“雙高”建設(shè)背景下高職院校財(cái)務(wù)治理結(jié)構(gòu)創(chuàng)新和能力提升研究

楊 茜 楊 悅 廣西交通職業(yè)技術(shù)學(xué)院

黨的十八大以來(lái)，黨中央、國(guó)務(wù)院高度重視職業(yè)教育工作，大力推進(jìn)職業(yè)教育改革發(fā)展。2014年6月，國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于加快發(fā)展現(xiàn)代職業(yè)教育的決定》，首次明確“完善現(xiàn)代職業(yè)學(xué)校制度”的要求，提出了“完善治理結(jié)構(gòu)，提升治理能力”的任務(wù)。此后，國(guó)家有關(guān)機(jī)構(gòu)陸續(xù)出臺(tái)一系列政策措施加快推動(dòng)職業(yè)教育治理體系和治理能力現(xiàn)代化。2019年3月，教育部、財(cái)政部印發(fā)了《關(guān)于實(shí)施中國(guó)特色高水平高職學(xué)校和專業(yè)建設(shè)計(jì)劃的意見》，明確“雙高”建設(shè)要深化校企合作和產(chǎn)教融合，2020年印發(fā)的《職業(yè)教育提質(zhì)培優(yōu)行動(dòng)計(jì)劃(2020—2023年)》指出要完善政府、學(xué)校、社會(huì)等多方參與的監(jiān)管評(píng)價(jià)機(jī)制，職業(yè)教育辦學(xué)格局由“政府舉辦為主”向“社會(huì)多元辦學(xué)”轉(zhuǎn)變。

當(dāng)前，我國(guó)高等教育經(jīng)費(fèi)來(lái)源多元化、辦學(xué)規(guī)模及辦學(xué)自由度的增大使高職院校的經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)日趨復(fù)雜，結(jié)合“雙高”建設(shè)的要求，對(duì)高職院校的治理能力無(wú)疑提出了更大挑戰(zhàn)。然而，作為內(nèi)部治理的一項(xiàng)重要內(nèi)容，我國(guó)高職院校現(xiàn)行財(cái)務(wù)治理體系仍面臨一些突出問(wèn)題，制約了治理能力的提升。

財(cái)務(wù)治理結(jié)構(gòu)是財(cái)務(wù)治理發(fā)揮效用的基礎(chǔ)。財(cái)務(wù)治理能力的提升，尤其是治理結(jié)構(gòu)創(chuàng)新，成為新形勢(shì)下高職院校內(nèi)部治理的難點(diǎn)和重點(diǎn)。可見，在“雙高”建設(shè)背景下，深入研究高職院校財(cái)務(wù)治理問(wèn)題，探索構(gòu)建新型財(cái)務(wù)治理結(jié)構(gòu)，對(duì)于豐富高職院校財(cái)務(wù)治理研究成果、實(shí)現(xiàn)治理能力現(xiàn)代化、推進(jìn)“雙高”建設(shè)，具有重要的理論價(jià)值和現(xiàn)實(shí)指導(dǎo)意義。

一、高校財(cái)務(wù)治理相關(guān)研究概述

國(guó)外理論界直接針對(duì)高校財(cái)務(wù)治理的研究較少，我國(guó)學(xué)者從政策變化[1]、內(nèi)部控制[2]、利益相關(guān)者和協(xié)同治理[3]等視角探討了高校財(cái)務(wù)治理體系[4]、治理結(jié)構(gòu)多重關(guān)系[5]、治理機(jī)制創(chuàng)新[6]等課題，研究?jī)?nèi)容豐富、視角多元、方法多樣，但也存在諸如研究?jī)?nèi)容較為片面、分散等問(wèn)題，對(duì)董事會(huì)制應(yīng)用于財(cái)務(wù)治理方面的關(guān)注相對(duì)不足。

結(jié)合以前研究，本文在構(gòu)建高校財(cái)務(wù)治理框架的基礎(chǔ)上，勾畫了具有中國(guó)特色的高職院校財(cái)務(wù)治理新結(jié)構(gòu)，不僅從頂層設(shè)計(jì)上推動(dòng)財(cái)務(wù)治理體系不斷優(yōu)化，還有助于突破因多元利益相關(guān)者存在而產(chǎn)生的委托代理困境。

筆者認(rèn)為，高職院校要提升財(cái)務(wù)治理水平，必須堅(jiān)持治理理念引領(lǐng)，明確治理目標(biāo)，不斷推進(jìn)治理結(jié)構(gòu)創(chuàng)新、完善治理機(jī)制、健全相應(yīng)的財(cái)務(wù)管理體系，通過(guò)合理配置財(cái)務(wù)治理權(quán)獲得治理效果，并以此為依據(jù)反饋調(diào)節(jié)治理目標(biāo)、治理結(jié)構(gòu)和機(jī)制等。高校財(cái)務(wù)治理框架如圖1所示。

圖1 高校財(cái)務(wù)治理框架

二、我國(guó)高職院校財(cái)務(wù)治理存在的問(wèn)題

(一)外部治理層面

1.政府行政權(quán)力過(guò)大

我國(guó)高職院校絕大多數(shù)由地方政府或下屬的公共管理部門主辦，政府部門在財(cái)務(wù)決策上擁有更多的話語(yǔ)權(quán)，政府部門之外的社會(huì)主體參與度較低，外部治理元素間的制衡力量弱。

2.財(cái)務(wù)資本結(jié)構(gòu)不合理

當(dāng)前，雖然高職院校辦學(xué)資金的投入主體呈多元化趨勢(shì)，但仍主要來(lái)自財(cái)政撥款，且在對(duì)高素質(zhì)技術(shù)技能人才需求巨大的現(xiàn)實(shí)背景下，財(cái)政生均撥款并不足以彌補(bǔ)培養(yǎng)學(xué)生的成本。以J院校為例，2020年財(cái)政撥款16 592.73萬(wàn)元，同年在校生人數(shù)1.48萬(wàn)人；2021年財(cái)政撥款20 446.16萬(wàn)元，同年在校生人數(shù)1.87萬(wàn)人；2022年財(cái)政撥款22 071.88萬(wàn)元，同年在校生人數(shù)2.2萬(wàn)人，三年內(nèi)財(cái)政撥款增速明顯慢于擴(kuò)招速度。長(zhǎng)此以往可能會(huì)使高校陷入缺乏財(cái)源的困境，增大舉債風(fēng)險(xiǎn)。

3.相關(guān)制度依據(jù)缺失

我國(guó)高等職業(yè)教育專項(xiàng)立法滯后，導(dǎo)致部分院校章程建設(shè)缺失，財(cái)務(wù)治理方面缺乏統(tǒng)一明確的規(guī)章制度加以規(guī)范和保障。

(二)內(nèi)部治理層面

1.財(cái)務(wù)治理理念不深刻

部分高職院校的財(cái)務(wù)工作依然停留在傳統(tǒng)的“等靠要”思維上，財(cái)務(wù)分析能力薄弱、效益觀念淡薄、對(duì)相關(guān)制度建設(shè)重視不夠，無(wú)法滿足“雙高”建設(shè)背景下對(duì)學(xué)校治理能力提升的要求。

2.財(cái)務(wù)治理結(jié)構(gòu)不完善

決策層面，財(cái)務(wù)決策機(jī)構(gòu)的管理人員通常由政府任命，且重大經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)決策一般由黨委會(huì)或校長(zhǎng)辦公會(huì)決定，“內(nèi)部人控制”現(xiàn)象嚴(yán)重，決策的專業(yè)性相對(duì)欠缺。

執(zhí)行層面，我國(guó)高校現(xiàn)行的黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制在運(yùn)行中存在黨政職權(quán)邊界不清、權(quán)責(zé)不明等弊端，爭(zhēng)權(quán)、內(nèi)耗、相互推諉等現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。

監(jiān)督層面，教職工代表大會(huì)(以下簡(jiǎn)稱“教代會(huì)”)的監(jiān)督工作在實(shí)踐中往往流于形式，紀(jì)檢、審計(jì)等內(nèi)部監(jiān)督機(jī)構(gòu)獨(dú)立性欠缺，難以真正發(fā)揮約束作用。

3.財(cái)務(wù)治理機(jī)制不健全

一是缺乏有效的激勵(lì)與約束機(jī)制，激勵(lì)不足易導(dǎo)致相關(guān)人員參與治理的積極性不強(qiáng)，約束不力會(huì)使治理主體的行為偏離整體目標(biāo)；二是內(nèi)部控制制度不健全，限制了高校財(cái)務(wù)管理及風(fēng)險(xiǎn)控制水平的提高；三是財(cái)務(wù)信息披露機(jī)制不完善，無(wú)法保障各利益相關(guān)方的知情權(quán)，監(jiān)督作用有限。

此外，高職院校財(cái)務(wù)治理方面專業(yè)人才匱乏，財(cái)務(wù)部門與其他業(yè)務(wù)部門的數(shù)據(jù)共享與系統(tǒng)集成程度不高，難以給財(cái)務(wù)治理提供有力的人力和技術(shù)支持。

三、中外高職院校治理現(xiàn)狀的對(duì)比及啟示

(一)對(duì)比

在英美國(guó)家高等教育的內(nèi)部治理中，無(wú)論是公立院校還是私立院校一般都設(shè)立董事會(huì)。法律層面上，董事會(huì)是一個(gè)具有法人地位的組織，其行為有相應(yīng)的法律法規(guī)保障和約束；運(yùn)行機(jī)制上，美國(guó)職業(yè)院校的最高決策與最高權(quán)力機(jī)構(gòu)是董事會(huì)，校長(zhǎng)負(fù)責(zé)行政事務(wù)及董事會(huì)各項(xiàng)決定的執(zhí)行，董事主要由代表公眾利益的校外人士組成，具有“外行管內(nèi)行”的特點(diǎn)，同時(shí)下設(shè)多個(gè)專業(yè)委員會(huì)處理具體事務(wù)，由校長(zhǎng)領(lǐng)導(dǎo)的行政班子和以教師為主的學(xué)術(shù)委員會(huì)分別從行政和學(xué)術(shù)層面合力對(duì)董事會(huì)進(jìn)行監(jiān)督；制度建設(shè)上，英國(guó)的每個(gè)繼續(xù)教育學(xué)院都制定了學(xué)校章程，使學(xué)校的治理有章可循[7]。

縱觀我國(guó)高職院校，董事會(huì)的成立與運(yùn)行在總體上還缺乏統(tǒng)一規(guī)范的管理。部分院校雖然推行了董事會(huì)制度，但董事會(huì)并不直接參與學(xué)校經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)決策，成員的代表性也不足，與國(guó)外高校董事會(huì)職能作用相差甚遠(yuǎn)，凸顯了董事會(huì)制度在我國(guó)高校內(nèi)部治理中的窘境。

(二)啟示

基于上述比較，我國(guó)高職院校優(yōu)化財(cái)務(wù)治理應(yīng)重點(diǎn)考慮以下三個(gè)方面：一是建立健全董事會(huì)制度，明確董事會(huì)的法律地位，以章程建設(shè)保障其在高校財(cái)務(wù)治理中發(fā)揮應(yīng)有的作用；二是建立多層制衡約束機(jī)制，協(xié)調(diào)好權(quán)力在財(cái)務(wù)決策、執(zhí)行、監(jiān)督三個(gè)層面的關(guān)系；三是形成多維監(jiān)督評(píng)價(jià)，通過(guò)治理結(jié)構(gòu)將各方力量納入治理體系中，實(shí)現(xiàn)共治局面。

四、“雙高”建設(shè)背景下高職院校財(cái)務(wù)治理結(jié)構(gòu)創(chuàng)新和能力提升策略

(一)樹立財(cái)務(wù)治理理念

第一，由“物”本觀到“人”本觀，在對(duì)物的管理之外注重通過(guò)財(cái)權(quán)合理配置來(lái)協(xié)調(diào)人與人之間的關(guān)系；第二，由片面的利益觀到科學(xué)發(fā)展觀，財(cái)務(wù)資源配置要和學(xué)校發(fā)展戰(zhàn)略相匹配，保障學(xué)校事業(yè)可持續(xù)發(fā)展；第三，由局部觀到全局觀，財(cái)務(wù)治理不僅僅是財(cái)務(wù)部門的工作，必須強(qiáng)化全員參與，從上至下統(tǒng)一思想；第四，由任務(wù)觀到績(jī)效觀，資金使用效益是新時(shí)期職業(yè)教育發(fā)展關(guān)注的重點(diǎn)，應(yīng)把績(jī)效觀貫穿財(cái)務(wù)治理決策、執(zhí)行和監(jiān)督全過(guò)程；第五，增強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)防控主體意識(shí)，強(qiáng)化內(nèi)控建設(shè)，正確應(yīng)對(duì)日益復(fù)雜的治理風(fēng)險(xiǎn)；第六，提高對(duì)章程建設(shè)在財(cái)務(wù)治理中重要性的認(rèn)識(shí)，依法完善財(cái)務(wù)治理體系，發(fā)揮規(guī)章制度提升治理能力的作用。

(二)高職院校財(cái)務(wù)治理結(jié)構(gòu)創(chuàng)新

實(shí)踐表明，無(wú)論是企業(yè)還是職業(yè)院校，董事會(huì)制度都是治理結(jié)構(gòu)的關(guān)鍵所在。本文在借鑒相關(guān)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，構(gòu)建“黨委領(lǐng)導(dǎo)、董事會(huì)決策、校長(zhǎng)負(fù)責(zé)、教授治學(xué)、企業(yè)參與、多維監(jiān)督”的新型治理體制，將多方利益相關(guān)者納入治理系統(tǒng)之中，發(fā)揮共建、共享、共治的優(yōu)勢(shì)，董事會(huì)制度下的高職院校財(cái)務(wù)治理結(jié)構(gòu)如圖2所示。

圖2 高職院校財(cái)務(wù)治理結(jié)構(gòu)圖

第一，構(gòu)建以董事會(huì)為核心的財(cái)務(wù)治理決策結(jié)構(gòu)。在混合所有制高職院校財(cái)權(quán)配置中，首先必須尊重新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義的國(guó)情，必須堅(jiān)持新時(shí)代中國(guó)高等教育指導(dǎo)思想，保證黨委會(huì)在董事會(huì)中的領(lǐng)導(dǎo)地位和核心作用。黨委領(lǐng)導(dǎo)可以通過(guò)融入、合議或溝通的方式來(lái)實(shí)現(xiàn)財(cái)務(wù)治理，黨委的政治領(lǐng)導(dǎo)權(quán)和董事會(huì)的行政決策權(quán)并不沖突[8]。董事會(huì)是制定經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)決策的最高領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，黨委成員代表融入決策層，由學(xué)校黨委書記兼任董事會(huì)主席，董事會(huì)成員涵蓋政府代表、教工代表、社會(huì)公眾等眾多利益相關(guān)者代表及經(jīng)驗(yàn)豐富的專家，這樣設(shè)置不僅保證了黨委的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，還能在一定程度上避免“內(nèi)部人控制”，更好地起到科學(xué)決策、監(jiān)督制衡的作用。為體現(xiàn)決策的權(quán)威性，董事會(huì)還應(yīng)下設(shè)如財(cái)經(jīng)委員會(huì)、預(yù)算委員會(huì)、資產(chǎn)委員會(huì)、內(nèi)控委員會(huì)等專業(yè)委員會(huì)為重大決策提供建議或論證。

第二，優(yōu)化董事會(huì)制度下的財(cái)務(wù)治理執(zhí)行結(jié)構(gòu)。財(cái)務(wù)治理執(zhí)行層的直接負(fù)責(zé)人為校長(zhǎng)，同時(shí)設(shè)置總會(huì)計(jì)師擔(dān)任專門負(fù)責(zé)學(xué)校財(cái)經(jīng)管理工作的副校級(jí)領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)。執(zhí)行過(guò)程要注意“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)”和“分級(jí)管理”相結(jié)合，通過(guò)事權(quán)和財(cái)權(quán)的劃分，厘順財(cái)務(wù)部門于業(yè)務(wù)部門的關(guān)系，使學(xué)校各項(xiàng)資源得到合理配置，經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)活動(dòng)有序運(yùn)行。同樣地，通過(guò)設(shè)立分管校務(wù)、學(xué)術(shù)、考評(píng)等領(lǐng)域的委員會(huì)，提高執(zhí)行層的專業(yè)性。

第三，優(yōu)化董事會(huì)制度下的財(cái)務(wù)治理監(jiān)督結(jié)構(gòu)。為確保監(jiān)督工作的獨(dú)立性，教代會(huì)應(yīng)享有與董事會(huì)同等的地位，同時(shí)融合紀(jì)檢監(jiān)察、審計(jì)力量，監(jiān)督?jīng)Q策層和執(zhí)行層的工作，必要時(shí)可以委托第三方機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)督評(píng)價(jià)活動(dòng)。

(三)完善財(cái)務(wù)治理機(jī)制體系

章程制度建設(shè)是推進(jìn)高職院校治理結(jié)構(gòu)完善、實(shí)現(xiàn)治理能力提升的重要載體[9]。從建章立制出發(fā)，一是做好學(xué)校章程制定，為社會(huì)各方參與財(cái)務(wù)治理提供政策依據(jù)，有助于形成科學(xué)的決策機(jī)制、有效的執(zhí)行機(jī)制和有力的監(jiān)督機(jī)制。二是完善教職工代表大會(huì)制度，進(jìn)一步規(guī)范教職工參與民主管理的程序，拓寬民主監(jiān)督的途徑，保障教職工監(jiān)督作用的發(fā)揮。三是健全績(jī)效考評(píng)和激勵(lì)約束機(jī)制，一方面要注重個(gè)人激勵(lì)和集體激勵(lì)相結(jié)合、物質(zhì)激勵(lì)與精神激勵(lì)相結(jié)合、短期激勵(lì)和長(zhǎng)期激勵(lì)相結(jié)合；另一方面從源頭、過(guò)程和反饋三個(gè)階段對(duì)治理主體進(jìn)行約束和控制，適時(shí)啟動(dòng)問(wèn)責(zé)聯(lián)動(dòng)機(jī)制，避免資源浪費(fèi)和工作中的不作為、亂作為現(xiàn)象。四是構(gòu)建完善的內(nèi)部控制體系，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)活動(dòng)全覆蓋，有效預(yù)防與化解風(fēng)險(xiǎn)。五是優(yōu)化財(cái)務(wù)信息公開機(jī)制，滿足不同利益相關(guān)者的需求，有助于引入更多的監(jiān)督主體，形成監(jiān)督合力。

(四)建立健全財(cái)務(wù)管理體系

伴隨職業(yè)教育發(fā)展產(chǎn)生的內(nèi)外環(huán)境變化，高職院校財(cái)務(wù)管理工作職能日趨復(fù)雜，在完善治理結(jié)構(gòu)和建立健全內(nèi)控長(zhǎng)效機(jī)制的基礎(chǔ)上應(yīng)進(jìn)一步構(gòu)建促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展的財(cái)務(wù)管理體系。如，強(qiáng)化預(yù)算管理控制，確保“用財(cái)有度”；嚴(yán)格業(yè)務(wù)部門和二級(jí)學(xué)院的財(cái)務(wù)審批，堅(jiān)持“理財(cái)有術(shù)”；加強(qiáng)資產(chǎn)和采購(gòu)管理，落實(shí)“財(cái)物對(duì)應(yīng)”；豐富籌融資渠道，形成“聚財(cái)有道”；嚴(yán)格投資管理，做到“投財(cái)有方”。此外，重視財(cái)務(wù)隊(duì)伍培養(yǎng)，確保“管財(cái)有人”，加強(qiáng)財(cái)務(wù)共享信息化建設(shè)，真正實(shí)現(xiàn)“財(cái)信互通”。

五、結(jié)語(yǔ)

中國(guó)特色高水平高職學(xué)校建設(shè)是一個(gè)值得深入研究的課題，高職院校財(cái)務(wù)治理體系的構(gòu)建，對(duì)“雙高”建設(shè)具有重要的支撐作用。借鑒公司治理及國(guó)外高校治理經(jīng)驗(yàn)，有效引入董事會(huì)制優(yōu)化高職院校財(cái)務(wù)治理結(jié)構(gòu)有一定可操作性，但值得注意的是，高校畢竟不是企業(yè)，中外教育政策環(huán)境差異較大，高校治理思路也大不相同，在高職院校財(cái)務(wù)治理創(chuàng)新中必須結(jié)合我國(guó)高等教育的國(guó)情及職業(yè)教育的特點(diǎn)，充分做到因“校”制宜，并根據(jù)實(shí)際對(duì)治理體系進(jìn)行完善優(yōu)化。此外，提升高校財(cái)務(wù)治理能力需要政府、高校和社會(huì)各界共同努力，協(xié)同推進(jìn)“雙高”建設(shè)不斷取得新成就。■