多主體參與鄉村振興私法制度的建構

彭清燕

(吉首大學 法學與公共管理學院,湖南 吉首 416000)

近年來,鄉村振興朝著政府、市場主體、社會主體、農戶多主體參與方向運動,一個多元因素共存的鄉村振興治理體系已經顯露出來。其中,市場主體、社會主體、農戶是非隸屬關系的平權主體,多主體參與鄉村振興面臨平權主體私法制度自主性建構的關鍵問題。

一、平權主體參與鄉村振興私權利的賦予

鄉村振興與權利有著天然的聯系,多主體參與鄉村振興本身就意味著政府權力的“減權”與參與主體的“賦權”。“權利系私法的中心概念,且為多樣性法律生活的最終抽象。”[1]多主體參與鄉村振興的私法權利是規定多主體鄉村振興中的私人利益,體現多主體平權關系的權利。鄉村振興橫向主體包括政府、市場主體、社會主體及農戶自身,多元主體參與本來是要改變政府“一手操辦”的單中心鄉村振興模式,以克服自上而下指令性鄉村振興對市場主體、社會主體及農戶主體作用的束縛。理想模型下多元鄉村振興相互依賴的法益,可以結成政府、市場主體、社會主體及農戶平權性合作關系。然而鄉村振興現實中,政府仍是掌握鄉村振興資源的核心主體,帶著全能政府的權力慣性,市場主體、社會主體及農戶不得不以依附方式與政府聯結。雖然非公權主體參與鄉村振興得到一定程度的確認,但始終難改其配角的身份,難掩鄉村內生動力的不足。在這種情況下,立法上設定市場主體、社會主體及農戶法定的鄉村振興參與權,以明晰的權利形成法律上的政府規制及非公權組織化主體參與鄉村振興的賦權,進而形成多元主體參與鄉村振興相互耦合的協同效應,發揮市場主體、社會主體撬動市場和社會的主體作用,幫助農戶形成內生發展動力,真正實現單中心鄉村振興向多中心“大鄉村振興”的演進。多主體參與鄉村振興權利面臨制度供給的缺失,鄉村振興者未被賦予足夠的組合權利,有必要從應然權利轉化到構建實然多主體參與鄉村振興私法權利制度。

參與權制度是多主體參與鄉村振興私法權利制度的核心,應在憲法參與權下豐富非公權組織化主體參與鄉村振興的各項權能,主要包含以下內容：一是規劃決策參與權。非公權組織化主體在政府鄉村振興規劃決策階段,有參與政府主導的鄉村振興規劃和鄉村振興決策的權利,政府必須征求市場主體、社會主體及農戶對鄉村振興產業的選擇、鄉村振興社會服務的意見。政府部門制定鄉村振興規劃決策時,設置法定非公權組織化主體參與的前置程序,以強制性前置程序保障非公權組織化主體規劃決策的有效參與,同時規制政府的保障義務。通過“強制性前置程序+法定義務”,避免鄉村振興規劃決策政府單中心的狹隘,讓鄉村振興規劃決策更符合農戶、市場和社會發展的基本方向。二是鄉村振興項目實施權。政府應當從具體的項目實施中解放出來,主要負責項目和財政鄉村振興資金的管理,把項目實施權通過有序競爭、擇優選擇的方式交由非公權組織化主體具體實施,以遵循市場和社會化本身的邏輯,實現優化的社會配置。非公權組織化主體有權采用財政專項項目和自主項目兩種形式參與鄉村振興。前者通過招投標、政府委托等形式,非公權組織化主體參與到政府主導的財政專項項目中,接受政府部門的項目化管理。后者為非公權組織化主體自行組織資金,自主開展鄉村振興的項目。市場主體、社會主體是市場和社會服務的專業主體,更適合解決農業產業化和農村社會服務縱向一體化問題。三是鄉村振興項目驗收參與權。非公權組織化主體對參與的鄉村振興項目驗收事宜,擁有陳述權、申辯權、合理范圍修復補救權和驗收通過后的財政補助權。

鄉村振興項目驗收階段,只有政府相關部門單方面的驗收審計,尚沒有形成較為完善的市場主體、社會主體及農戶平等參與的驗收機制。這就造成非公權組織化主體對項目驗收不知情,只能被動地接受政府部門的驗收結果,不能對項目實施驗收小組進行及時的陳述和申辯,驗收過程及結果僅代表政府方利益,有違整體的公平或正義價值。而政府的支配性地位加劇了非公權組織化主體與政府間地位的不平等及非公權主體的附屬性。立法明確非公權組織化主體項目驗收參與權,籍法源性條款保護非公權主體意愿的對等表達、合理范圍內的修復補救及財政補助的惠及,實現多元主體利益的衡平。

二、農地私法制度的完善

公法涉及政體,私法涉及個人利益。[2]農地承載著農民安身立命的利益訴求,私法領域農地改革的重點匯集于承包經營權的拓展。2016年中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《關于完善農村土地所有權承包權經營權分置辦法的意見》正式提出“三權分置”,“將土地承包經營權分為承包權和經營權,實行所有權、承包權、經營權分置并行。”[3]黨的十九大報告指出,完善承包地“三權”分置制度。[4]沿襲“三權分置”實踐的深入,構建統一的制度范式是完善農地私法制度的重心。

1.規范概念體系。農地三權分置從法權結構上對承包經營權進行承包權和經營權的再次塑造,形成土地所有權歸屬集體、土地承包權歸屬農民、土地經營權面向各類經營主體的開放法律體系,促進農地要素的市場流動和競爭優化配置,完善了家庭聯產承包責任制以來所有權與承包經營權的二分經營結構,但“三權分置”的法律概念體系卻充斥著混亂的術語架構。“三權分置”是將土地承包經營權分解為土地承包權和土地經營權,換言之,土地承包經營權與土地承包權、土地經營權是從屬關系的種屬概念,土地承包經營權是土地承包權、土地經營權的上位屬概念。2018年修訂的《中華人民共和國農村土地承包法》(以下簡稱《農村土地承包法》)吸納了“三權分置”的政策經驗,較明確地形成了土地承包經營權、土地承包權、土地經營權的三權法律架構,成為“三權分置”改革的集大成法律。然而,最能體現“三權分置”改革成果的《農村土地承包法》不符合種屬概念的邏輯。按照種屬概念的一般邏輯,要么從種概念到屬概念進行規定,要么從屬概念到種概念進行規定,而《農村土地承包法》是按照“種概念(下位概念)→屬概念(上位概念)→種概念(下位概念)”混亂邏輯編排。家庭承包一章中第一節至第三節集中規定了承包方的權利義務、承包的原則和程序、承包期限和承包合同,體現了土地承包權下位種概念的規定。而第四節規定土地承包經營權的保護互換和轉讓,體現的土地承包經營權是上位屬概念。第五節規定土地經營權,回到了土地經營權下位種概念。筆者認為,承包權和經營權是承包經營權的再分離,分離的目的是承包權、經營權成為一項獨立的用益物權,以便保有承包權促進土地流轉。因而,不能用土地承包經營權上位概念取代承包權或經營權,也不能用下位概念承包權或經營權替換土地承包經營權。法律體系應當統一“三權”概念,并在規范中準確使用,以免造成認知上的混亂。土地確權頒證應為土地承包經營權證,涉及土地承包事宜應該使用土地承包權。土地經營權并不包含土地承包權,是承包土地的使用農戶所享有的權益,在經營流轉、土地經營權抵押、土地經營權出租、土地經營權入股等范圍使用。

2.協調的規則體系。2018年修訂、2019年1月1日生效的《農村土地承包法》從制度體系上重構農地權利體系,在家庭承包之外補充了市場化的拍賣、招標等其他方式承包的法律規定,完善了農地承包權體系。以專節的形式設計了土地經營權制度,豐富了農地經營權流轉,放活了農地經營權融資抵押。但是,這些重大變化在實務中存在不周延的問題,需要新增實施細則加以完善。一是明確土地承包期屆滿后延長的規則。《農村土地承包法》第二十一條第二款規定“耕地承包期屆滿后再延長三十年”,“再延長”的意思是指直接地自動地延長原承包合同的承包期限。但是,是否所有的承包合同到期后都可以再延長三十年,比如,已去世的承包戶再延長承包期限顯然不太妥當。因而,該條款應當進一步明確承包期屆滿后再延長的適用條件,設置死亡或喪失集體成員資格的承包戶原承包合同期屆滿合同自動終止的限制,其承包地由集體組織按期收回。二是確定土地經營權融資擔保的實現規則。土地經營權獨立于土地承包權的一大目標就是賦予承包農戶更大的財產價值,突破身份禁錮,實現融資擔保。但是,立法欠缺土地經營權融資擔保的實現規則。立法給予土地經營權融資擔保的新功能,應當設置實現擔保權的后續規則,增加金融機構不能實現債權拍賣、流轉的規則。三是嚴格非糧化使用的規則限制。土地的農業用途僅區分農用地與建設用地,而不能區分糧食作物耕地與經濟作物耕地。糧食安全關涉國家安全和社會穩定,立法應當設置糧食產地耕地非糧化使用的規則限制,在實現土地自由流轉的同時保障國家糧食安全。

三、多主體合作私法制度的創新

多主體相互獨立、相互競爭,同時又相互關聯和相互依賴,在各方共同利益的基礎上通過競爭與合作方式的不間斷循環,形成多元統一、優勢互補、機動靈活、合作共贏的鄉村振興格局,而合作治理的有效秩序只有依賴法治化的制度體系才能實現。

1.立法設定合作主體的法律資格。私法領域鄉村振興合作主體主要包括：一是農戶合作主體。農戶是具有自然人法律人格的獨立主體。只有農戶作為法律主體,才會促成農戶自身在鄉村振興的主動性和內生能力的形成。二是市場合作主體。主要包括營利性法人和非法人組織,其中農業企業屬于營利法人,個體工商戶、個人獨資企業、合伙企業屬于營利性非法人組織。三是社會合作主體。主要包括以公益目的而成立的非營利法人和非營利組織,表現為基金會、社會團體、社會服務機構等。社會主體不具備農業經營主體的資格,但是可以作為農戶合作的農業服務主體。四是農戶合作經營主體。主要包括農民合作社、家庭農場、農村集體經濟組織等合作經濟組織,根據現行法律,農民合作社和農村集體經濟組織屬于法人,具有相應的法律主體地位。而法律對家庭農場潛含保守態度,其法律地位尚不明確,法律應當明確將家庭農場與農民合作社、農村集體經濟組織作為新型法人類農業經營主體。

2.立法創立聯結農戶的多種利益分享機制。“合作基于雙方自愿,而自愿來自對利益的權衡。”[5]多主體合作的私法核心就是建立恰當的農戶利益聯結機制,形成利益共享、互惠互利的多贏關系。立法可以吸納近年來鄉村振興實踐創新的多種利益聯結方式,推動以農戶為核心的多種利益分享機制合法化。一是契約型聯結機制合法化。通過市場主體、社會主體、農戶合作經營主體與農戶自愿簽訂契約,約定利益分配的利益聯結方式。二是股權型利益聯結機制合法化。通過村集體或農戶入股形成市場主體、農戶合作經營主體與農戶的利益聯結方式。實踐中,已經形成村集體或農戶以土地經營權、鄉村振興資金等形式入股龍頭企業或農戶合作經營主體較為普遍的利益聯結方式。[6]三是農民分享產業鏈利益機制合法化。以農村產業的融合、農業產業鏈的整合、區域性產業鏈和生產網絡的發展為載體,建立農民與現代農業產業體系緊密型協作關系,形成農民與合作主體產業鏈利益聯結機制。實踐中出現了農業產業園區、農業科技園區、農村休閑景區等區域發展新載體,推動了農民分享產業鏈利益機制的不斷成熟。[7]

3.立法設置鄉村振興合作必要的法律限制。鄉村振興是關涉社會穩定、國家富強的公共利益,[8]但對于大部分合作主體而言,追求公共利益及實現社會責任并非是真善美的向往,而是對自身私人利益的追逐和渴望。多主體自利的分歧所帶來的隱患,有必要在法律中予以合理的限制,一是合作準入制度。除了合作主體已有的農業經營資質的限制,立法應當對合作的企業主體及社會主體設置合作的財產限制,并嚴格出資的準入條件,以保證合作的企業主體及社會主體有能力實現鄉村振興的社會責任。二是有條件獲利制度。鄉村振興合作均帶有一定的公益性質,帶動農戶致富的主體按政策享有較為豐厚的補貼及稅費優惠。因而,市場主體、社會主體、農戶合作經營主體的利潤采用比例控制,在不虧損的前提下有限分配農戶的利益。[9]三是市場規范制度。多主體合作應當遵循公開的市場規范,嚴禁市場主體、社會主體、農戶合作經營主體借助政府或基層組織進行違反市場規則的操作,通過下命令、定指標等方式強迫農戶簽訂契約、入股或流轉土地。四是全程監管制度。為保證弱勢農戶合作方經營主體地位,增強農戶對合作資金、合作利益的支配能力,防止市場主體、社會主體、農戶合作經營主體合作過程中資本使用、利益分配的失控,減少農民失去股本的風險,各地相關主管部門應當對鄉村振興合作進行全程監管,定期督查檢查,強制合作信息公開,規范合作運作。

從鄉村振興長效常態化法律調整對象看,鄉村振興立法不能局限于基于國家義務的政府鄉村振興,更多出現的是市場主體、社會主體、農戶之間形成的平等主體私法關系。相對于鄉村振興服務和管制為核心的公法規制而言,多主體參與鄉村振興私法應以權利制度為核心,發揮多主體合作的私法規范功能。[10]