偵查監督與公安機關協作配合機制的構建

天津市寶坻區人民檢察院第二檢察部課題組

(天津市寶坻區人民檢察院,天津 301800)

引言

2021年10月31日最高人民檢察院、公安部聯合印發的《關于健全完善偵查監督與協作配合機制的意見》中明確指出：人民檢察院、公安機關進行刑事訴訟,應當堅持分工負責、互相配合、互相制約,以保證準確有效執行法律。檢警關系作為刑事訴訟關系中的重要組成部分,構建科學準確的檢警關系,對于提高偵查與審查起訴活動質效,懲罰犯罪與保障人權目的實現,具有極其重要的意義。

一、問題的提出

人民檢察院與公安機關的關系是刑事訴訟中最基本、最重要的關系之一,其關系穩定與否,對于訴訟構造的合理塑型、訴訟制度的科學構建和訴訟機制的協調運作具有極其重要的意義。[1]以審判為中心的訴訟制度改革帶來的庭審實質化的要求對以偵查為中心的刑事訴訟格局產生了深刻的影響,檢警關系也應順勢進行重新梳理和調整。隨著司法改革及社會主義法治實踐的不斷深入,人民檢察院與公安機關在偵查監督與協作配合工作機制上存在的問題也日益明顯,構建新型檢警關系中的偵查監督與協作配合機制刻不容緩。

二、人民檢察院偵查監督與公安機關協作配合機制的困境

(一)人民檢察院對公安機關偵查工作的監督不充分

1.人民檢察院對偵查工作的監督具有滯后性。在司法實踐中,人民檢察院對公安機關的偵查活動主要是被動事后監督。目前的監督途徑和方式,除了被害人向檢察機關提出立案申請,檢察機關缺少主動發現應立案而未予立案的途徑,多數情況下案件程序已經到了審查逮捕或審查起訴環節,無形中侵害了案件當事人的合法權利。對于不應當立案而立案的案件監督滯后性更加明顯。一些在偵查階段結案的刑事案件、封閉實施的偵查行為未納入監督范圍;大多數監督發生在偵查行為結束甚至偵查階段終結后,時效性不強。[2]且檢察官主要通過書面審查為主,對于公安機關隱匿證據、有案不辦、有案不立等違法行為的監督更是困難重重。加之偵查活動的前置性和證據收集的時效性,一旦時過境遷證據就會滅失,后續工作將難以開展。

2.人民檢察院對偵查工作監督的手段缺乏剛性。法律賦予了檢察機關監督的權力,但是沒有賦予檢察機關直接對監督對象進行處理的權力。[3]《刑事訴訟法》第五十七條、第一百條(1)《刑事訴訟法》第57條：人民檢察院接到報案、控告、舉報或者發現偵查人員以非法方法收集證據的,應當進行調查核實。對于確有以非法方法收集證據情形的,應當提出糾正意見;構成犯罪的,依法追究刑事責任。第100條：人民檢察院在審查批準逮捕工作中,如果發現公安機關的偵查活動有違法情況,應當通知公安機關予以糾正,公安機關應當將糾正情況通知人民檢察院。規定了人民檢察院對于公安機關偵查活動存在的違法行為,應當提出糾正意見。實踐中,人民檢察院對于公安機關的違法行為主要通過檢察建議和糾正違法通知書等手段進行監督,這些監督手段實質上并無任何強制效力,部分公安機關對檢察機關的法律意見和監督事項敷衍了事,甚至置之不理,而對于涉嫌違紀違法的工作人員也存在不進行處理或者“高高舉起,輕輕放下”的情況。

3.人民檢察院對偵查工作主動監督的動力不足。隨著中國特色社會主義法治國家建設的不斷深入和法制體系的不斷完善,人民群眾對司法工作有了新期待、新需求,對檢察機關辦理刑事案件也提出了更高要求,與此同時,認罪認罰工作、降低“案件比”專項活動的開展增加了檢察官的辦案工作量,對公安機關偵查活動監督投入的時間和精力相對有限。另外,檢察官在制發檢察建議或糾正違法意見書后,部分單位不回復檢察官的整改建議意見,影響了檢察官業績考評。“員額制”改革之前,檢察建議書和糾正違法通知書一般由科室領導決定制發,改革之后,此項權力下放至檢察官,部分檢察官怕影響與民警的關系,不利于之后工作開展,對此存在一定的顧慮。

(二)人民檢察院與公安機關在偵查活動中未形成有效合力

1.檢警雙方協作意識不強。公安機關偵辦刑事案件數量與日俱增,因案件辦理需要,公安機關一直將偵查環節視作相對封閉的環境,公安機關對刑事偵查享有較大的權力行使空間。部分民警專業素質相對較低,導致案件辦理質量粗糙,經常存在取證不及時、罪名判斷偏差、程序瑕疵等問題。公安機關出于對承擔錯案責任的考量,不敢以積極的心態對待檢察介入偵查的工作。然而,偵查活動具有前置性以及證據收集的時間性特點,一旦時過境遷導致證據滅失,后面工作將難以開展。[4]由于無法參加偵查活動予以有效指引,人民檢察院對于這種情況只能無奈地接受。

2.信息共享機制不健全。目前,信息共享機制不健全,信息共享仍難以實現。檢察機關案件信息全部登記在統一業務系統中,沒有權限配置,無權登錄查看,檢察網絡涉密登記較高。公安機關與檢察機關情況相似,公安信息網數字證書不得私自轉借或者冒用、盜用。未經公安部批準,任何單位和個人不得建立公安信息網與其它網絡的聯接。此外,檢警之間對于共享信息范圍、涉密等級沒有明確界定。檢警之間對于共享信息甄別,共享路徑的構建仍存在較大空白。

3.業績考核導向機制未建立。實踐中,檢察機關與公安機關對于刑事案件的考核重點不同,無論是檢察機關業務工作考評,還是公安執法質量考評,關于檢警協作的內容少之又少。例如,檢察機關側重于追訴漏罪漏犯、非法證據排除等,強調法院支持起訴率,而公安機關更加追求破案率和逮捕率。檢警雙方在考核壓力下,工作重點圍繞偵查監督事項,在強化監督與防范監督之間反復試探,對于檢警協作容易起到消極作用。

三、新型檢警關系中偵查監督與協作配合機制的構建

(一)多措并舉,提高檢察人員對偵查監督的積極性

檢察機關要充分利用“中檢網”、檢察官大講堂等一系列線下、線上的方式,通過業務學習、短期培訓、經驗交流等形式提高檢察人員的業務水平,促使檢察人員盡快掌握新型捕訴模式所需的各項專業技能。同時,檢察機關要進一步完善檢察工作人員的業務考評指標體系,突出偵查監督活動在業務考評中的重要性,增加偵查監督活動的分值和項目,提高檢察工作人員對刑事偵查監督活動的積極性。與此同時,減少檢察官業務考評中對于刑事偵查監督錯誤的負面評價,給予檢察官一定的容錯空間。此外,檢察機關應進一步完善案件評查制度,成立專門的案件評查小組,針對刑事案件進行定期巡查和不定期抽查。同時,在案件評查的過程中樹立“典型差案”“示范優案”,對照“差案”中反映的業務不精、作風不實、紀律不嚴等突出問題,對照“優案”中展現出的為民理念、擔當作風、創新招法有針對性地開展學習討論,堅持以“示范優案”為引領,以“典型差案”為鑒,通過正反兩方面激勵檢察官認真落實偵查監督的相關事項。

(二)多維度共同推動,提高人民檢察院監督措施剛性

1.嚴格落實法律規定,做到“一案雙查”。對公安機關在偵查活動中的違法行為和錯誤決定,檢察機關作為法定的監督機關,應當及時指出,要求公安機關糾正違誤,同時做到追查相關責任人員,對負有責任且應當追責的偵查人員嚴肅追究責任。之前檢察機關進行的監督活動大多數只對事不對人,沒有針對相關責任人,公安機關的違法行為和錯誤決定往往得不到及時糾正。人是最關鍵的因素,責任人往往是違法行為和錯誤決定的源頭,這些行為或決定是責任人實施或作出的。所以只有落實“一案雙查”,既要查“事”,也要查“人”,檢察監督才有過硬的約束力,并取得應有的警示效果。

2.強調檢察建議嚴肅性,提升檢察建議質效。一是要明確檢察建議的法律作用。強調檢察建議的剛性效果,立足于現行立法對檢察建議效力的規范設定,嚴格落實《檢察建議工作規定》,同時進一步完善立法,通過立法修改賦予檢察建議如同抗訴一樣的剛性監督效果。二是強化類案監督,提高檢察建議的影響力。檢察建議的制發線索多數是在檢察機關辦理案件中發現的,如果個案存在的問題具有普遍性、共通性,檢察機關對公安機關的工作機制等方面提出檢察建議,既能解決個案中存在的問題,也能督促公安機關就相關問題建章立制,促進偵查工作的進一步規范和完善。三是增強檢察建議的說理性,使檢察建議更通俗易懂、易于執行。

3.賦予檢察機關調查核實權,夯實法律監督事實基礎。賦予檢察機關以調查核實權及保障措施,這是法律監督應有之義。[5]檢察機關在履行法律監督職責尤其是偵查監督等職能時,需要對發現的偵查機關在偵查活動中的違法行為和錯誤決定的線索進行調查核實,發現確實存在違法行為或者錯誤決定,才可以對偵查機關啟動法律監督程序,做出糾改意見。調查核實必然需要有保障措施,在調查核實中,如遇調查對象拒不配合的情況,需要有制止其行為的舉措。因此,為了保證法律監督的順利進行,應當賦予檢察機關在履行監督職責中的調查核實權及保障實施的措施。應當借鑒有關職務違法調查方法,可以設置的調查措施主要包括：要求說明請況、通知談話、傳喚、調取證據,查閱有關會議記錄、文件、案卷材料,責令提供相關證據、材料,檢查、鑒定等。必要時,還應當有權直接采取強制性措施,如強制傳喚、責令立即停止違法行為等。

(三)優化協作路徑,強化協作配合

要嚴格落實以審判為中心的訴訟制度改革要求,一切工作以“犯罪事實清楚,證據確實、充分”為根本出發點,敦促偵查人員由抓人破案向證據定案的理念轉變。強化專項調研,對于類案或者普遍問題依托實踐,共同制定刑事辦案指引或規范,指導刑事案件的精細化辦理。公安機關通過線上、線下方式組織業務培訓,協同提升檢警人員的業務素養,優化取證效果,消除案件辦理中的分歧,進一步增強協作意識,形成工作合力。同時,要健全信息共享機制,拓展信息共享路徑。檢警加強公安內網和檢察內網的有效銜接,打通信息共享的數據壁壘,明確界定共享信息范圍,完善辦案數據信息,共享保障機制,加快推進跨部門大數據協同辦案機制,確保偵查監督與協作配合機制長期、穩定、有效運行。此外,還應充分運用考核激勵機制。建立典型案件通報制度,對于協作效果突出的優質案件與協作不暢、影響惡劣的典型查案在省級機構進行通報,并體現在單位的考核項目中。對于重點項目做到重點考察。

(四)進一步完善引導偵查工作機制

1.嚴格落實好提前介入制度。提前介入偵查是檢察監督權在偵查階段對案件監督的深化,是檢察機關由“案頭”工作轉向親歷性監督的具體表現形式,根據階段不同分為捕前介入和訴前介入。提前介入制度實現了對重大案件全程引導偵查,直接掌握公安機關立案偵查情況,在偵查方向、證據收集、案件定性等方面全面提出意見建議,進一步提高案件辦理質量。

2.退回補充偵查手段適用的嚴格限制。案件退回補充偵查對于事實真相的查明具有重要意義,然而退回補充偵查率過高既降低了指控犯罪的效果,更影響了訴訟效率,侵害了當事人的合法權益。檢察機關在審查逮捕階段制發《繼續偵查取證意見書》,要求偵查機關全面、依法收集和固定證據,間接實現了“第一次退回補充偵查”,對于不嚴格落實意見致使案件證據滅失的情況,可視情況通過《檢察建議》《糾正違法通知書》等形式進行監督。

3.規范檢警跨單位聯席會議制度。對于重大疑難、社會影響力較大的案件,檢警雙方及時交流意見,對于強化偵查監督與協作配合,提高案件辦理質效意義重大。應建立并規范聯席會議制度,檢警任意一方可根據案件復雜程度申請召集召開,雙方就社會影響大、案件偵辦困難的案件交流意見,共同研究案件辦理過程中存在的突出問題,構建“大控方”格局,更好地體現以審判為中心的司法理念。