協商民主與全過程人民民主的實踐

姚儉建

（上海市社會主義學院， 上海 200237）

黨的二十大報告指出： “協商民主是實踐全過程人民民主的重要形式。”［1］38這是對協商民主與全過程人民民主之間關系作出的重要闡釋， 也是涉及新時代中國特色社會主義民主政治運作的一個嶄新而又重大的理論命題， 值得學界高度關注并加以深入研究。

一、 全過程人民民主與協商民主的實踐空間

民主是理論的， 更是實踐的。 民主是基于治理理念在人類實踐中形成的一種平等開放的治理制度、 體制、 機制。 無論是古希臘的民主雛形、 近現代的民主形態， 還是當代中國的全過程人民民主， 都是人類民主政治實踐的產物。 在中國特色社會主義民主政治的語境中， 人民作為一個集體概念， 其內涵和外延具有明確的指向性和廣泛性。 人民民主的核心要義是人民掌握國家政權、 行使國家權力、 實現人民當家作主。 歷史地看， 全過程人民民主， 是中國共產黨團結帶領全體人民追求民主、 發展民主、 實現民主的偉大創造， 也是不斷推進中國民主理論創新、 制度創新、 實踐創新的經驗結晶。 作為中國式民主的成功范式， 全過程人民民主不是簡單地套用西方民主的制度形式， 而是將一般的民主原則與現實的中國國情結合起來，通過制度、 體制與機制的規范性建構來確保人民當家作主。 “民主作為一種制度形態， 可以包含兩個層面： 一是對權利與權力結構關系的制度安排層面， 構成國家的根本制度與基本制度；二是實現權利與權力運行的制度安排， 主要制度就是選舉制度與協商民主制度。”［2］34全過程人民民主保障人民在日常政治生活中的廣泛參與， 從而把選舉民主與協商民主結合起來， 把民主選舉、 民主協商、 民主決策、 民主管理、 民主監督貫通起來， 實現了過程民主和成果民主、程序民主和實質民主、 直接民主和間接民主、 人民民主和國家意志相統一， 是全鏈條、 全方位、 全覆蓋的民主， 是最廣泛、 最真實、 最管用的社會主義民主。

全過程人民民主是具體的、 真實的、 有效的民主， 不可能是抽象的、 空洞的、 無力的民主。 作為一種過程性與結果性相統一的民主形態， 全過程人民民主集中體現了社會主義民主政治的本質屬性。 全過程人民民主豐富、 創新、 發展了人民民主的實踐形式和內容， 使人民當家作主不僅具體地、 現實地體現到黨治國理政的政策措施上， 而且也覆蓋到黨和國家機關各個方面各個層級工作上。 歸根到底， 就是使人民當家作主理念具體化在實現人民對美好生活向往的實踐之中。 正如二十大報告所指出： “全過程人民民主是社會主義民主政治的本質屬性， 是最廣泛、 最真實、 最管用的民主。”［1］37基于同樣的實踐基礎和內在邏輯， 全過程人民民主拓展了協商民主的實踐空間； 協商民主則體現全過程人民民主的實踐要求。 作為求同存異的過程， 協商民主是以黨派、 界別、 階層等群體間的政治合作為出發點和機制， 進而最大限度地達成共識， 降低利益聚合的政治成本和社會成本。 按照協商民主的基本要求， 協商參與者涵蓋了特定政治共同體中各個平等的政治主體， 其認識和利益存在差異是必然的現象。［3］作為實踐全過程人民民主的重要形式， 社會主義協商民主， 既堅持了中國共產黨的領導， 又發揮了各黨派、 各團體、 各民族、 各階層、 各界人士的積極作用； 既堅持了人民主體地位，又貫徹了民主集中制的領導制度和組織原則； 既堅持了人民民主的原則， 又貫徹了團結和諧的要求。 因此， 社會主義協商民主不僅豐富了民主的形式、 拓展了民主渠道， 而且深化了民主的內涵， 充分體現了發展全過程人民民主的實踐要求。

從內在機理上分析， 協商民主通過建立、 鞏固和擴大統一戰線等方式契合于中國共產黨領導的民主政治實踐。 在這個意義上， 社會主義協商民主是馬克思主義基本原理同中國具體實際相結合的偉大創造， 是中國社會主義民主政治中獨特的、 獨有的、 獨到的民主形式。 從歷史演進角度考察， 協商民主 “源自中華民族長期形成的天下為公、 兼容并蓄、 求同存異等優秀政治文化， 源自近代以后中國政治發展的現實進程， 源自中國共產黨領導人民進行革命、建設、 改革的長期實踐， 源自新中國成立后各黨派、 各團體、 各民族、 各階層、 各界人士在政治制度上共同實現的偉大創造， 源自改革開放以來中國在政治體制上的不斷創新”［4］293-294。 早在1922 年， 《中國共產黨對于時局的主張》 就倡議“邀請國民黨等革命的民主派及革命的社會主義各團體開一個聯席會議， 在上列原則的基礎上共同建立一個民主主義的聯合戰線”［5］98。 在延安時期， 中國共產黨提出系統的民主建國思想， 并從1941 年開始在敵后根據地開展“三三制” 實踐。 按照“三三制” 的要求， 邊區參議會既是民意機關， 也是最高權力機關。 “根據抗日民族統一戰線政權的原則， 在人員分配上， 應規定為共產黨員占三分之一， 非黨的左派進步分子占三分之一， 不左不右的中間派占三分之一。”［6］742作為一種獨特的政權組織形式， “三三制”民主政權無論是在組織形式上還是在運行機制上， 都有效地調節了抗日各階層的利益， 體現了協商民主的要求， 形成社會主義協商民主實踐的雛形。 1948 年， 中共中央發表“五一口號”，主張各民主黨派、 各人民團體以及各社會賢達迅速召開政治協商會議， 成立民主聯合政府。1949 年， 中國人民政治協商會議第一屆全體會議召開， 標志著中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度正式確立， 政治協商成為一種國家層面的制度化民主形式。 從十三大提出“建立社會協商對話制度” 構想， 2007 年《中國的政黨制度》 白皮書第一次確認了選舉民主與協商民主的概念， 到十八大第一次把協商民主從一種民主形式上升為一種制度形式， 再到十九大明確提出七大協商渠道， 社會主義協商民主從國家層面拓展到基層和地方， 從政治領域拓展到社會領域。 二十大報告明確提出要“全面發展協商民主”［1］38。 可以預見， 社會主義協商民主的實踐將在中國式現代化的新征程上不斷深化并發揮重要作用， 進而助推全過程人民民主向縱深發展。

全過程人民民主不僅是一個開放的實踐過程， 更是通過選舉民主和協商民主來確保人民當家作主。 民主的真諦在于協商， 協商蘊涵著全過程人民民主的精髓。 古今中外的實踐一再表明， 保證和支持人民當家作主， 不僅要通過依法選舉、 讓人民的代表來參與國家生活和社會生活的管理， 還可以通過選舉以外的制度和方式讓人民參與國家生活和社會生活的管理。在新的時代條件下， 中國共產黨領導人民實行全過程人民民主來保證和支持人民當家作主。保證人民當家作主的前提基礎之一， 就是作為執政黨的中國共產黨在治國理政時需要與人民內部的各方面進行廣泛討論、 商量。 這是一個討論、 商量的過程， 也就是發揚民主、 集思廣益的過程， 就是統一思想、 凝聚共識的過程， 就是科學決策、 民主決策的過程， 就是實現人民當家作主的過程。 十八大以來的實踐更是充分證明， 協商民主已經深深嵌入全過程人民民主的實踐之中。 協商民主深入推進使人民群眾廣泛參與國家、 社會事務和經濟文化事業的管理， 在日常生活中廣泛充分行使民主權利， 不同階層、 群體的利益訴求暢通表達并有效實現。不僅如此， 協商民主的廣泛、 多層次、 制度化發展有效調節了國家政治關系， 政黨關系、 民族關系、 宗教關系、 階層關系、 海內外同胞關系充滿活力， 民族凝聚力進一步增強， 國家治理的效能得到了極大提高， 提升了國家治理體系和治理能力的現代化水平。 作為協商民主的重要制度和機制保障， 中國共產黨領導的政黨協商和人民政協的政治協商將協商與民主監督統一起來， 寓民主監督于協商之中， 不斷加強對權力運行的制約和監督， 確保人民賦予的權力始終用來為人民謀幸福。 在此基礎上， 社會主義協商民主所達成的政治共識實現了各方面意志和利益的協調統一， 實現了各方面在共同思想、 共同利益、 共同目標基礎上的團結一致，人民安居樂業、 心情舒暢， 社會和諧穩定、 生機勃勃。

二、 協商民主實踐全過程人民民主的特征

社會主義協商民主實踐全過程人民民主的過程， 體現了中國特色社會主義民主政治的本質屬性， 反映了人民民主實踐的與時俱進。 從動態角度加以分析， 協商民主實踐全過程人民民主的特征主要體現在以下四個方面：

一是平等參與性。 平等參與是民主的核心要素之一。 在馬克思主義經典作家看來， 資產階級民主只是讓人們獲得了形式上平等的政治權利， 卻沒有實現人的社會解放， 沒有實現在經濟上的實質平等。 恩格斯在《反杜林論》 中指出： “平等應當不僅是表面的， 不僅在國家的領域中實行， 它還應當是實際的， 還應當在社會的、 經濟的領域中實行。”［7］448在當代中國，人民民主就意味著人民大眾的廣泛參與， 是全體人民所享有的民主， 是具有最大包容性的民主。 全過程人民民主就是在民主運行的全過程中始終把人民放在核心位置， 體現人民主體地位， 保障人民平等參與。 作為實踐全過程人民民主的重要形式， 社會主義協商民主同樣具有平等參與性。 在制度設計上， 社會主義協商民主很大程度上鼓勵廣大人民群眾踴躍參與到決策過程中， 并允許各種不同的利益訴求和不同觀點得到合理的表達， 通過平等參與、 平等對話， 就經濟社會發展重大問題與涉及群眾切身利益的實際問題通過平等協商得以解決， 進而能更好地實現平等參與的價值。 在具體實踐中， “加強協商民主制度建設， 形成完整的制度程序和參與實踐， 保證人民在日常政治生活中有廣泛持續深入參與的權利”［8］38。 “必須構建程序合理、 環節完整的社會主義協商民主體系， 確保協商民主有制可依、 有規可守、 有章可循、有序可遵。”［4］297社會主義協商民主通過構建一套完整的制度體系和運行機制， 為社會不同利益群體參與政治生活提供了常態化、 制度化、 組織化的平臺。 各參與主體通過平等理性協商溝通， 可以增加彼此之間的了解， 釋放各種不滿情緒， 在利益分配和利益格局調整上達成共識， 有利于在民眾與公共權威之間形成良性互動關系。

二是結構體系化。 作為全過程人民民主的不可或缺的重要載體和渠道， 廣泛性和多層次性是社會主義協商民主建設的重要特征。 十八大以來， 關于協商民主結構體系化的探索也隨即展開。 2013 年， 習近平總書記在 《關于 〈中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定〉 的說明》 中提到： “要構建程序合理、 環節完整的協商民主體系， 拓寬國家政權機關、 政協組織、 黨派團體、 基層組織、 社會組織的協商渠道； 深入開展立法協商、 行政協商、 民主協商、 參政協商、 社會協商； 發揮統一戰線在協商民主中的重要作用， 發揮人民政協作為協商民主重要渠道作用， 完善人民政協制度體系， 規范協商內容、 協商程序， 拓展協商民主形式， 更加活躍有序地組織專題協商、 對口協商、 界別協商、 提案辦理協商， 增加協商密度，提高協商成效。”［9］822014 年， 在有關民主協商渠道、 層次和方式議題上， 習近平總書記又指出： “要拓寬中國共產黨、 人民代表大會、 人民政府、 人民政協、 民主黨派、 人民團體、 基層組織、 企事業單位、 社會組織、 各類智庫等的協商渠道， 深入開展政治協商、 立法協商、 行政協商、 民主協商、 社會協商、 基層協商等多種協商， 建立健全提案、 會議、 座談、 論證、公示、 評估、 咨詢、 網絡等多種協商方式”［4］297， 就改革發展穩定重大問題特別是事關人民群眾切身利益的問題進行廣泛協商。 2015 年2 月， 中共中央印發的《關于加強社會主義協商民主建設的意見》， 將協商民主整合為“三縱（政治協商、 公民協商和社會協商） 七橫（政黨協商、 人大協商、 政府協商、 政協協商、 人民團體協商、 社會組織協商、 基層民主協商）” 的結構體系， 明確要繼續重點加強政黨協商、 政府協商、 政協協商， 積極開展人大協商、 人民團體協商、 基層協商， 逐步探索社會組織協商； 發揮各協商渠道自身優勢， 做好銜接配合， 不斷健全和完善社會主義協商民主制度； 各類協商要根據自身特點和實際需要， 合理確定協商內容和方式［10］。 至此， 社會主義協商民主結構體系成熟定型。 這標志著中國特色社會主義協商民主進入到一個廣泛、 多層、 制度化發展的嶄新階段。

三是渠道互補性。 一方面， 在全過程人民民主實踐中， 協商民主與選舉民主互為補充。 “協商民主是黨領導人民有效治理國家、 保證人民當家作主的重要制度設計， 同選舉民主相互補充、 相得益彰。”［11］295另一方面， 社會主義協商民主是人民內部各個主體通過民主協商就重大問題達成共識的一種合作式民主決策模式。 正如習近平總書記所指出： “涉及人民利益的事情， 要在人民內部商量好怎么辦， 不商量或者商量不夠， 要想把事情辦成辦好是很難的。 我們要堅持有事多商量， 遇事多商量， 做事多商量， 商量得越多越深入越好。 涉及全國各族人民利益的事情， 要在全體人民和全社會中廣泛商量； 涉及一個地方人民群眾利益的事情， 要在這個地方的人民群眾中廣泛商量； 涉及一部分群眾利益、 特定群眾利益的事情， 要在這部分群眾中廣泛商量； 涉及基層群眾利益的事情， 要在基層群眾中廣泛商量。”［4］292-293這就表明， 人民內部由于涉及不同的群體， 協商的內容表現為明顯差異性。 因此， 政黨協商、 人大協商、 政府協商、 政協協商、 人民團體協商、 社會組織協商、 基層民主協商等不同渠道針對不同協商對象和內容。 協商的針對性是取得民主協商成效的前提。 政黨協商和人民政協政治協商作為社會主義協商民主體系的兩個重要組成部分， 內嵌于中國共產黨政治協商和全過程人民民主。 2022 年6 月13 日，中共中央發布的《中國共產黨政治協商工作條例》 指出： 政治協商是中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度的重要組成部分， 是社會主義協商民主的重要形式， 是凝聚智慧、 增進共識、 促進科學民主決策的重要途徑。［12］協商民主不僅是實現中國共產黨的領導的重要方式， 同時也是加強中國共產黨的領導的重要方式。 特別需要指出的是， 由于政黨協商和人民政協政治協商在實踐全過程人民民主中具有不可或缺的獨特功能， 因而這兩種政治協商具有引領性、 示范性的特征。 中國特色社會主義協商民主賦予了民主黨派、 人民政協豐富而又深刻的政治內涵； 民主黨派、 人民政協則是中國特色社會主義協商民主的制度體現。 一方面， 民主黨派作為參政黨在我國國家政治生活和社會治理過程中起到了不可或缺的作用， 是國家治理的重要力量。政黨協商是“中國共產黨同民主黨派基于共同的政治目標， 就國家重大方針政策和重要事務，在決策之前和決策實施之中， 直接進行政治協商的重要民主形式， 是社會主義協商民主體系的重要組成部分”［12］。 另一方面， 人民政協是社會主義協商民主的重要渠道和專門協商機構， 它以憲法、 政協章程和相關政策為依據， 以中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度為保障， 集協商、 監督、 參與、 合作于一體， 是各黨派團體和各族各界人士發揚民主、 參與國是、 團結合作的重要平臺， 是適合中國國情、 具有鮮明中國特色的制度安排。 發揮人民政協作為專門協商機構作用， 加強制度化、 規范化、 程序化等功能建設， 有利于廣納群言、 廣謀良策、 廣聚共識，有利于促進黨和政府決策科學化、 民主化， 有利于化解矛盾、 促進社會和諧穩定， 有利于推進國家治理體系和治理能力現代化， 有利于更好實現人民當家作主， 發展全過程人民民主。

四是運行持續性。 與人類其他實踐活動一樣， 協商民主是一個動態發展的實踐過程。 “民主就像一個旋轉的陀螺， 重要的是旋轉的過程。 離開了這個旋轉的過程， 民主政治這個陀螺就會倒下。”［13］56協商民主作為實踐全過程人民民主的重要形式， 成效主要體現在實際運行過程中。習近平總書記指出： “人民是否享有民主權利， 要看人民是否在選舉時有投票的權利， 也要看人民在日常政治生活中是否有持續參與的權利。”［4］292我國的協商民主呈現主體廣泛、 形式多樣等特點， 廣大人民群眾能夠通過各種制度化協商渠道廣泛持續地參與民主決策、 民主管理、 民主監督， 體現了社會主義協商民主所具有的尊重人民主體地位、 以人民為中心、 增進人民福祉的鮮明價值取向。 協商民主之所以能持續運行， 主要體現在中國特色社會主義制度的支撐和保障上。 在規范層面， 中國特色社會主義制度是由根本制度、 基本制度和重要制度構成的科學制度體系。 我國實行工人階級領導的、 以工農聯盟為基礎的人民民主專政的國體， 實行人民代表大會制度的政體， 實行中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度、 民族區域自治制度、 基層群眾自治制度等基本政治制度， 形成了全面、 廣泛、 有機銜接的人民當家作主制度體系， 構建了多樣、 暢通、 有序的民主渠道， 有效保證了黨的主張、 國家意志、 人民意志相統一。 在政治領域， 黨的集中統一領導制度和全面領導制度、 人民代表大會制度和根本社會治理制度對協商民主的可持續運行起到重要的引領、 支撐和保障作用； 中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度、 民族區域自治制度、 基層群眾自治制度等社會主義基本政治制度則為協商民主的持續運行提供了具有可操作性的制度保證。 在社會政治結構層面， 中國共產黨和民主黨派組織、 人民代表大會、 政府部門、 人民政協以及人民團體、 基層組織和社會組織等機構的常態化運行也為協商民主的可持續發展奠定了基礎。 協商民主在實踐全過程人民民主的過程中， “必須堅定不移走中國特色社會主義政治發展道路， 堅持黨的領導、 人民當家作主、 依法治國有機統一， 堅持人民主體地位， 充分體現人民意志、 保障人民權益、 激發人民創造活力。” “完善協商民主體系，統籌推進政黨協商、 人大協商、 政府協商、 政協協商、 人民團體協商、 基層協商以及社會組織協商， 健全各種制度化協商平臺， 推進協商民主廣泛多層制度化發展。”［1］37-38這是確保協商民主可持續運行、 不斷深化全過程人民民主的重要保證。

三、 優化協商民主重要形式的路徑選擇

新時代新征程， 當代中國正處于以中國式現代化實現中華民族偉大復興的重要歷史方位和新的發展階段， 既正逢難得的戰略機遇， 又面臨風高浪急的國際環境及其嚴峻挑戰。 如何優化協商民主實踐全過程人民民主這一重要形式， 凝聚共識、 尋求最大公約數， 克服前進道路上的艱難險阻， 無疑是一個需要解決的緊迫課題。 從路徑選擇上， 需要重視以下三個方面：

一是進一步落實黨對協商民主工作的全面領導。 內嵌于全過程人民民主的協商民主是中國共產黨推動和全面領導的現代民主政治實踐。 因此， 堅持黨的全面領導既是發展協商民主的題中之義， 又是優化協商民主重要形式的根本政治保證。 十八大以來， 中國共產黨相繼出臺《中共中央關于加強社會主義協商民主建設的意見》 《關于加強人民政協協商民主建設的實施意見》 《關于加強城鄉社區協商的意見》 《關于加強政黨協商的實施意見》 《中國共產黨政治協商工作條例》 等重要文件， 對包括政黨協商、 人大協商、 政府協商、 政協協商、 人民團體協商、 基層協商以及社會組織協商在內的協商民主建設作出具體性的制度安排。 制度的生命力在于執行。 在新時代全過程人民民主實踐中， 落實黨對協商民主工作的全面領導， 關鍵就是要確保黨始終發揮總覽全局、 協調各方的領導核心作用， 把握和堅持中國特色社會主義的政治方向， 全面落實黨中央對協商民主工作的戰略部署， 以人民為中心， 不斷鞏固和發展新時代愛國統一戰線， 進一步推進社會主義協商民主制度化、 程序化和規范化建設。

二是進一步優化協商民主體系的運行機制。 在頂層設計上， 要進一步優化政黨協商、 人大協商、 政府協商、 政協協商、 人民團體協商、 基層協商以及社會組織協商等渠道的統籌機制，使七種協商渠道在發揮自身優勢的同時進一步形成合力； 在運行機制建設上， 既要對協商民主的主體、 內容、 渠道和途徑、 公開和監督、 成果的督辦落實等進行更明確、 詳細的規定， 又要在協商方式的使用、 協商內容的選擇、 協商渠道的選取、 協商場所的供給、 協商成果的轉化等方面， 以便于協商主體參與為第一要義， 確保參與協商的實效； 在協商平臺建設上， 要及時發現典型， 善于總結實踐創新的經驗， 并形成相應的操作性制度， 促進協商平臺更符合全過程人民民主的實踐要求； 在協商主體能力建設上， 為了推進協商民主有效、 高質量運行， 要加強協商民主理論、 政黨理論等方面宣傳， 強化國情、 黨情、 社情、 民情以及國際形勢的教育， 著力提升協商主體理解和堅決執行黨的大政方針的能力。 同時要重視對協商主體政治參與能力、 社會調研方法、 新媒體運用等方面的系統培訓， 全面提高協商主體的協商技巧和基本能力。

三是進一步加強對協商民主實踐全過程人民民主的研究。 深入研究并揭示 “協商民主是實踐全過程人民民主的重要形式” 這一重大理論命題， 對于優化協商民主重要形式， 進一步推進全過程人民民主實踐具有重要理論和實踐意義。 為了深化理論研究， 需要發揮各級黨校、社會主義學院以及高校、 社會科學研究機構、 智庫的功能， 從學理層面進一步探討協商民主作為實踐全過程人民民主重要形式的外部環境因素、 內在機理， 尤其對統一戰線在協商民主實踐全過程人民民主中的功能、 協商民主體系與選舉民主之間的貫通、 協商民主體系內部七種渠道之間的有機互動關系等方面展開深入研究。 同時要加強理論研究機構與處于協商民主實踐一線的實際工作部門之間的聯動， 深入梳理總結協商民主實踐的經驗， 為推進協商民主實踐全過程人民民主的探索創新提供依據。