我國稅收執法風險問題研究

楊碩

自國地稅合并以來，稅務部門內部結構不斷優化，稅收征管方式、執法手段不斷創新，稅收執法相應地取得了一定成效。但是各種稅收執法方式的變革和創新同樣給稅務機關帶來了挑戰，比如稅收執法依據不足、稅收執法環境越發復雜、缺乏執法人才支持、沒有完善的監督體系等。為應對以上執法風險，可以通過健全稅收法律法規，營造良好的稅收執法環境，加強稅務隊伍建設，建立科學的執法監督機制來降低稅收執法風險。

相關概念

一、風險

風險，就是指某種特定的危險事件（事故或意外事件）發生的可能性與其產生的后果的組合。當然，研究風險的角度不同，我們對于風險的認知會出現一些偏差。但不可否認的是風險是客觀存在的，存在于我們社會生活的各種活動中。不過，風險是可控的，我們可以通過發揮主觀能動性來避免風險的出現或者讓風險的損失降到最低。

二、稅收執法

稅收執法是一種具體的行政行為，它作為國家行政機關重要的執法活動之一，是指國家稅務機關以及工作人員，依據法律規定的職權和程序，將國家稅收法律法規適用于納稅主體。

三、稅收執法風險

稅收執法風險是指稅務機關在稅收執法活動中，違反法定程序、違法行政、越權行政或濫用職權的行為。從總體上看，稅收執法風險主要是指納稅人對稅收法律法規不了解，對稅務機關及稅務人員的執法行為不理解或產生誤解，從而引發納稅人對稅收法律法規的質疑和反對。

目前我國稅收執法風險問題的表現

現階段，我國稅收執法風險主要表現在以下幾個方面：一是行政管理部門內部執法不規范；二是納稅人與稅務工作人員之間權力濫用或權力失衡；三是社會上某些消極因素對稅收工作的影響和破壞力不斷加大；四是個別稅務部門領導不嚴格依法行政，不注意維護稅收法律尊嚴，造成稅收違法現象增多；五是部分稅收執法機關或稅政管理部門對存在的執法不嚴、執法不公等問題采取包庇、袒護或變相庇護等現象。

具體來看，在執法主體方面，稅收執法主體不合法。納稅人的稅務登記和發票管理、納稅申報等稅收征管的各個環節都存在著執法主體不合法現象，有的稅務機關既是稅務登記人又是征管人，既當稅務稽查隊又當納稅人；有的稅務人員既是納稅人，又是扣繳義務人；等等。上述這些均不符合法定要求，給納稅人造成了許多困擾和麻煩。在執法程序方面，稅收執法程序存在著立法不足、內容不全、標準不一、規范不嚴等問題。例如，有的稅收管理工作缺乏制度保障，難以有效地規范和約束征管人員；有的納稅評估人員缺乏風險意識，在評估過程中存在主觀隨意性大等。在稅款征收方面，有的稅務人員工作隨意性大、自由裁量權濫用問題突出。表現在征收方式方法方面，對新的征管模式還沒有適應新的征管環境和納稅服務需求，以及在舊征管模式下征納雙方權利義務失衡問題還沒有得到有效解決，等等。

現階段產生稅收執法風險的原因分析

一、稅收法律法規不健全

（一）稅收立法層級較低

隨著我國各個稅種的立法工作不斷取得新成就，我國稅收法律體系日趨成熟。但是稅務系統改革后，形成了由總局和地方雙重管理的局面，由于地方政府擔任著振興地方經濟的重任，為發展好本區域的經濟，會根據自身的情況制定有利于本地區的政策，并且有很大的隨意性，而不是由全國人大立法統一規定，導致不同地方執法依據不統一，成為執法風險的一大來源。

（二）稅法具有滯后性

由于社會經濟發展情況千變萬化，稅法的滯后性是指一些稅收政策的推出與實施不適應社會發展的需求，在面對不同的情況時，有時候會導致執法無所適從。例如，《中華人民共和國企業所得稅法》規定了企業的“利潤分配”“提取法定公積金”“提取公益金（股本）”等7種所得。但是這些所得在會計處理上是不計入企業收入總額的，而這7種所得也在納稅人所繳納的稅款中扣除掉了。再比如，《中華人民共和國個人所得稅法》明確規定從工資、薪金取得的收入免稅，從生產經營中取得的所得免稅等規定，但在實踐中這些優惠政策并沒有得到很好落實。

二、稅收執法環境復雜

隨著我國稅收征管體制不斷改革，稅收工作的執法環境也是越來越復雜，表現在：一是稅款的征收過程中會出現一些問題，比如當地經濟出現下滑，從而造成脫離實際情況盲目追求稅收收入的一種現象。在實踐中表現為預征稅款、虛征、應退不準退等不規范手段，不僅違背了依法治稅的原則，還會造成稅收執法風險。二是稅務管理方面越來越復雜，包括納稅人的稅務登記、納稅行為的認定、納稅申報等管理工作。例如，在實際稅收執法過程中，執法人員對于納稅行為認定不清晰從而引發稅收征收風險。三是納稅人的納稅遵從度不高，與發達國家相比還有一定的差距。由于部分納稅人對稅收政策不了解，稅收政策的具體落實存在一定的偏差，納稅人的整體素質參差不齊；納稅不遵從的成本不高，導致部分納稅人想方設法地偷稅、逃稅。

三、稅收執法隊伍建設不足

稅收執法隊伍建設不足表現在政治理論學習不夠深入，政治思想覺悟不高。個別領導干部不重視自身學習，對有關的法律、法規、規章了解不夠，存在學用脫節現象。特別是稅收工作新政策和新業務學習，更是少之又少。個別基層稅務人員業務素質較低，知識結構更新慢，執法水平亟待提高。存在著“新官不理舊賬”現象。

具體來看，稅收政策是不斷變化的，一些基層干部在完成本職工作后，認為稅收工作沒有必要再去學習相關的新知識、新政策；一些業務部門和基層稅務人員能力不足，對有關稅收法律法規制度規定理解有偏差、把握不準，出現“以事論事”現象；少數稅務人員存在“等、靠、要”思想，存在著執法不嚴格不規范問題。例如，沒有嚴格按照法定程序進行執法，執法方式方法過于簡單；有的稅收處罰內容依據不充分，處罰標準不明確；對“雙罰”案件的處理程序等規定把握不準。還存在著執行政策不夠到位問題。例如，對重大稅收違法案件的執法力度不夠，對稅務人員有案不查或查而不當的現象比較普遍；有的稅務人員在稅收征管中有選擇性地執行國家法律政策和稅法；有的基層稅務機關在納稅服務方面還存在著態度生硬等問題。

四、監督管理機制不健全

（一）稅收執法監督不到位

稅務機關內部監督主要是稅務部門的內部監督，如內審、審計和紀檢等機關的監督。內審、審計和紀檢等機關都具有一定的獨立性，而且它們對于稅務執法活動有著不同于其他機構的特殊要求。稅務部門內部各部門缺乏聯動，有些基層稅務機關存在著職責不清等問題，這就使得稅務部門的執法行為容易出現偏差，進而引發執法風險。外部監督主要依靠社會監督以及納稅人監督，稅收執法工作存在信息偏差，納稅人不了解納稅信息，無法對納稅情況做出判斷；社會缺乏相應的溝通監督渠道，對稅收執法不當等問題無法向稅務部門反映。

（二）考核機制存在缺陷

科學的考核機制能夠提高稅收執法工作的質量和效率。但是基層稅務局有些考核指標的設計并不合理，考核內容并不能較好地反映工作實際。比如在制定稅收收入的指標時，往往只是根據一定的增長率或去年的指標下達本年度的稅收任務，并沒有對當地的經濟發展水平以及形勢展開調研，在制定考核指標時缺乏有效的依據；監督考核機制只針對執法結果，沒有做到監督整個執法過程，導致不能及時發現執法人員潛在風險而引發了更嚴重的執法不良后果。

針對我國稅收執法風險的對策

一、逐步健全稅收法律法規

完善稅收法律制度，是建設中國特色社會主義法治體系的重要組成部分。《中華人民共和國稅收征收管理法》的制定，體現了“依法治稅”原則，進一步明確了稅收管理體制，明確了各稅種、各管理環節之間的關系與分工。同時，對新形勢下如何加強稅收法治建設做了進一步的規范和補充，這也是適應我國社會主義市場經濟體制改革需要所采取的重大舉措。

第一，要加強稅收立法制度建設，完善宏觀稅負、稅目、稅率、稅基等各項具體制度的規定；第二，要加快稅收立法工作進度，在制定和修改稅法時盡量考慮各種因素，盡可能將一些新的情況及矛盾解決好；第三，要加快立法工作進度與效率，進一步明確各個環節的權力配置與制約制度；第四，逐步完善地方稅法規，根據地方的實際發展狀況，讓稅收法規更符合地方特點，防范稅收執法風險。

二、加強稅收執法隊伍建設

（一）建設更高水平的稅收執法人才隊伍

首先，對執法隊伍進行理論知識的培訓，學習基本稅收法律知識，提高執法隊伍依法辦事的能力。其次，可采取“導師幫帶”等方法助推年輕稅收執法人員在實踐中鍛煉成長，傳承執法經驗，為稅收執法工作提供執法人才保障；聘請專業稅法人才培訓執法人員，讓執法行為更專業、高效。最后，可以加強人才庫建設，借鑒其他執法部門的經驗，建立專業執法監督等人才庫，在面對重點工作、突發情況時可迅速組織執法人員合力解決問題，提高執法專業化程度。

（二）實行崗位輪換制度

國地稅合并以來，稅收征管體制不斷地變革，對執法隊伍專業化要求提出了更高的標準。對一些重要崗位、專業崗位實行定期輪換制度，既符合稅收執法工作專業化的需求，也在一定程度上可以更好地鍛煉稅收執法人才干部，有效解決“人情執法”、執法不嚴等問題。

三、建立科學的稅收執法監督體系

監督作為稅收執法的最后一道防線，能保障稅收執法的合法性、規范性、公平性。發揮監督的作用，才能更好地將稅收執法風險控制在合理的范圍內。監督是一個過程，是動態的，要摒棄過去事后監督的錯誤思想，把監督貫穿于稅收執法工作的方方面面，通過全方位的監督來掌握稅收執法工作的實際效果。自覺地接受上級的監督，稅務部門內部各職能部門相互監督，發揮紀檢監察部門的監督作用。嚴肅責任追究，加大責任追究力度。建立監督重點調整機制，適時地調整監督重點，讓監督的對象與稅收執法工作重點相匹配。可以搭建監督信息發布平臺，讓稅收執法工作人員了解監督重點，預防以及調整自己的行為。

發揮好社會輿論監督以及納稅人監督的作用。首先，建立公開、透明的稅收執法信息平臺，讓納稅人更清楚地了解納稅信息。其次，暢通監督舉報渠道，開通監督舉報服務熱線，針對納稅人的舉報信息進行及時的反饋。還可以建立舉報有效獎勵機制，鼓勵社會及納稅人對稅收執法進行監督，進一步規范稅務部門執法工作。

四、營造良好的稅收執法環境

（一）營造良好的稅收執法內部環境

首先要加強執法人員稅收執法風險意識教育。執法人員的思想決定了他的執法行為，讓執法人員樹立風險意識是營造良好的稅收執法環境的保障。一方面，可以選取稅務部門出現執法問題的案例予以警示；另一方面，可以通過日常的內部宣傳引導，提高執法人員風險意識水平。

其次要加強稅務機關內部聯系。一方面，中央要與地方稅務機關加強聯系，定期開展專項會議，及時對相關政策進行解讀，幫助地方稅務部門更好地運用政策。另一方面，要提高稅務機關內部各部門協同性、全局性。明確各部門的職責，建立各個部門聯動機制，使各部門統籌協調，降低稅收執法風險。

（二）營造良好的稅收執法外部環境

首先要加強稅法宣傳工作。隨著互聯網的普及，各種各樣的宣傳方式層出不窮，可以采用直播的方式進行稅法的宣傳，組建專業直播團隊，推出稅法代言人，吸引粉絲，擴大影響力，并且直播方式要多樣化，直播內容也要有針對性。注重多個平臺同時進行，進一步擴大直播影響力。直播風格也要接地氣，營造輕松氛圍。創新宣傳手段，利用手機APP推送典型的納稅案例，讓納稅人了解偷逃稅的嚴重處罰后果，讓納稅人意識到依法納稅的重要性，從而提高納稅遵從度。

其次要優化納稅服務。稅務部門要轉變稅收執法觀念，采取人性化的稅收執法方式，簡化審批流程，提高辦事效率。利用好“金稅三期”系統精準識別納稅人，提供統一規范的信息服務、辦稅服務、征納雙方互動服務；同時，通過信息網絡平臺及時為納稅人推送納稅信息，建立網上納稅通道，異地辦稅，逐步實現納稅人足不出戶就可以辦稅，減輕納稅人辦稅負擔，切實為納稅人納稅提供便利。（作者單位：河北經貿大學）