我國糧食安全的結構性問題及對策研究

劉世煒

（成都大學 馬克思主義學院，四川 成都 610106）

“五谷者，萬民之命，國之重寶。”習近平總書記指出： “保障國家糧食安全是實現(xiàn)經濟發(fā)展、社會穩(wěn)定、國家安全的重要基礎。”［1］74保障國家糧食安全的關鍵在于穩(wěn)步提升糧食供給綜合生產能力，確保需要時能產得出、供得上。本文以2001—2021年我國糧食產量為樣本，利用斯韋德伯格波動系數分析二十一世紀以來我國糧食總產量和稻谷、小麥、玉米、大豆、薯類五種糧食作物產量的走勢。在此基礎上，探討我國糧食安全面臨的一系列結構性問題，圍繞提高糧食綜合生產保障能力提出相應的對策建議。

一、文獻回顧

近年來，學術界對糧食安全問題進行了大量研究，并取得了豐碩成果。一是關于國家糧食安全的內涵。根據聯(lián)合國糧食及農業(yè)組織的界定，糧食安全是指所有人在任何時候都能夠在物質和經濟上獲得足夠、安全和富有營養(yǎng)的食物，來滿足其積極和健康生活的膳食需要和食物喜好。這一概念主要涵蓋糧食供給能力、糧食獲取能力、糧食供應鏈的穩(wěn)定性、糧食利用和食品安全四個方面［2］23。劉同山 （2022） 認為，新時代國家糧食安全的戰(zhàn)略內涵包括相對需求的國內糧食生產供給能力和相對供需缺口的國外糧食平穩(wěn)進口能力兩個方面［3］。韓楊 （2022）認為，保障國家糧食安全要從黨的宗旨、社會主要矛盾、發(fā)展的目標任務和社會主義的本質要求四個維度來認識［4］。二是我國糧食安全的現(xiàn)狀和問題。王曉梅、何微等（2022）從糧食供應角度，回顧了新冠疫情發(fā)生以來我國的糧食安全現(xiàn)狀，分析了我國糧食安全存在的問題，并認為從總體上來看我國糧食安全發(fā)展是有保障的，但是要高度重視全球糧食市場波動的潛在風險和挑戰(zhàn)［5］。三是新時代國家糧食安全的目標任務。李國祥 （2022）認為，確保把中國人的飯碗牢牢端在自己手中是新時代國家糧食安全的目標任務，必須在發(fā)展和改革中保護、建設和使用好耕地等國土資源，核心種源必須自主可控［6］。四是構建國家糧食安全新發(fā)展格局。崔寧波（2022）認為，必須保持高度戰(zhàn)略定位，確保實現(xiàn)高水平自立自強、高質量供需平衡、高水平對外開放；必須統(tǒng)籌好發(fā)展與安全，著重處理好當前與長遠、機遇與風險、國內與國際、生產與生態(tài)、政府與市場的關系［7］。劉長全、苑鵬 （2022）認為，構建國家糧食安全發(fā)展新的格局，要從 “為大國筑底”的戰(zhàn)略高度推動 “三個轉變”：從傳統(tǒng) “口糧觀”向 “大食物觀”轉變；從保障口糧供給向保障糧食與重要農產品供給轉變；從保障產出端安全向保障全鏈條系統(tǒng)安全轉變［8］。高鳴、魏佳朔（2021）從發(fā)展定位和戰(zhàn)略構想兩個方面研究了如何建設國家糧食安全產業(yè)帶，認為對標到2035年保障糧食安全的新要求，建設國家糧食安全產業(yè)帶的發(fā)展定位是建成穩(wěn)產高產的糧食生產基地、優(yōu)勢集聚的糧食產業(yè)格局、現(xiàn)代高效的糧食產業(yè)體系［9］。錢煜昊、錢龍、武舜臣 （2022） 從分析地方性糧食安全保障法的立法必要性和立法現(xiàn)狀入手，探討了地方性糧食安全保障法立法過程中應處理好的六個關系，并進一步提出了立法思路［10］。蔣團標、羅琳 （2022）從財政支農的角度對糧食安全進行了研究，認為制定財政支農政策應因地制宜和精準施策；政府應轉變財政支農資金的管理方式并提升資金管理效率；各地區(qū)應優(yōu)化產業(yè)結構，實現(xiàn)以技術創(chuàng)新替代勞動要素投入［11］。

這些研究成果對于從學理上深刻把握糧食安全的豐富內涵、目標任務、戰(zhàn)略選擇、工作重點等具有重要啟示。但是綜觀已有的研究成果，定性研究的較多、定量研究的較少，而從糧食產量的穩(wěn)定性維度研究糧食安全的學術成果則更為少見。本文在學術界已有研究成果的基礎上，利用斯韋德伯格波動系數研究二十一世紀以來我國糧食產量的穩(wěn)定性，探討我國糧食安全面臨的一系列結構性問題，并提出相應的政策建議。

二、二十一世紀以來我國糧食產量走勢

（一）理論模型

經濟學家斯韋德伯格 （Svedberg P.）根據實際的谷物產量 （Yt）推導出 “趨勢產量”，即正常年景的產量，看實際產量與趨勢產量以及實際產量與一個時期 （n年）的平均產量的離差平方和的比例，并且用自由度n/（n-2）來進行調整，其公式為：

Ⅵ （斯韋德伯格波動系數）在0和1之間，Ⅵ值越小，表示穩(wěn)定程度越高，當Ⅵ=0時，表示該產品產量的增長完全符合趨勢值，即穩(wěn)定程度最大。斯韋德伯格波動系數還有另外一種被簡化了的計算方法，其公式為：

（3）式中，t為預測年度，C和α為待定系數［12］。

糧食產量波動幅度的大小是影響糧食安全最為重要的指標。斯韋德伯格波動系數可以直觀地看出糧食的波動情況，是衡量糧食產量波動的主要方法，常被用于評價糧食產量波動。

（二）實證分析

本部分以2001—2021年我國糧食產量為樣本，根據公式 （2）分別計算糧食總產量和五類主要糧食作物 （稻谷、小麥、玉米、大豆、薯類）產量的斯韋德伯格波動系數，以此說明我國糧食產量的波動性。數據來源于歷年 《中國農村統(tǒng)計年鑒》和國家統(tǒng)計局官方網站。

1.糧食總產量斯韋德伯格波動系數。如圖1所示，從直觀上來看，2001年以來，我國糧食總產量總體上呈上升趨勢，只有2003年降幅較大，整體上波動較為平緩。

圖1 2001—2021年中國糧食產量走勢

根據公式 （3）可以得到2001—2021年糧食總產量的趨勢估計方程為：

將各年糧食總產量帶入公式 （4），即可得到各年糧食總產量的預測值。根據公式 （2），可以求出各年糧食總產量斯韋德伯格波動系數，如表1所示。

表1 2001—2021年中國糧食總產量斯韋德伯格波動系數

表1（續(xù)）

從表1可以看出，2001年以來我國糧食總產量斯韋德伯格波動系數基本上保持在5%的范圍以內，只有2003年達到7.48%。可見，近20年來我國糧食總產量波動較小，糧食安全從總體上來看具有較好的可靠性。

2.稻谷產量斯韋德伯格波動系數。如圖2所示，從直觀上來看，2001年以來我國稻谷產量總體上呈上升趨勢，只有2003年降幅較大，總體而言波動較為平緩。

圖2 2001—2021年中國稻谷產量走勢

利用公式 （3）可以得到2001—2021年稻谷產量的估計方程為：

將各年稻谷產量帶入公式 （5），即可得到各年稻谷產量的預測值。根據公式 （2），可以求出各年稻谷產量斯韋德伯格波動系數，如表2所示。

表2 2001—2021年中國稻谷產量斯韋德伯格波動系數

表2（續(xù)）

從表2可以看出，2001年以來我國稻谷產量斯韋德伯格波動系數基本上保持在4%的范圍以內，只有2003年達到9.68%。可見，近20年來我國稻谷產量波動較小。

3.小麥產量斯韋德伯格波動系數。如圖3所示，從直觀上來看，2001年以來我國小麥產量總體上呈上升趨勢，只有2002年、2003年、2018年略有下降，波動較為平緩。

圖3 2001—2021年中國小麥產量走勢

利用公式 （3）可以得到2001—2021年小麥產量的估計方程為：

將各年小麥產量帶入公式 （6），即可得到各年小麥產量預測值。根據公式 （2），可以求出各年小麥產量斯韋德伯格波動系數，如表3所示。

表3 2001—2021年中國小麥產量斯韋德伯格波動系數

表3（續(xù)）

從表3可以看出，2001年以來我國小麥產量斯韋德伯格波動系數基本上保持在4%的范圍以內，只有2003年達到10.09%，2004年達到6.90%。可見，近20年來我國小麥產量從總體上來看波動較小。

4.玉米產量斯韋德伯格波動系數。如圖4所示，從直觀上來看，2001年以來我國玉米產量總體上呈上升趨勢，2003年、2016年、2017年、2018年、2020年略有下降，波動基本平穩(wěn)。

圖4 2001-2021年中國玉米產量走勢

利用公式 （3）可以得到2001—2021年玉米產量的估計方程為：

將各年玉米產量帶入公式 （7），即可得到各年玉米產量預測值。根據公式 （2），可以求出各年玉米產量斯韋德伯格波動系數，如表4所示。

表4 2001—2021年中國玉米產量斯韋德伯格波動系數

從表4可以看出，2001年以來我國玉米產量斯韋德伯格波動系數基本上保持在10%的范圍以內，只有2003年達到10.13%，2013年達到12.86%，2015年達到11.16%。可見，近20年來我國玉米產量從總體上來看波動較小，但是與稻谷和小麥相比較，玉米的波動更為明顯。

5.大豆產量斯韋德伯格波動系數。如圖5所示，從直觀上來看，2001年以來我國大豆產量波動較為頻繁，而且個別年份波動幅度較大。

圖5 2001—2021年中國大豆產量走勢

利用公式 （3）可以得到2001—2021年大豆產量的估計方程為：

將各年大豆產量帶入公式 （8），即可得到各年大豆產量預測值。根據公式 （2），可以求出各年大豆產量斯韋德伯格波動系數，如表5所示。

表5 2001—2021年中國大豆產量斯韋德伯格波動系數

從表5可以看出，2001年以來我國大豆產量的斯韋德伯格波動系數變化范圍較大，幾乎有一半的年份都在10%以上，2020年更是達到了26.95%，只有約三分之一的年份保持在3%以內。可見，近20年來我國大豆產量波動十分頻繁，穩(wěn)定性較差。

6.薯類產量斯韋德伯格波動系數。如圖6所示，從直觀上來看，2001年以來我國薯類產量總體上波動較為平緩，但是從2006年開始，一直低于2002年的最高產量。

圖6 2001—2021年中國薯類產量走勢

利用公式 （3）可以得到2001—2021年薯類產量的估計方程為：

將各年薯類產量帶入公式 （9），即可得到各年薯類產量預測值。根據公式 （2），可以求出各年薯類產量斯韋德伯格波動系數，如表6所示。

表6 2001—2021年中國薯類產量斯韋德伯格波動系數

從表6可以看出，2001年以來我國薯類產量的斯韋德伯格波動系數基本上保持在10%以內，但是也有近五分之一的年份超過這一數值，尤其是2006年達到了14.86%。可見，近20年來我國薯類產量波動比較平穩(wěn)，但是穩(wěn)定性差于稻谷、小麥、玉米。

根據前面的分析，從糧食產量斯韋德伯格波動系數來看，二十一世紀以來我國糧食總產量呈現(xiàn)穩(wěn)中有升的趨勢，波動較為平穩(wěn)。分品種來看，稻谷、小麥產量的穩(wěn)定性最高，其次是玉米和薯類，大豆產量的波動最為明顯，如圖7所示。

圖7 2001—2021年中國糧食產量斯韋德伯格波動系數變化趨勢

三、糧食安全的結構性問題

黨的十八大以來，我國把確保糧食安全和重要農產品有效供給作為 “三農”工作的首要任務，糧食產量連續(xù)7年穩(wěn)定在1.3萬億斤以上，人均糧食占有量達到483公斤，高于國際公認的400公斤糧食安全線，做到了谷物基本自給、口糧絕對安全［13］。但是在糧食問題上，我們現(xiàn)在還處于緊平衡狀態(tài)。對此，習近平總書記指出： “當前，全球糧食產業(yè)鏈供應鏈不確定風險增加，我國糧食供求緊平衡的格局長期不會改變。”［1］330具體而言，我國糧食緊平衡表現(xiàn)為一系列結構性問題。

（一）糧食供求結構問題

糧食供求結構問題主要表現(xiàn)為供給能力與消費潛力之間的缺口較大。從糧食供給能力來看，一是人地矛盾較為突出。數據顯示，2021年我國總人口為14.12億人，耕地面積為19.18億畝，人均耕地僅為1.36畝，為世界平均水平的1/3左右，一二三等級的優(yōu)質耕地不足1/3［14］。二是農業(yè)科技水平有待提高。盡管我國農業(yè)科技進步貢獻率達到了61%，取得了節(jié)水抗旱小麥、超級稻、白羽肉雞等一批重大標志性成果，農作物耕種收綜合機械化率超過72%，但在育制種等技術上還存在著 “卡脖子”問題。此外，國際上地區(qū)熱點問題、貿易保護主義、戰(zhàn)爭、自然災害等因素也加劇了糧食供給的不穩(wěn)定性，給我國帶來輸入性糧食供給壓力。從糧食需求來看，一是糧食剛性需求持續(xù)增強。糧食剛性需求主要來自人口和城鎮(zhèn)化高峰，當前我國人口規(guī)模和城鎮(zhèn)化率尚未達到峰值，其增長空間還會繼續(xù)提高糧食剛性需求。二是居民消費升級加快。隨著城鄉(xiāng)居民收入水平的提高，人們對肉蛋奶等糧食轉化食物的消費比重越來越高，從而加大糧食原料特別是飼料糧的需求，成為一種 “甜蜜的煩惱”［15］。此外，糧食生產、流通、消費環(huán)節(jié)的大量損耗和浪費也加劇了糧食供求矛盾。

（二）糧食區(qū)域結構問題

當前，我國糧食生產和儲存的重心越來越向少數主產區(qū)集中，這加劇了區(qū)域性結構失衡。根據比較利益原則，糧食主銷區(qū)發(fā)展非糧產業(yè)具有更好的經濟效益，普遍存在減少糧食生產的經濟驅動力。主銷區(qū)經濟較為發(fā)達，財力相對雄厚，隨著主產區(qū)糧食進入流通渠道并最終轉入主銷區(qū)，彌補了主銷區(qū)的產需缺口，導致主產區(qū)補貼主銷區(qū)。主產區(qū)產糧越多，貢獻越大，經濟負擔反而越重，農民種糧效益也持續(xù)下滑。主產區(qū)為保障國家糧食安全作出了重要貢獻，但沒有得到與其地位相稱的收益和支持。數據顯示，近20年來我國糧食供需形勢和產銷格局發(fā)生了深刻變化，7個主銷區(qū)省份糧食產量比重已經下降到僅4%左右，11個產銷平衡區(qū)省份下降到17%左右，平均每5年左右就下降1個百分點，而主產區(qū)糧食產量比重持續(xù)增加到79%，平均2～3年就增加1個百分點［2］101。如何在既有農業(yè)支持政策的基礎上更加全面地保障主產區(qū)種糧收益，實現(xiàn)主產區(qū)、主銷區(qū)、產銷平衡區(qū)飯碗一起端、責任一起扛，是亟待回答的重大課題。

（三）糧食品種結構問題

一般而言，糧食消費分為口糧消費、飼料用糧、工業(yè)用糧和種子用糧四大部分。口糧以直接消費為主，主要包括稻谷、小麥兩大品種。飼料用糧是養(yǎng)殖業(yè)對能量和蛋白轉化需求的主要來源，主要包括玉米、大麥、高粱、大豆、薯類及替代品種。工業(yè)用糧主要是食品加工、淀粉、油脂、釀酒、燃料乙醇等行業(yè)消費的原糧。在二十一世紀初期以前，我國糧食消費以口糧消費為主，近年來口糧消費占比開始下降，飼料糧消費成為主體［2］266。據 《國家糧食安全中長期規(guī)劃綱要 （2008—2020年）》估計，2020年我國糧食需求總量達到5725億公斤，其中，口糧消費總量達到2475億公斤，占糧食消費需求總量的43%；飼料用糧需求總量達到2355億公斤，占糧食消費需求總量的41%；工業(yè)和種子用糧等占16%［16］。從總體上來看，我國口糧消費實現(xiàn)了自給，小麥、水稻自給率超過100%，玉米自給率也達到95%以上。但是由于受到作物比較效益、經營習慣、消費升級等因素的影響，我國大豆自給率較低。2019年和2020年，我國大豆進口量分別為8851萬噸、10031萬噸，2020年比2019年增長13.3%；大豆產量分別為1809萬噸、1960萬噸，2020年比2019年增長8.3%；大豆進口量分別為產量的4.9倍、5.1倍［17］。此外，我國大豆進口渠道較為單一，成為糧食安全的一塊 “短板”。從我國糧食品質來看，還存在著低水平同質化問題，普通品種糧食過剩與高品質差異化糧食短缺并存，成為糧食“高產出、高進口、高庫存”的一個重要原因。在人們對優(yōu)質糧食的新增需求中，有相當一部分是通過進口來滿足的。

（四）經營主體結構問題

農業(yè)經營主體結構問題，實質上是 “誰來種地” “如何種地”的問題。在我國快速發(fā)展的工業(yè)化、城鎮(zhèn)化過程中，“誰來種地”的問題日益突出。在現(xiàn)代化建設中，我國農村勞動力以單向流入城市為主，造成農村嚴重 “失血” “貧血”，農村勞動力結構性短缺的問題日益凸顯。國家統(tǒng)計局發(fā)布的2021年農民工監(jiān)測調查報告顯示，全國農民工總量為29251萬人，比上年增加691萬人。糧食主產區(qū)一半以上的青壯年勞動力外出務工，一些地方甚至高達80%，在家務農的勞動力平均年齡接近60歲。種糧農民受教育程度普遍偏低，平均受教育程度只有8年左右，初中及以下文化程度的超過90%，農村實用型人才僅占鄉(xiāng)村就業(yè)人員的5.9%。農民總體上與現(xiàn)代農業(yè)技術不相適應，對新事物的認識和接納具有一定的局限性，農業(yè)新技術推廣和應用的 “最后一公里”難度較大。“70后不愿種地、80后不會種地、90后不提種地”的現(xiàn)象較為普遍。

在農業(yè)經營中，“如何種地”問題也十分明顯。隨著農村勞動力的大量轉移和土地制度改革的不斷深化，我國農業(yè)經營主體呈現(xiàn)出多元化特征。目前，我國家庭農場達到390萬家，農民合作社超過220萬家，農業(yè)社會化服務組織達到95萬多個［18］。但是，農戶家庭經營仍然是我國農業(yè)經營的主要形式。我國有2.2億農戶，戶均土地經營面積只有7畝半，如果考慮土地流轉因素，也只有10畝半［2］106。我國戶均耕地規(guī)模僅相當于歐盟的四十分之一、美國的四百分之一，“人均一畝三分地、戶均不過十畝田”是我國許多地方農業(yè)的真實寫照［1］279。規(guī)模化經營是實現(xiàn)農業(yè)現(xiàn)代化、保障國家糧食安全的必由之路，但是必須立足人多地少這個基本農情，保持歷史耐心，堅持穩(wěn)中求進。

（五）農業(yè)產業(yè)結構問題

近年來，我國農業(yè)總產值在國民經濟中的比重日益下降。2021年，我國第一產業(yè)增加值為83086億元，在三次產業(yè)中只占7.3%。在農業(yè)部門內部，2020年我國谷物產值為16066.6億元，蔬菜園藝作物產值為27694.3億元，分別占農林牧漁的11.7%和20.1%。從種植業(yè)的利潤情況來看，如表7、表8所示，糧食作物的總體利潤水平低于經濟作物。實際上，受農業(yè)與非農業(yè)、糧食作物與非糧食作物比較效益的影響，農地 “非農化”、耕地 “非糧化”現(xiàn)象在許多地方不同程度存在，許多糧食種植戶 （包括種糧大戶）主要是基于各類農業(yè)補貼才生產糧食的。糧食生產 “邊緣化”問題，實質上是種糧收益偏低問題。盡管農業(yè)產值在國民經濟中的比重開始下降，但其在國民經濟中的基礎性地位不會改變。近年來，我國出臺了多項政策加大農業(yè)支持力度，但是如何提高政策支持的精準性、協(xié)同性是一個亟待加強理論研究和實踐探索的問題。

表7 2020年我國主要糧食作物每畝凈利潤及成本利潤率

表8 2020年我國部分經濟作物每畝凈利潤及成本利潤率

四、政策建議

悠悠萬事，吃飯為大。盡管我國較好地實現(xiàn)了谷物基本自給、口糧絕對安全的目標，但是依然存在著產需偏離、供銷偏離、口糧過剩與飼料糧短缺并存、普通品種糧食過剩與差異化高品質糧食短缺并存、“高產出高進口高庫存”特征明顯、產加銷環(huán)節(jié)和空間布局日趨分離、糧食產業(yè)鏈不強等問題。糧食安全是 “國之大者”。糧食產量的穩(wěn)定對于保障國家糧食安全具有重要意義。盡管從總體上來看，我國糧食產量的穩(wěn)定性較好，但是從我國不斷增大的人口規(guī)模、持續(xù)上升的消費水平、日益復雜的國際環(huán)境等方面來看，我國糧食依然處于緊平衡狀態(tài)，保障國家糧食安全仍然是一項重大戰(zhàn)略任務。保障國家糧食安全，關鍵是要穩(wěn)步提升糧食綜合生產能力，確保需要時能產得出、供得上，這就需要加大耕地保護力度、提升糧食科技水平、優(yōu)化糧食結構布局、完善糧食市場秩序、深化糧食制度改革。

（一）加大耕地保護力度

耕地是農業(yè)最基本的生產要素，是糧食生產的 “命根子”，加大耕地保護力度是提升糧食生產能力的基礎條件。一要嚴守耕地保護紅線。從政治和戰(zhàn)略高度提高保護耕地的思想認識，像保護大熊貓一樣保護耕地。嚴格落實黨和國家關于耕地保護的各項要求，堅決守住18億畝耕地紅線。全面落實耕地占補平衡制度，建立健全制止耕地“非農化”、防止耕地 “非糧化”長效機制，保障“農田就是農田，而且必須是良田”。進一步扎牢耕地保護制度籬笆，堅決守住耕地保護法律紅線。二要提升耕地質量水平。加大中低產田改造力度，加快推進高標準農田建設，有序擴大 “旱改水”工程實施范圍。積極推廣秸稈粉碎覆蓋地表保護性耕作、玉米秸稈粉碎全量還田深翻等技術。盡快制定國家中長期改良土壤規(guī)劃，加快黑土地保護項目實施進度，加大黑土地保護性耕作技術推廣力度，加大鹽堿地治理力度。三要落實耕地保護責任。嚴格實行耕地保護黨政同責。統(tǒng)籌劃定落實耕地和永久基本農田、生態(tài)保護、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界控制線。不折不扣落實耕地保有量和永久基本農田保護目標任務，將其作為剛性指標實行嚴格考核、一票否決、終身追責。

（二）提升糧食科技水平

科學技術是第一生產力。提升糧食科技水平是提高糧食產出率和勞動生產率的前提條件，也是提高糧食生產能力、保障國家糧食安全的關鍵所在。一要強化糧食生產技術支撐。堅持 “科技支撐” “藏糧于技”，大力弘揚科學家精神，把科教興國戰(zhàn)略和人才強國戰(zhàn)略融入國家糧食安全戰(zhàn)略大局。堅持種業(yè)科技自立自強，促進種源自主創(chuàng)新，努力占據制種育種科技制高點，加快培育具有自主知識產權的優(yōu)良品種。積極推廣黑土地保護性耕作、大豆玉米帶狀復合種植技術和模式，大力提升糧食耕種收綜合機械化率。二要提高糧食儲運科技水平。推進糧食儲運減損關鍵技術提質增效，發(fā)展安全低溫高效節(jié)能儲糧智能化技術。推廣糧食安全儲藏新倉型，推進橫向通風儲糧技術應用。研發(fā)推廣遠程實時監(jiān)測糧食庫存技術設備，在大型糧庫積極推廣智能平倉機器人，提高平倉作業(yè)的效率和安全性。拓寬大數據、人工智能、物聯(lián)網等現(xiàn)代化信息技術應用范圍，有效降低糧食物流成本。三要提高糧食加工科技水平。提高糧油、飼料加工工藝和裝備水平，提升糧食加工行業(yè)數字化、智能化管理水平。加快研發(fā)節(jié)糧減損技術，支持發(fā)展全谷物產業(yè)，拓寬糧食加工轉化途徑，提高糧油加工轉化效率。加強飼料糧減量替代，推廣飼料精準配方技術和精準配制工藝。加大以糧食為原料的生物質能源加工業(yè)發(fā)展調控力度，提高糧食資源綜合利用效率。

（三）優(yōu)化糧食結構布局

糧食安全既涉及數量安全，又涉及結構安全。優(yōu)化糧食結構布局是提升糧食生產能力的內在要求。一要優(yōu)化糧食品種結構。我國糧食階段性供過于求和供給不足并存，小麥供求基本平衡，玉米和稻谷階段性過剩的特征明顯，大豆產需缺口繼續(xù)擴大。對此，要在確保糧食數量安全的基礎上，著力優(yōu)化品種結構。可以適當減少玉米和稻谷的種植面積，優(yōu)化種植結構，消解過剩產能。大力支持東北地區(qū)積極推行大豆玉米合理輪作，有序推進地下水超采區(qū)、不適宜水稻種植區(qū)開展“水改旱”擴種大豆，在黃淮海、西北、西南地區(qū)大力推廣大豆玉米帶狀復合種植，切實恢復和增加大豆種植面積，提高生產能力，縮小產需缺口。二要優(yōu)化糧食品質結構。近年來，我國糧食生產方式轉變和消費需求升級逐步加快，居民的膳食結構正在從數量溫飽型向質量營養(yǎng)型轉變，對糧食產品多樣化、優(yōu)質化的要求越來越高。盡管我國稻谷和小麥等口糧產量具有較為可靠的保障，但是諸如優(yōu)質強筋小麥、玉米、大豆等作物產量仍然不足，難以滿足消費需求。對此，要深刻認識到糧食安全實際上是食物安全，樹立 “大食物觀”。大力實施優(yōu)質糧食工程，增加優(yōu)質糧食供給，推動糧食產業(yè)轉型升級、提質增效。三要優(yōu)化糧食空間布局。當前，我國糧食生產進一步向核心主產區(qū)集中，糧食跨省流通量越來越大，這不僅加大了糧食流通領域的壓力，也增加了糧食主產地區(qū)的壓力。對此，要在促進主產地區(qū)和核心產區(qū)加強糧食綜合生產能力建設，確保國家糧食安全的同時，推動糧食主產區(qū)、主銷區(qū)、產銷平衡區(qū)都要落實保面積、保產量的責任。

（四）完善糧食市場秩序

改革開放以來，我國糧食的市場化程度日益提高，進一步提高糧食供給能力必須不斷完善糧食市場秩序。一要完善糧食市場基礎設施。加快構建農村物流基礎設施骨干網絡，鼓勵商貿、郵政、快遞、供銷、運輸等企業(yè)加大在農村地區(qū)的設施網絡布局。加快完善糧食現(xiàn)代物流體系，構建安全高效、一體化運作的糧食物流網絡。支持建設標準化糧食生產基地、加工基地、倉儲物流基地。提高糧食倉容建設和運營管理能力，推動糧食倉儲設施和技術設備邁向世界先進水平。二要健全糧食流通市場機制。流通是社會再生產的重要環(huán)節(jié)，有序的糧食流通市場對于保障國家糧食安全，構建以國內大循環(huán)為主體、國內國際雙循環(huán)相互促進的新發(fā)展格局等具有重要影響。要樹立 “大市場” “大流通”理念，構建穩(wěn)定的糧食自由流通市場秩序。大力培育發(fā)展大型糧食流通企業(yè)和現(xiàn)代化糧食流通市場，充分發(fā)揮 “藏糧于市”的作用，確保糧食流通安全。三要加強糧食市場預期管理。當前，受新冠疫情、地緣政治博弈、局部戰(zhàn)爭沖突等因素的影響，我國經濟發(fā)展面臨預期減弱的壓力，人們對糧食市場的預期也在發(fā)生變化，因此加強糧食市場預期管理十分重要。要重點加強糧食市場風險預期管理，建立對糧食市場的良好預期，避免非理性預期帶來市場的非理性波動。完善糧食行情監(jiān)測預警系統(tǒng)，準確掌握、及時發(fā)布糧食市場行情。將穩(wěn)政策、穩(wěn)面積、穩(wěn)產量作為穩(wěn)定市場預期的根本之道，加大糧食供給側結構性改革，大力提升糧食生產全產業(yè)鏈綜合競爭力。

（五）深化糧食制度改革

深化改革是促進發(fā)展的強大動力，深化糧食制度改革是提高糧食生產能力的源頭活水。一要深化糧食價格機制改革。堅持糧食價格市場化改革方向，促進糧食價格主要由市場形成。堅持價補分離，完善糧食支持價格體系，積極發(fā)揮目標價格、最低收購價格、臨時收儲價格保供給、兜底線、穩(wěn)預期的重要作用。建立健全覆蓋直接物化成本、體現(xiàn)完全成本的糧食價格保險制度。二要推進糧食收儲制度改革。認真落實 《糧食流通管理條例》 《中央儲備糧管理條例》等，加快地方性糧食流通法規(guī)體系建設，合理確定中央和地方糧食儲備的功能定位，形成中央和地方職責分工明確的糧食收儲機制，切實提高糧食收儲保障能力。深化糧食收購方式改革，推進糧食收購由政策性收儲向市場化購銷轉變。拓寬糧食收購主體，推動糧食收購由單一政策執(zhí)行主體為主向多元市場主體共同參與轉變。三要構建糧食利益共享機制。堅持以人民為中心的發(fā)展思想，全面準確貫徹新發(fā)展理念，從保障農民利益、促進共同富裕的高度深刻認識構建糧食利益共享機制的重大意義。著力提高農民組織化程度，引導農民增強市場意識、合作意識、法治意識，推動小農戶與大市場、大流通、大產業(yè)有效對接、深度融合，將小農戶引入現(xiàn)代農業(yè)發(fā)展軌道。創(chuàng)新并筑牢利益聯(lián)結機制，使種糧農戶與合作社、龍頭企業(yè)等形成互惠互利、責任共擔的利益共同體。著力保護農民種糧積極性，發(fā)展適度規(guī)模經營，切實提高農民獲利能力。