于技術轉移的實現，促進區域知識交流，在科研辦會與創新交流活動上給予政策、場地、物質等方面的支持。

綜合上述分析，研究構建了數字政府建設水平對區域創新能力的影響路徑。因此提出如下假設：

假設H1：數字政府建設對區域創新能力具有正向影響。

2 研究設計

2.1 樣本選取

此次研究聚焦于數字政府建設與區域創新能力之間的關系。為驗證前文的理論機制假設，刪除數據不可獲取及缺失項后，選取中國101個城市2016—2020年的面板數據進行分析，樣本基本覆蓋全國各地區，行政級別包含直轄市、省會城市、計劃單列市和一般城市等，具有一定的代表性。基于此，設計變量并且構建面板效應模型進行分析。

2.2 變量設計與數據來源

（1）被解釋變量：區域創新能力。區域創新能力主要依據北京大學企業大數據研究中心編制的《中國區域創新創業指數》（IRIEC）進行考察[11]，該報告主要從企業家、資本和技術3個核心要素方面創建指標體系，運用1990—2020年全國工商企業注冊數據庫的信息構建中國區域創新創業指數，以反映我國各地區的創新創業活力與績效。

（2）解釋變量：數字政府建設水平。數字政府建設水平在提升政府公共服務、社會治理、經濟調節等方面具有重要作用。該研究旨在分析數字政府建設促進區域創新能力發展的影響路徑，結合工業和信息化部中國軟件評測中心發布的《中國政府網站績效評估總報告》（2016—2020）及相關研究文獻，將政府網站建設的評估結果作為參考性指標。

（3）控制變量：經濟發展、城市規模、受教育水平。引入可能影響區域創新能力的控制變量，分別為經濟發展、城市規模、受教育水平。經濟發展水平采用地區GDP來衡量地區經濟發展水平；城市規模采用地區的年末常住人口來衡量；受教育水平用該地區當年普通高等學校在校生人數來表示[12]。

2.3 模型構建

采用面板數據模型來探究數字政府建設促進區域創新能力發展的路徑，在前文的基礎上構建研究模型如下：

3 實證分析

3.1 描述性統計

數字政府建設水平、區域創新能力及經濟發展、城市規模、受教育水平的描述性統計分析結果如表1所示。結果顯示，2016—2020年101個城市，樣本量為505，數字政府建設水平和區域創新能力的極差較大，結果最優秀的城市與得分較低的城市在得分差值超過50%，樣本數據存在較大范圍的波動。

表1 描述性統計分析結果

3.2 基準回歸分析

數字政府建設對區域創新能力影響效應的基準回歸結果如表2所示，可以看出解釋變量的回歸系數均顯著為正。其中第（1）列是未考慮控制變量及固定效應的估計結果，第（2）列是個體與時間雙固定效應的估計結果，數字政府建設水平的系數分別為0.332和0.214，且均在0.01的置信水平上顯著。而第（3）（4）（5）列分別為逐個加入控制變量的估計結果。可以看出其數字政府建設水平的系數分別為0.165、0.156和0.155，且均在0.01的置信水平上顯著。上述結果說明了數字政府建設對區域創新能力有顯著的正向影響，即城市的數字政府建設水平越高，區域創新能力越強，假設H1得到初步驗證。

表2 基準回歸結果

3.3 穩健性檢驗

為確保基準回歸結果穩健可靠，具有一定的穩健性。具體處理包括：（1）增加2015年的數據進行估計。數字政府建設作為一項近年提出的新政策，數據的樣本量相對較少，通過增加新的樣本進行回歸來驗證前文的結果是否可靠。在前文的基礎上增加了2015年的樣本，同時剔除了數據缺失的城市，共計88個城市528個樣本再次進行回歸，結果如表3所示，可以看出回歸結果與前文保持一致，均在0.01的置信水平上顯著，研究結論仍然成立。（2）縮尾法，在1%分位上進行雙邊縮尾處理，從而減少極端值與異常值對結果的影響[13]。通過表3的回歸結果可以看出，數字政府建設水平的系數為0.144，且在0.01的置信水平上顯著，說明對變量進行縮尾處理之后，數字政府建設對區域創新能力的影響仍然顯著為正，顯著性水平沒有變化，表明前文的結論具有穩健性。

表3 穩健性和異質性檢驗結果

3.4 異質性分析

前文結果說明，從總體上看，數字政府建設水平對區域創新能力具有顯著的促進作用。為更加深入地厘清變量之間的關系，從兩個方面進行異質性分析：一是分析地理區位特征的異質性，二是分析所選城市的行政等級的異質性。

3.4.1 地理區位異質性檢驗

地理區位與城市的資源稟賦、政策導向息息相關，表3中的（3）（4）列分別呈現了在雙向固定模型下的分析結果，可以看出南方地區城市數字政府建設水平系數為0.199，且在0.05的置信水平上顯著為正，而北方地區城市不顯著。究其原因在于一方面，南方地區聚集了豐富的創新創業資源，產學研合作走在全國前列，教育與科研資源豐富，財政支持充足，市場化程度高，發展空間更大。另一方面，南方地區積極搭建平臺和載體，培育數據要素市場，營造適合創新創業的數字生態，促進區域創新良好發展。從創新創業活力的格局來看，北方地區的潛力仍需進一步挖掘，在一定程度上制約了數字政府建設的帶動作用，從而呈現出北方地區不顯著而南方地區相對顯著的異質性。

3.4.2 行政級別異質性檢驗

表3中的第（5）列呈現了加入城市行政等級的雙向固定結果，本文將直轄市、省會城市、計劃單列市虛擬變量賦值為1，其他城市為0，加入行政等級交互項Level來探討數字政府建設對區域創新能力的促進作用是否會因為城市行政級別不同而存在差異。可以看出變量Level在1%的水平上顯著為正，表明數字政府建設對直轄市、省會城市、計劃單列市等行政等級較高城市的區域創新能力促進作用更為顯著。原因如下：一方面，直轄市、省會城市、計劃單列市在數字化建設上存在先天優勢，政府數字化轉型時間早，發展周期長，相關制度的推進與落實阻力更小，能通過數字政府快速整合相關創新要素，從政府到科研機構再到市場，都能相對高效地利用數字化轉型成果推動政策創新與技術創新，更加有利于推動創新要素集聚和區域創新發展。另一方面，行政等級較高城市相關產業的配套設施以及數字要素更為充分，相較于普通城市，在教育資源、企業與人才引進、信息基礎設施等方面具有資源上的優勢。

4 結論、建議與啟示

4.1 結論

本研究聚焦數字時代背景，借助數字化轉型、數字治理、數字政府等相關理論和手段解決數字時代創新瓶頸，以期促進區域創新能力提升。基于數字治理和創新生態系統理論，文章通過對2016—2020年城市面板數據的分析，構建了基于變量的模型，考察了數字政府建設促進區域創新能力發展的路徑與效應，為進一步的政策優化提供參考。研究結論主要包括：（1）數字政府建設水平的提升顯著促進了區域創新能力的發展，且該結論通過了穩健性檢驗。（2）數字政府建設的影響在不同地理區位和不同行政級別城市之間存在一定的異質性，南方地區城市數字政府建設對區域創新能力的促進作用顯著。（3）直轄市、省會城市及計劃單列市相較于普通城市的促進作用更為顯著。

4.2 建議

首先，構建開放數字平臺，深入挖掘數字政府建設在知識開放與共享方面的作用。以政府數字化轉型為基礎，優化創新服務流程，深化政府“放管服”改革，增加“一網通辦”“一站式”服務的事項，優化專利論文等成果申報流程，減少冗余的事項和流程。搭建線上線下業務“雙通道”，提高公共服務效率，使得知識的創造過程更為便捷，有利于區域企業、高校和科研院所的技術研發能力更好地發揮，為技術創新提供服務，促進區域創新向好發展。此外，知識信息的開放與國際交流合作相輔相成，國際化交流與合作有利于創新的良性發展，不僅能在對話中碰撞出思維的火花成為創新的基礎，也有利于將國際上不同國家與地區的客觀經驗作為創新政策的參照，從而推動區域創新多維度發展。

其次，深化政企數字協同，進一步發揮數字政府建設在企業創新過程中的作用。一方面，結合數字化手段，充分發揮國家規劃綜合管理信息平臺作用，以大數據監測分析為基礎，精準識別與評估企業的創新績效與成果，提升經濟政策的精準性和協調性，更好地發揮其經濟調節能力。出臺減稅降費等優惠政策，激勵企業發展自身的核心競爭力，持續提升經濟調節政策的科學性、預見性和有效性，引導區域經濟逐步從重復性的勞動密集型產業向創新性的高附加值產業轉型，構建創新導向的市場格局。另一方面，大力推行智慧監管，充分運用數字技術支撐構建新型監管機制，以數字化手段提升監管的精準化水平。新興企業容易憑借先進的技術、全新的商業模式、強大的網絡效應獲得市場壟斷地位，企業往往會為了尋求利益最大化而采取“算法歧視”“二選一”“大數據殺熟”等手段。數字政府建設有助于政府利用數字技術更有效地監管數字經濟，推動監管決策自動化、專業化、透明化，精準、快速、及時識別不正當市場競爭行為，以有效監管維護公平競爭的市場秩序，從而推動區域創新能力良性發展。

最后，積極推動數字普惠，數字政府建設與區域創新能力全方位多層級發展，加快消除區域間的“數字鴻溝”。堅持整體協同，提升跨層級、跨地域的協同管理和服務水平，充分發揮計劃單列市、省會城市的資源要素優勢，圍繞重點領域、關鍵環節、共性需求等有序開展試點示范，提高創新要素的成果轉化率；加大對欠發達地區數字政府建設的支持力度，推動地市州等基層地區的數字化轉型，促進數字社會多層次協調發展，帶動區域創新能力發展。結合不同地區實際情況，推動線上線下融合管理，擴大數字基礎設施覆蓋范圍，加快補齊基層信息基礎設施短板，充分利用現有政務信息平臺，全面夯實數字政府建設根基，從而推動區域創新能力協調發展。

4.3 反思與啟示

該研究存在以下局限和不足：一是文章選取的樣本在數量和時間周期上存在局限，對研究的結論可能存在一定的影響，選取覆蓋面更廣、時間周期更長的研究樣本可能使得結論更為完善。二是數字政府建設作為近年來的研究熱點，各大科研機構對其定義和測量指標存在較大差異，文章選取政府網站建設的評分來衡量存在一定的局限性，未來可嘗試對數字政府建設水平的評價指標體系做更完整詳細的考察與設計。三是受限于樣本選擇和模型構建，對子變量的討論尚不夠深入，可嘗試結合具體案例對相應機制進行進一步研究。