全民所有自然資源資產保護和使用規劃的立法難題與紓解

韓英夫

（遼寧大學法學院，遼寧 沈陽 110136）

長期以來，鑒于“國家”兼具自然資源所有者和監管者的雙重主體身份，如何厘清所有權和監管權“兩權”邊界，特別是如何有效行使國家所有權，是自然資源資產產權改革需要破解的重要法律問題。為此，2015 年中共中央、國務院印發的《生態文明體制改革總體方案》提出：“按照所有者和監管者分開的原則，組建對自然資源統一行使所有權的機構?！?019年中辦、國辦《關于統籌推進自然資源資產產權制度改革的指導意見》（以下簡稱《產權改革指導意見》）在區分國家所有權和監管權即“兩權分離”的改革框架下，提出中央“委托省級和市（地）級政府，代理行使自然資源資產所有權”的所有權“分級代理”行權方案。這表明，自然資源改革的立法需求已經從以政府行政權為驅動的資源管理型制度，躍至所有權維度的資產化制度轉型階段［1］。作為對國家所有者行權的深化探索，2022 年中辦、國辦印發的《全民所有自然資源資產所有權委托代理機制試點方案》（以下簡稱《委代試點方案》）提出“探索編制全民所有自然資源資產保護和使用規劃”的改革任務。全民所有自然資源資產保護和使用規劃（以下簡稱自然資源資產規劃）是根據“兩權分離”后的所有權行權要求展開的規劃領域新探索。

在現行規劃立法體系中，自然資源資產規劃沒有明確的法律地位。既有的自然資源類規劃制度以監管權為運行依據，以用途管制為主要實施手段，屬于典型的行政性規劃，旨在對自然資源開發利用行為的負外部性設定管制［2］。此種行政性規劃難以契合于自然資源保值增值的資產化管理要求。同時，在“所有權自由行使”的理論認知下［3］，所有權人無須借由編制“規劃”來實現所有權，亦不具有制定規劃調控自身行為的需求。由此，“兩權分離”后，“所有權人如何規劃”成為實踐和理論上的難題。國家如何基于所有者身份展開不同于傳統行政規劃的資產規劃法律規則構建；如何契合自然資源國家所有權的資產管理目標，突出規劃的權益導向，成為自然資源資產規劃改革亟須解決的重要問題。

1 全民所有自然資源資產保護和使用規劃的規范意涵解析

作為自然資源國家所有者行使所有權范疇下的新型規劃，自然資源資產規劃是沿循《生態文明體制改革總體方案》和《產權改革指導意見》的改革脈絡，在《委代試點方案》中提出的具體要求，旨在為國家所有權行使主體行權履職、落實所有者權益目標，提供資產性預先謀劃和產權化管理依據。有必要多維度地釋明自然資源資產規劃的應然規范內涵，明確其“應當是什么”和“要解決什么”的前提性問題。

1.1 資產性規劃：服務于自然資源國家所有權行使的產權需求

自然資源資產不同于自然資源本體［4］。資產概念施于自然資源管理以“產權性蘊意”，這決定了自然資源資產規劃與“多規合一”后的國土空間規劃、自然資源保護和利用規劃存在性質和功能差異。首先，國土空間規劃引領下重構的空間規劃體系，實施核心是用途管制制度，屬典型的行政監管權范疇［5］。其運行特點表現為，通過生態保護紅線、永久基本農田線、城鎮開發邊界線（“三線”）和生態、農業、城鎮空間（“三區”）設定自然資源開發利用的管控邊界和主要用途，為資源保護利用提供空間約束和規劃依據。其次，我國在中央、省、市、縣四級均進行了自然資源保護和利用規劃探索，各省已完成“十四五”時期自然資源保護和利用規劃的編制。自然資源保護和利用規劃兼具發展規劃的引領性和空間規劃的管制性。一方面，其與國民經濟和社會發展規劃的五年周期一致，旨在確立特定階段自然資源領域開發利用的總體部署和目標愿景。另一方面，將國土空間規劃和用途管制作為規劃實施的主要載體，呈現“重資源的保護、輕資產的配置”管理傾向。多數省、市將“建立國土空間規劃體系”“加強國土空間用途管制”作為自然資源保護和利用規劃的重點任務，并在指標體系中設置“生態保護紅線面積、自然保護地、建設用地總規模、森林覆蓋率、耕地保有量、永久基本農田保護面積”等空間管控指標。這些指標主要以約束性的強制指標為主，重在實現資源“數量、質量、生態”上的管制性要求。個別地方雖企及資源的資產化管理，如《重慶市自然資源保護和利用“十四五”規劃（2021—2025 年）》設“推動城鄉自然資本加快增值”專章，但并無專門的規劃類型引領和清晰具體的實施路徑。為體現與既有國土空間規劃、自然資源保護和利用規劃管制模式的差異性，自然資源資產規劃需要關注“資產”相較于“資源”的特殊屬性。突出資產之上的所有權調控因素，從“產權主體、產權內容、委托代理行權模式”等方面，設置體現所有者權益要求的資產規劃特有事項。

1.2 資源性規劃：植入“保護有力”的生態文明綠色基底

在自然資源資產的保護維度，資產保護的對象是自然資源而不是一般性的“非資源型國有資產”。自然資源“資產”不限于經濟價值，還包括系統論下的生態價值。在以往“非資源型國有資產”管理中，諸如國有資本運營計劃、國有資產利用計劃，均以資產的“經濟物”定位為前提，以財產效益最大化導向的物盡其用為主要目標［6］。與之不同，自然資源資產規劃受到生態文明戰略下資源保護有力的目標牽引，并實行嚴格的用途管制制度［7］。在改革的整體脈絡上，自然資源資產規劃是所有權委托代理機制改革提出的任務部署，是自然資源資產產權制度改革的重要構成。而在更宏觀的政策背景中，自然資源資產產權制度是生態文明制度體系的重要組成之一［8］。對此，2016 年國務院印發的《關于全民所有自然資源資產有償使用制度改革的指導意見》已經明確：“自然資源有償使用制度改革以用途管制為前提，以豐富權能為基礎”，并設置了“生態功能重要性”“重要生態空間內資源禁止出讓”等限制制度。這表明，自然資源資產化的權利邊界、權利形態和權能構造需要與生態重要性程度、資源承載力等國土空間規劃的保護性和管控性規劃條件相銜接。

1.3 增益性規劃：服務于“保值增值”的所有者權益目標

在自然資源資產的使用維度，資產規劃旨在將自然資源開發利用行為的法律規制從“被動抑負”轉向“積極增益”。行政規劃體系下，國家作為監管者配置自然資源時，重點在于管制資源利用產生的生態破壞、資源數量減少和質量降低等負外部性效應，而并沒有從所有者權益的角度充分考量資源使用是否高效、集約，以及是否促進所有權增效。作為應對，自然資源資產規劃至少承載如下三方面的制度期盼：一是落實產權改革要求，關注經營性資產和公益性資產的差異化行權需求，特別是注重以資產規劃促進經營性資產的市場配置，逐步擴大出讓、出租、作價出資或入股等有償使用方式的適用范圍，遵循所有權的行使邏輯，讓渡自然資源使用權能的經濟對價。二是推進自然資源治理順應高質量發展下“盤存量”的轉型要求。針對自然資源開發利用過程中的粗放、低效問題，在促進閑置資源的處置再利用、自然資源使用的過程化履約監管等方面發揮資產規劃的引導功能。三是回應“兩山”理論下生態價值的資產化需求并將其納入資產規劃，關注生態產品價值實現、自然資源資產損害賠償等權益性問題。

1.4 全鏈條規劃：服務于“資源—資產—資源”的所有權行使全流程

自然資源資產規劃涵蓋所有權運行下“資源—資產—資源”的全鏈條和全流程?！段圏c方案》提出：“組織編制全民所有自然資源資產保護和使用規劃，依法儲備、管護、合理利用資產?！币环矫?，針對資源資產化的運行過程，資產規劃應圍繞“資源—資產—資源”的全鏈條，對全民所有自然資源資產的范圍、種類、用途、布局、供應及收回等問題進行全流程的預先安排，促進自然資源國家所有權的充分行使和效益的最大化。另一方面，針對自然資源資產的所有權調控過程，資產規劃是在“所有權—使用權—所有權”的物權行使層面作出的謀劃，涵蓋“國家所有權—創設使用權—使用權存續—使用權收回”的所有權行使全流程。資源資產轉化的全鏈條與所有權運行的全流程“一體兩面”。資產規劃在所有權的“產權管理”范疇展開，是所有權行使的依據，應在資產所有權調控的全過程發揮指引和約束作用。

2 全民所有自然資源資產保護和使用規劃的立法難題

2.1 全民所有自然資源資產保護和使用規劃的法律地位闕如

《委代試點方案》提出的全民所有自然資源資產保護和使用規劃，創設了全新的規劃類型。對自然資源資產規劃進行立法調整的首要問題是，明確此種規劃的法律性質，并在此基礎上，確定資產規劃如何嵌入既有的規劃體系。

2.1.1 資產規劃的法律性質

自然資源資產規劃在傳統規劃理論和現行規劃體系中并無相應的規范依據。自然資源資產規劃雖名為“規劃”，但并非行政權（規劃權）這一傳統公權力的行權范疇，而是促進國家所有者權益的實現機制，旨在糾偏以行政監管權調配自然資源的制度錯位。這產生的入法難題是：一方面，國家所有權和行政監管權在現行法上并未明確分離。《中華人民共和國土地管理法》（以下簡稱《土地管理法》）和各類自然資源單行法對于自然資源開發利用的管理存在“兩權”雜糅、以監管權替代所有權行使的制度弊端［9］。國家所有權施于資產規劃的行權要求及實施路徑并不明確。另一方面，自然資源國家所有權是《中華人民共和國民法典》（以下簡稱《民法典》）規定的重要法定物權類型，但《民法典》的所有權制度以私人所有權為典型。根據所有權的支配權屬性，所有權人對所有物可以任意進行占有、使用、收益、處分，所有權的行使奉行意思自治原則而無須借由事前“規劃”加以實現。然而，根據《委代試點方案》對國家所有者職責的界定，其包含“主張所有、行使權利、履行義務、承擔責任、落實權益”五項要求，國家所有權兼具權義復合性。這表明國家所有權與私法中所有權的規范供給具有異質性目標，有必要在行政規劃權理論和傳統所有權理論之外，探討資產規劃的獨特法律地位和性質。

2.1.2 資產規劃與國土空間規劃的分工關系

自然資源資產規劃的法律性質定位不清，導致其與國土空間規劃的分工關系存在認知分歧。從自然資源管理實踐出發，“多規合一”后以國土空間規劃為引領的空間規劃體系，已經能夠較好地解決資源管理中的規劃對象碎片化、指標體系矛盾等問題。資產規劃提出后，與國土空間規劃的關系，存在不同的構建方案。方案一：將自然資源資產規劃作為國土空間規劃體系下的專項規劃。2019年中共中央、國務院《關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》提出：“國土空間規劃是國家空間發展的指南、可持續發展的空間藍圖，是各類開發保護建設活動的基本依據?！眹量臻g規劃具有基礎性和統領性，指向國土空間內全品類自然資源的開發利用保護行為。而自然資源資產規劃系基于自然資源的資產屬性，以所有者權益實現為目標的專門規劃調整。因此，自然資源資產規劃可作為國土空間規劃項下的國有資產運營規劃，是空間規劃的“下位規劃”。方案二：將自然資源資產規劃與國土空間規劃作為相互并行、彼此獨立的規劃類型。主要依據是，從規劃的權源角度，資產規劃依托所有權，國土空間規劃依托行政監管權。因應《生態文明體制改革總體方案》確立的所有者和監管者分離要求，自然資源資產規劃的主要任務是從現有行政規劃體系中剝離資產管理內容，形成與國土空間規劃并行的規劃定位。

2.2 全民所有自然資源資產保護和使用規劃的行權模式存疑

2.2.1 資產規劃的行權層級設置

自然資源資產規劃的行權模式主要指向規劃權的層級傳導問題。在委托代理的行權模式下，資產規劃依托的所有權行權層級與行政監管層級并不完全一致，這產生了資產規劃層級的不同立法方案。方案一：與國土空間規劃采取的行政管理層級保持協調。2019 年《關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》第（三）項規定：“分級分類建立國土空間規劃”，并提出構建“國家、省、市、縣、鄉鎮”的五級規劃層級。從自然資源資產規劃與既有規劃體系的整合角度，資產規劃的編制層級與國土空間規劃保持一致，有助于協同落實后者生態保護紅線等資源管制要求。方案二：按照所有權行權模式，獨立設計資產規劃層級。根據《產權改革指導意見》和《委代試點方案》提出的所有權代理行使層級方案：“國務院代表國家行使全民所有自然資源所有權，授權自然資源部統一履行全民所有自然資源資產所有者職責，部分職責由自然資源部直接履行，部分職責由自然資源部委托省級、市（地）級政府代理履行，法律另有規定的依照其規定。”據此，在委托代理的行權模式下，國家所有權的行權層級包括“中央、省級、市（地）級”三級［10］。自然資源資產規劃作為所有者行權履職的產權管理依據，其規劃層級需要考量與所有權行權層級的一致性問題。

2.2.2 省級資產規劃的行權定位

因自然資源資產規劃與行政規劃存在差異化的規劃權行使邏輯，導致省級資產規劃的行權定位存在爭議。行政權具有自上而下的縱向傳導屬性，實施方式體現為中央（上級）對地方（下級）政府規劃權行使進行法律約束［11］。具體過程是，各類自然資源單行法以資源保護和用途管制為核心，通過編制資源利用規劃和年度利用計劃，下達指令性控制指標，依憑“指標層層分解”和“用途管制”的剛性推行，形成對自然資源開發利用規模和強度的硬約束。與之不同，根據國家所有權的行權模式，所有者職責是由中央分別委托省級、市級政府代理履行。解釋上，這是一種不同于行政“縱向逐層授權”的“平行授權”模式，即中央政府“平行”授權省級政府和市級政府。在這一委托代理法律關系中，市級政府的所有權代理行使權并非源自省級政府，而是直接受中央的委托。由此引出的問題是，省級資產規劃能否對市級資產規劃發揮強制約束力。

此外，在既有的行政規劃體系中，省級規劃的定位側重協調性，而較少涉及實施性功能。以土地資源為例，根據《中華人民共和國城市房地產管理法》（以下簡稱《城市房地產管理法》）第12 條的規定，市、縣政府實際占有土地，省級政府僅被賦予宏觀調控層面對市、縣政府土地管理的指導和監督權，省本級并不直接占有土地資源。但委托代理機制改革將省級作為獨立的所有權代理行使層級后，意味著省級政府將代理行使部分自然資源所有權，能夠以產權主體身份直接占有（而非間接調控）特定類型和范圍的自然資源，如重要基礎設施及保障性公益用地、自然保護區、戰略性礦產資源及區域性水流資源等。這需要在所有權委托代理機制改革的新背景下，重新考量省級資產規劃的定位，即在協調性的規劃定位之外，是否應具有實施性。

2.3 全民所有自然資源資產保護和使用規劃的編制體例分歧

2.3.1 資產規劃分類編制還是分區編制

自然資源資產規劃在編制過程中需要明確，采取區分資源品種“分類”編制規劃，還是通過類型化“分區”形成統一適用于各類資源品種的規劃標準?！胺诸悺本幹葡抵浮白匀毁Y源資產總體規劃+土地等各資源品種分類規劃”。就“分類”編制而言，《中華人民共和國憲法》（以下簡稱《憲法》）、《民法典》及自然資源單行法對于自然資源國家所有權的客體立法模式，均采取區分資源品種的列舉方式，規定國家在礦藏、水流、海域、森林、草原、荒地等資源之上，建立所有權的權利機制。自然資源資產產權改革亦區分資源品種進行分類探索?！段圏c方案》更是“針對全民所有的土地、礦產、海洋、森林、草原、濕地、水、國家公園等八類自然資源資產”開展“分類調整”的改革路徑。“分類”意味著自然資源資產規劃沿循自然資源國家所有權客體分別列舉的立法體例和改革路徑，按照土地資源、礦產資源、海洋資源、森林資源等不同資源品種，制定差異化的規劃實施方案。就“分區”編制而言，“分區”系借鑒主體功能區規劃、國土空間規劃的分區治理模式［12］。為紓解各類自然資源分別管理的碎片化和規劃沖突問題，既有各類空間規劃貫徹分區治理理念，按照使用性質，將全部國土空間劃分為不同的功能區，確定各功能區的基本用途和相關準入規則。參考此模式，在自然資源資產規劃的編制實踐中，江蘇省以自然資源的資產價值為依據，設定“生態價值提升區、經濟價值提升區、綜合價值提升區、綜合價值優化區”不同價值分區，針對處于同一分區的各類自然資源統一制定處置配置要求和價值實現規則［13］。自然資源資產規劃編制面臨的問題是，所有權人的資產性規劃行為是否需要沿用分區治理路徑，形成“空間性”的分區行權方案，抑或根據自然資源國家所有權客體的分類列舉立法體例進行分類編制。

2.3.2 資產規劃是否需要編制詳細規劃

詳細規劃作為行政規劃體系中落實總體規劃的實施性規劃，是確保自然資源有效管理的重要規劃手段。在管制的法定要素上，行政規劃以平面化的用途和立體化的開發強度為判斷依據［14］。詳細規劃能夠明確特定自然資源的開發條件和管制要求。以建設用地使用權為例，根據《中華人民共和國城鄉規劃法》（以下簡稱《城鄉規劃法》）第37、38 條規定，詳細規劃將土地用途、開發指標落實到待開發地塊上，并由地方政府以出讓或劃撥方式向市場主體提供國有建設用地使用權，使用權人需要嚴格按照規劃用途、規模、強度等管制要求進行建設。但是，詳細規劃以強制性約束指標為核心，缺失契合資產屬性的管理要求。自然資源資產化改革以市場機制為驅動，資產的保值增值具有市場調節性，無法預先以行政計劃和強制指標的方式設定自然資源何時開發經營、具體經營方式、使用期限和收益對價等產權方面的核心要素。與之不同的另一種方案是，超越行政規劃所框定的“總體規劃+詳細規劃”規劃體例，按照《委代試點方案》中所有者“主張所有、行使權利、履行義務、承擔責任、落實權益”五項職責要求，分別設計各環節的規劃內容，并根據不同職責的要求靈活配置誘導性、指引性、約束性規劃事項。

2.4 全民所有自然資源資產保護和使用規劃的法律效力形態模糊

規劃具有典型的“外源性”法治功能，即通過提供參照系、指標，對特定空間尺度內自然資源開發利用行為進行引導和約束，進而起到將自然資源權利確定化、客觀化的效果［15］。傳統行政規劃將管制資源開發利用的負外部性效應作為重點，缺乏以經營、高效、集約利用為導向的資產性管理目標。根據《城鄉規劃法》和《土地管理法》對規劃法律效力的相關規定，規劃主要通過約束指標的強制效力促成自然資源管理目標的實現。這種約束性法效果主要包括兩個維度：一是在內部行政中，上級行政機關對下級行政機關的規劃編制和實施進行約束。二是在外部行政中，市、縣和鄉鎮級政府通過詳細規劃設定具體管控指標，對行政相對人的資源開發權利進行限制。如2023年《三亞市國土空間規劃管理規定》第7條規定：“詳細規劃應當對具體地塊用途和開發建設強度等予以明確，作為本市開展國土空間開發保護活動、實施國土空間用途管制、核發城鄉建設項目規劃許可、進行各項建設的法定依據?！?/p>

對此，自然資源資產規劃的法律效力如何在資源管制之外體現高效利用的產權激勵，進而形成與行政規劃的差異性，是資產規劃法治化構建的重要問題。具體而言，自然資源資產規劃需要根據國家所有權的法律屬性、權利行使的委托代理機制、規劃運行過程中政府與市場的邊界優化調整，擇取適當的法律效力形態，超越以約束性效力為主的行政規劃舊有觀點。這里涉及的問題是：一是就所有權的使用、收益等權益性內容，資產規劃如何面向“保值增值”目標，以資產維度的經營績效為導向設計規劃的指標類型及其實施后的法律效果。通過彈性和柔性指標的引入，促進所有者合理擇取使用權的具體創設方式，最大化實現所有者權益。二是根據所有權委托代理的行權模式要求，如何將資產規劃作為委托人對代理人行權履職的考核依據，并在規劃實施中同時體現考核的激勵性和懲戒性。上述問題均指向構建差異于行政強制性管制的權益性效力形態。

3 全民所有自然資源資產保護和使用規劃改革入法的理論解析

自然資源資產規劃以公有制語境下富有中國特色的國家所有權為權源，是因應國家所有權行使需求而開啟的全新規劃法治命題。承接“所有權管理”的資產規劃不僅有別于以行政監管權為基礎展開的國土空間規劃，亦難以直接套用《民法典》中私人所有權的行使邏輯。自然資源資產規劃的法律調整需要以國家所有者的獨特行權目標為導向，構建契合于自然資源國家所有權的規劃理論基礎。

3.1 公私法二元框架下傳統行政規劃對資產規劃的理論羈絆

傳統規劃理論認為，規劃具有行政行為屬性［16］。行政規劃被視為公法領域自然資源管制的重要載體，諸如生態保護要求、資源開發強度等規劃事項，主要遵循物權的公共性理論，以公共利益之名，對私主體自然資源開發利用行為進行限制［17］。循此邏輯，行政規劃權和自然資源權利結構，由彼此區隔的公私法二元框架分別調整。兩者的規范關聯在于，行政規劃權界定了自然資源私權的邊界［18］，并施于自然資源資產產權化以管制性背景和外部限制。這種“以規劃定權利”的行政規劃實施框架，只能從管制的“外部”角度框定產權的邊界，而無法從權利的“內部”角度塑成產權的基本內容。以自然資源使用權的屬性界定為例，學者主張行政機關為了維護自然資源的公共用途，有權隨時變更、撤銷或廢止基于規劃授予相對人的使用權而不需給予任何補償［19］。而規劃許可中特許權（Concession）、許可證（License）和準許（Permit）均沒有提供據以決定許可權人權利的基礎［20］。就此而言，行政規劃聚焦于實現公法管制性目標，而弱化自然資源之上的權利結構及其權益要求，將自然資源私權視為規劃宰制的、派生的受管制利益。因此，公法上的行政規劃權無法為私法上的自然資源資產提供促成權利生成和行使的內生性源泉。

然而，作為所有者行權履職的重要制度構成，自然資源資產規劃需要與資源的產權結構保持“相容性”。自然資源資產規劃的權源是國家所有權，其與監管權具有截然不同的規范意旨。監管權以維護公共利益的行政法義務為出發點，秉持公益優先原則［21］。所有權與之不同，其謀求“國家所有權”的物權實現效果，將國家視為從事經濟活動的私法組織工具［22］。所有權的行使以權利主體對客體的占有、使用、收益、處分等權能實現為核心，以出讓、出資入股、租賃等體現產權性的民事法律行為為行使方式［23］。在“落實權益”過程中，按照“所有權-使用權”的權利分設原理，使用權派生于所有權，系所有人依其意思讓出部分權能，使用人分享這部分權能之過程［24］。這表明，不同于行政規劃權對使用權的限制性，依憑國家所有權展開的資產規劃，以擴大有償使用范圍、促進自然資源的高效利用和保值增值為目標。資產規劃所指向的所有權不僅與使用權具有相容性，而且使用權的創設正是所有權的重要實現方式。自然資源資產規劃順應于國家所有權的權益實現要求，按照國家所有權行使原理，為“所有權”與“使用權”的分離結構提供規劃指引。

3.2 國家所有權維度的資產規劃具有“超越公私法”的獨特行權邏輯

國家針對自然資源改革提出的理論命題是監管權和所有權分離，然而國家所有權不同于典型的私人所有權，處于公共產權和私人產權的過渡地帶［25］。其具有將公共性管理目標植入產權結構的權利機制性。這決定了“兩權分離”具有適度性而非截然分離，國家所有權不能徑直跨入私法中的所有權規范范圍，而應發揮“所有權管理”的獨特權利功能。就此而言，國家所有權既遵循私法調整模式下的所有權權能分離理論，同時也必須關注公有制下國家所有權特有的管理權能。

第一，迥異于私法范疇的“所有權無須規劃”之自由處分性，國家所有權需要通過規劃行為事先謀劃不同品種、區位自然資源資產的主導功能、處置配置方式，兼顧經營性與公益性的多元價值目標。言及規劃，則蘊含“設定目標、追求特定結果及達成任務的必要手段和方法［26］”。規劃權的這些特征與所有權的“自由發展”存在抵牾。在私法自治的價值射程和制度框架下，所有權作為“最大程度的主觀行動自由之權利”，使個體財產的自主性和自由發展成為可能［27］。對所有權實施法律控制的要義在于，不得要求所有權人積極追求特定目的，不頒布“汝應當……”之類的積極指示，而僅設定不得逾越的框架［28］。此即所有權人不受規劃的約束而可以自由塑造法律關系之邏輯所在。而國家所有權在權益實現層面具有公共所有權的特殊屬性［29］。兩權“適度”分離下的國家所有權并非絕對遵循意思自治規則，而是需要顧及自然資源的多重屬性及其差異化實現需要。一方面，伴隨資源要素市場化配置改革，在所有權的物權層面，應遵循權能分離原理，由所有權行使主體向使用權主體讓渡部分權能，同時換取體現市場機制和資產配置規律的經濟對價，防止自然資源資產的所有者權益貶損或流失。另一方面，自然資源并非所有者可以隨意支配和處分的私物，不能完全遵從經濟價值層面的財產利益最大化單一目標。國有自然資源的真正歸屬主體是全民，其利用行為本質上需要服從隱于國家之后的“全民”公共利益保障需要。因此，所有者編制資產規劃時，應當遵循公產原理，體現國家所有權的調適性。根據自然資源的種類、經營性強弱、生態功能重要性程度等情況，合比例配置“絕對保護、保護中利用、利用中保護、市場化利用［30］”的所有權管理重點事項，發揮所有權對使用權的調節效果。這就需要國家通過資產規劃促進自然資源國家所有權的理性行使，分類設置不同類型資源資產的規劃目標、指標體系。

第二，傳統所有權理論“長于對外，短于對內”，這是指所有權行使的法效果重在調整權利人與“他人”之間的對外關系，劃定所有權自主運行的邊界與框架，而疏于關照權利的內部關系［31］。然而，囿于國家所有權主體的“虛置性”，自然資源國家所有權的制度需求恰恰重在“內部關系”，于所有權內部形成多層次的行權主體結構，以促進所有權的切實有效運行。因此，自然資源資產規劃的制度重心是在所有權內部，通過規劃設計形成契合于所有權行使的特殊謀劃安排，彌合傳統所有權對內的弱化調整局限。具體而言，為紓解所有者不到位、所有權虛置的積弊，2019年《產權改革指導意見》要求“建立國務院自然資源主管部門行使全民所有自然資源資產所有權的資源清單和管理體制，探索建立委托省級和市（地）級政府代理行使自然資源資產所有權的資源清單和監督管理制度。”自然資源國家所有權通過委托代理的行權模式，形成了“歸屬主體-代表主體-直接行使主體-代理行使主體”的多層次主體結構和法律關系鏈條。自然資源資產規劃需要根據國家所有權內部的委托代理行權關系，明確委托主體對代理主體的委托事項清單、權責內容和監督考核要求，通過考核評價中的約束和激勵等手段，促進國家所有權目標的實現。

4 全民所有自然資源資產保護和使用規劃的立法構建路徑

4.1 定位于權益型的專項規劃

自然資源資產規劃在法律性質上應與行政規劃并列，定位為實現國家所有者權益的新型“權益型規劃”。有必要廓清自然資源資產規劃在我國規劃體系中的法律地位，特別是與國土空間規劃的關系。

第一，在規劃體系中，自然資源資產規劃應與國土空間規劃并行且獨立。根據2019 年《關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》提出的“分類建立”基本原則，國土空間規劃內部包括總體規劃、詳細規劃和相關專項規劃。需要釋明，資產規劃不應作為該意見所指的國土空間規劃內部的專項規劃，而是與國土空間規劃相互獨立的規劃類型，這是所有權和監管權“兩權分離”在規劃法律制度中的具體落實，否則將矮化所有權相較行政權的管理地位。對應自然資源主管部門“統一行使全民所有自然資源資產所有者職責，統一行使所有國土空間用途管制和生態保護修復職責”的“兩統一”職責，自然資源資產規劃是指導所有權行使的規劃，國土空間規劃是落實行政監管權的規劃，二者分屬不同的行權領域。

為保持規劃管理標準的協調性，自然資源資產規劃與國土空間規劃應當形成協同增效的體系效益。自然資源資產規劃所確定的資產性目標、原則、指標、考核等，需要銜接國土空間規劃中以“三區三線”為核心的管制性要求。這符合自然資源資產產權改革與國土空間規劃保持聯動效應的要求［32］。具體而言，自然資源資產規劃應當根據國土空間規劃關于紅線區和功能區的空間屬性定位和用途管制內容，確定特定自然資源品種系經營性還是公益性的資產屬性，并以資產規劃為依托形成差異化的權利配置結構。對于公益性資產，資產規劃尤應重視國土空間規劃限定的具體公益類型、范圍及保護要求，在不破壞、充分供給公益功能的前提下，突出保護為主導、保護中合理利用的資產配置原則。

第二，自然資源資產規劃在我國規劃體系中定位為以國家所有者的資源資產化管理為特定任務的“專項規劃”。依據2018 年中共中央、國務院《關于統一規劃體系更好發揮國家發展規劃戰略導向作用的意見》的規定，我國規劃體系包括“發展規劃、空間規劃、區域規劃、專項規劃”。在規劃體系中，自然資源資產規劃以全民所有自然資源資產為規劃對象，旨在以規劃增進國家作為所有權主體的特殊權益行使需求［33］，是針對自然資源資產權益型改革和所有者行權這一專門事項，所展開的專項編制工作。由此，在明確資產規劃與空間規劃的區隔并列地位之后，因其實施范圍和作用領域具有專項限定性特點，故在規劃定位上更符合“專項規劃”。

第三，將自然資源資產規劃定位為專項規劃后，應當在“發展規劃-空間規劃-區域規劃-專項規劃”的國家規劃體系中，統籌確定資產規劃的法律地位。一是專項規劃承接發展規劃的宏觀目標指引。發展規劃在規劃體系中處于最高位階，其既非空間規劃所屬的行政規劃，也非資產規劃所屬的權益規劃。發展規劃的編制程序具有特殊性，系由國務院根據黨中央“關于制定國民經濟和社會發展五年規劃的建議”進行編制，并經全國人民代表大會審查批準，體現黨和國家對于特定時期經濟社會發展的戰略部署和宏觀布局，因而具有宏觀調控和政策性引領屬性，超越于行政規劃的范疇。2018年中共中央、國務院《關于統一規劃體系更好發揮國家發展規劃戰略導向作用的意見》對發展規劃的定位是“居于規劃體系最上位，是其他各級各類規劃的總遵循”。因此，自然資源資產規劃作為下位規劃，應以國民經濟和社會發展規劃為制定依據，確定規劃周期內自然資源資產保護和使用的基本思路、主要目標和重點任務。對發展規劃設定的自然資源配置目標進行細化落實。二是專項規劃銜接空間規劃的管制性要求。為增進規劃制度的體系融貫性，自然資源資產規劃應以國土空間規劃提供的自然資源空間布局、主導功能和用途管制為限制，銜接、轉換其中的保護性管制要求，并以此限定自然資源資產產權化利用的權利邊界和權能內容。

4.2 構建“國家級、省級、市級、（縣級）”的“3+1”層級方案

根據2022年《委代試點方案》關于所有權委托代理行權層級的規定，自然資源國家所有權采取“國家、省、市”三級行權方案。自然資源資產規劃是“各級”所有權行權主體（直接行權或代理行權）行使權利的基本依據，因而應與所有者行權層級保持一致，各級行權主體通過資產規劃對自然資源資產保護和利用進行具體部署。基于此，自然資源資產規劃應涵蓋“國家、省、市”三級規劃層級。其中，對于縣級政府行權問題，《委代試點方案》在三級行權方案之外，同時提出：“法律另有規定的從其規定。”由此預留了三級行權之外的其他“法定行權層級”之可能通道。在現行立法中，縣級政府依據法律規定，事實上被授權行使一部分國家所有者職責，主要包括《城市房地產管理法》第12 條規定的縣級政府國有土地出讓權、《土地管理法》第67條規定的國有土地侵害追償權、《中華人民共和國海域使用管理法》第36 條規定的海域有償使用管理、《國有林場管理辦法》第5條規定的國有林場經營管理等。因此，縣級政府雖然不是委托代理機制確定的行權主體，但卻屬于“基于法律授權”承擔特定所有者職責事項的行權主體。同時，考慮到改革的漸進性和縣級政府財政能力，對于縣級政府依法承擔的所有權管理職責內容，應采取“有條件的地區可以根據工作需要和地區經濟條件，探索編制縣級資產規劃”的路徑。由此，自然資源資產規劃應采取“3+1”的規劃層級方案，涵蓋“國家級、省級、市級”三級，以及“有條件的縣級”。

省級自然資源資產規劃在整個層級鏈條中的功能定位，有必要作出特別說明。概言之，省級資產規劃應兼具協調性和實施性雙重定位。就協調性而言，在現有的所有權委托代理行權模式中，省級政府和市級政府均為接受中央委托的所有權代理行使主體，沒有明確賦予省對市在所有權層面的“上下級管理關系”。但若由中央自然資源部直接對接全國各市確定受托的所有權代理行權內容，以市級資產規劃承接國家級資產規劃，不具有現實操作性［34］。因此，應當遵循省級規劃銜接國家規劃、市級規劃銜接省級規劃的原則，由中央授權省級規劃對市級規劃的統籌協調管理職權，有效發揮省級規劃在區域內（跨市）自然資源資產供應，指標配置、調劑和置換等方面的協調功能。就實施性而言，對于省本級直接行使所有權的自然資源資產，如戰略性礦產資源、自然保護地、保障性公益建設用地，省級規劃應具有實施性，以所有權代理行使主體的法律身份依據資產規劃對上述資產直接進行管理。

4.3 采取“總體規劃+分類規劃”的編制體例

自然資源資產規劃應針對國家所有者行權的獨特需求，構建“總體規劃+分類規劃”的權益型規劃編制體例。總體規劃側重宏觀的方向性指引，分類規劃側重實施性，并通過目前規劃體系中的自然資源資產儲備計劃、供應計劃等予以落實。

自然資源資產規劃重在促權利機制驅動的配置和利用，而非權力管制的底線式管控，因而通過控制性詳細規劃來明確管制要求的需求較弱。資產規劃編制應有別于國土空間規劃的“總體規劃-詳細規劃-專項規劃”體例設計。自然資源資產總體規劃是貫徹國民經濟和社會發展規劃、自然資源保護和利用規劃總體要求，對資產的所有權管理目標、所有者職責的具體事項和實現路徑作出的部署和謀劃，是保護和使用自然資源資產、落實和維護所有者權益、促進資產保值增值的方向性行動指引?？傮w規劃中，需要統籌資產的“保護”和“使用”兩方議題，而非分設保護規劃和使用規劃的獨立篇章。原因在于，保護和使用在自然資源資產配置過程中無法截然分割，保護融入使用過程是綠色發展的必然要求。譬如，在使用中可以設定防止資產價值減損的管護性規劃要求；保護也可以通過合理使用達成，如生態產品通過資產化價值實現，化解單純進行保護的被動性和義務性。因此，應將保護和使用作為自然資源資產規劃的指引性理念，在總體規劃中增設“統籌自然資源資產保護與使用”原則予以落實。同時根據經營性和公益性的資產屬性差別，分別確立“保護主導”還是“使用主導”的權重，避免過度擴張經營性資產的配置邏輯，片面追求所有權的經濟效益而損及公益性資產在分配公平性、公益功能維持方面的管理要求。

分類規劃對應“分類調整”這一自然資源資產委托代理機制改革的基本原則。根據不同品種自然資源資產委托代理行權的重點，分類編制土地資源資產規劃、森林資源資產規劃、水流資源資產規劃［35］。在各品類規劃內部，按照“主張所有、行使權利、履行義務、承擔責任、落實權益”的所有者五項職責，分別設定規劃的管理事項和指標類型。圖1以分類規劃體系下的土地資源資產規劃為例，具體可包括三級指標體系：一級指標對應于所有者的五項職責。二級指標對一級指標進行分解細化，將“主張所有”分為“資產入庫”“確權登記”，將“行使權利”分為“供應收回”“損害索賠”，將“履行義務”分為“公示信息”“過程管理”，將“承擔責任”分為“情況報告”“違法擔責”，將“落實權益”分為“收益管理”“保值增值”。在二級指標各項，根據資產屬性不同，具體形成差異化的管理要求。如行使權利的“供應”環節，經營性土地資產突出多元市場化供應方式的優化選擇，公益性資產則突出公益用途保障和集約供應。履行義務的“過程管理”環節，在公益性用途的充分保障基礎上，應強化公益性資產的閑置、低效管理，以及公益用途變更時及時由無償劃撥向有償使用方式轉換，防止所有者權益受損。三級指標進一步形成可實施、可考核的具體指標要素，尤其應針對所有權行使的特殊權益需求突出經營績效導向的資產性編制事項。

圖1 自然資源資產規劃“分類”編制框架（以土地資源資產為例）

4.4 探索契合于國家所有者行權的特殊效力形態

探索自然資源資產規劃獨特的法律效力，需要結合規劃在促進所有者權益實現、資產保值增值方面的權利激勵功能，以及全民所有自然資源資產委托代理機制的行權模式和改革目標，構建有別于行政規劃“硬約束”的資產性法律效力形態。

第一，規劃的縱向傳導力：明確省級資產規劃對市級規劃的縱向約束效力?！段圏c方案》雖然文義上可解釋為中央對省級政府和市級政府進行獨立的“平行委托”（見前文2.2.2），但此種解釋將行權層級完全與政府的行政管理權運行邏輯截然切割，不符合兩權“適度”分離的基本要求。對此，應通過目的解釋予以優化，即中央對市級政府的具體授權和監督可由自然資源部委托省級政府進行。省級規劃對市級規劃的編制和實施不僅具有柔性的參照和指引意義，而且應當在指標分配和省級統籌方面形成具有約束性的調整效力，確保市級資產規劃的編制不與省級規劃相抵觸。這不僅有利于促進資產規劃在不同代理層級上的體系化展開，而且能更好發揮省級主體的區域性統籌職能，減輕中央作為委托人直接對接市級代理人的資產規劃審批和監督壓力。

第二，規劃的資產性考核力：確立以資產規劃為依據，委托主體對代理主體、具體履職主體行權績效的資產性考核效力。根據自然資源國家所有權的行權模式改革要求，2022 年《委代試點方案》在委托代理行使所有權的改革探索之上，進一步提出“創新管理方式，可由政府有關部門、派出機構、事業單位等根據所有者職責履行主體的委托及自身工作職責，承擔特定種類或特定范圍內自然資源資產的部分所有者職責管理事項。”即通過委托代理、轉委托等方式將形成“多層次”的委托代理關系鏈條。這需要構建與之適應的資產規劃實施效力形態，依據所有權的上述行權鏈條，對具體履職主體的資產管理行為進行監督考核。有必要指出的是，這種監督考核不同于內部行政關系中的行政處分，而是面向保值增值的“權益實現”目標，體現以經營績效為導向的資產管理法律效力。具體設計為：一是資產規劃的指標設置主要體現資產經營利用情況，涵蓋自然資源供應規模、方式、結構，自然資源集約利用、自然資源損害索賠、資產收益調整及收繳情況；二是設置正向和負向指標，分別對應于代理主體的激勵和懲罰雙向監督效果。前者包括自然資源資產階梯式出讓金、自然資源資產收益率、閑置和低效利用自然資源的處置率、自然資源資產生態性損害的追償率等。后者包括代理主體管理不力造成資產損害情況等。針對超過資產規劃要求超額完成部分，應對代理主體給予經營績效激勵，對未完成規劃指標部分，在下一規劃周期中采取削減其資源使用指標配額等措施。

第三，規劃與市場的互促力：優化資產規劃對自然資源使用主體的彈性指引與剛性約束效力。資產規劃的編制需要順應自然資源資產產權改革的總體趨勢，突顯自然資源配置的市場機制和相應的權利行使機制，體現對使用主體的激勵、授權。一是優化資產規劃基于所有權管理形成的約束效力，并與國土空間規劃等行政監管形成制度合力。除依據國土空間規劃確定管制要求之外，自然資源資產規劃也應依據所有權的管理權能，促進使用權的及時、充分行使。譬如，對使用主體在自然資源公益用途向經營用途轉換的過程管理和收益收取管理、自然資源低效閑置的集約節約利用管理、使用權收回管理等情形，強化所有權對使用權的產權化管理效果。二是提升與市場化配置相容的資產規劃彈性指引效力，突出強調對使用權的私權創設兼容機制，體現放松管制要求。結合自然資源有償使用的改革方向，自然資源國家所有權逐步以出讓、出租、作價出資或入股、授權經營等方式行使［36］。這些方式不同于行政指令，在法律性質上具有意定性和協商性，無法事先通過傳統規劃中強制性指標來預先設定，需要在資產規劃中增加預期性和激勵性指標比重。

5 結語

自然資源資產規劃改革的立法承接是創新自然資源國家所有權實體法律制度的重要構成，有力促進了“兩權分離”政策的立法轉化和自然資源產權化管理的規范革新。本研究將自然資源資產規劃定位為權益型的國家級專項規劃，厘清其與國土空間規劃的外部銜接路徑，促成各類自然資源規劃的體系化整合；因應國家所有權行權模式構建資產規劃層級，并超越省級行政規劃的協調性定位，增設省級資產規劃的實施性功能，以落實所有權規劃與行政權規劃的差異化行權要求；采取總體規劃與分類規劃的體例設計，并按照委托代理機制改革確定的所有者職責內容，設計規劃事項和各級指標，旨在將資產規劃塑造為所有者行權履職的管理依據；在強制性約束效力之外，引入資產規劃的彈性激勵和柔性指引效力，有利于實現所有權規劃與市場調節的相容性。