伴生城鎮(zhèn)的理論建構(gòu)、形成機理和整合路徑研究

王開泳

引言

行政區(qū)劃是國家權(quán)力的空間投影，是中央進(jìn)行分級管理的基礎(chǔ)行政制度。行政區(qū)劃是國家治理體系和組織結(jié)構(gòu)的基本形式，也是中央政府統(tǒng)治和管理全國各地的有效手段，是事關(guān)國家政治、經(jīng)濟和社會發(fā)展全局的重大戰(zhàn)略問題[1]。行政區(qū)劃調(diào)整就是根據(jù)社會、經(jīng)濟、政治、文化的需要，國家對各級行政單元進(jìn)行適度的變動，主要包括行政區(qū)域范圍、區(qū)域行政級別、行政區(qū)劃層次和結(jié)構(gòu)的變動等，通常是指行政區(qū)域范圍的變動[2]。由于中國改革開放政策的實施，使得城鎮(zhèn)化進(jìn)程發(fā)展迅速，與之相應(yīng)伴隨的城鎮(zhèn)化理論也成為諸多學(xué)者近年來關(guān)注的焦點。中國對于城鎮(zhèn)空間探索起源于20世紀(jì)60年代，但是由于各種條件不足，深入探索較少，真正綜合全面的著作誕生于20世紀(jì)90年代以后。王凱通過對近50年中國城市發(fā)展宏觀背景的分析，提出了1950年、1960年、1980年和2000年以來是我國城鎮(zhèn)空間結(jié)構(gòu)發(fā)生變化的四個重要時期[3]。賈百俊等系統(tǒng)分析了絲綢之路沿線城鎮(zhèn)空間分布的地域特征，提出了散點型、串珠型和網(wǎng)絡(luò)型三種基本的空間分布形態(tài)和城鎮(zhèn)空間演變的三個基本特征，即空間發(fā)展的差異性、中心城鎮(zhèn)的游移性和城址變遷的宜居性[4]。總的來看，目前學(xué)者們對于城鎮(zhèn)探討的方面大多關(guān)于城鎮(zhèn)結(jié)構(gòu)演變研究[5-9]、城鎮(zhèn)空間發(fā)展變化類型[10-14]、城鎮(zhèn)空間結(jié)構(gòu)演變的動力機制研究和影響因素[15-17]。行政區(qū)劃設(shè)置在完善城市布局、優(yōu)化城市結(jié)構(gòu)、提高空間治理效率、調(diào)節(jié)空間發(fā)展秩序、促進(jìn)區(qū)域均衡發(fā)展和實現(xiàn)區(qū)域優(yōu)化重組等方面發(fā)揮重要作用[8,14]。

在構(gòu)建空間治理體系過程中，應(yīng)充分考慮行政區(qū)劃因素對空間治理效率、空間治理安全、空間治理模式等方面的影響[18]。而城鎮(zhèn)空間結(jié)構(gòu)中，不少的學(xué)者聚焦于城鎮(zhèn)區(qū)域邊界[19]。由于當(dāng)前的行政體制機制和經(jīng)濟發(fā)展之間存在著諸多的差異，導(dǎo)致邊界地帶矛盾叢生，沖突不斷，邊界土地權(quán)屬爭議不斷、各類資源要素?zé)o序開發(fā)及利用、區(qū)域之間產(chǎn)業(yè)雷同、環(huán)境惡化以及地方主義等。帶著對于城鎮(zhèn)區(qū)域邊界問題的破解和調(diào)控機制的研究，專家學(xué)者們從地理[20-21]、景觀[22]、經(jīng)濟[23-25]、規(guī)劃[26]等學(xué)科視角探討邊界地帶存在的發(fā)展特征、競爭與合作、地方保護(hù)主義等現(xiàn)實問題及解決方法和路徑。此外學(xué)者們還對省際邊界的地區(qū)和城市進(jìn)行了大量的定性和定量研究，比如陳削（1996）、張結(jié)魅（1999）和安樹偉（2004）等分別闡述了省際交界地區(qū)、省際相鄰區(qū)域、交接地區(qū)、接壤地區(qū)這些概念[27]。顧朝林通過對北京、上海、廣州、南京等大城市調(diào)查，在探討中國城市邊緣區(qū)劃分的基礎(chǔ)上，對中國大城市邊緣區(qū)的人口特性、社會特性、經(jīng)濟特性、土地利用特性以及地域空間特性進(jìn)行了研究[28]。也有學(xué)者通過對德陽市孝德鎮(zhèn)和孝泉鎮(zhèn)的研究，提出了伴生城鎮(zhèn)的概念[14]，但還沒有形成理論體系。以上種種極大地推動了行政區(qū)劃邊界治理的理論研究。通過總結(jié)各類學(xué)科對邊界效應(yīng)的相關(guān)研究，可以發(fā)現(xiàn)在經(jīng)濟全球化的趨勢下，邊界的阻礙效應(yīng)會逐步減弱，邊界將會從封閉型向半封閉型、開放型演變。

然而，目前中國國內(nèi)的區(qū)域邊界在實際整合過程中卻面臨著諸多現(xiàn)實問題。這些障礙首先面臨的問題就是中國的政治體制下，以行政區(qū)為單元的治理方式主宰著整個社會的經(jīng)濟文化發(fā)展，行政區(qū)劃猶如一堵看不見的城墻，各地區(qū)既依靠當(dāng)?shù)刭Y源主導(dǎo)其經(jīng)濟快速發(fā)展，又因為受區(qū)劃利益驅(qū)動，出現(xiàn)產(chǎn)業(yè)同構(gòu)、重復(fù)建設(shè)、地方保護(hù)主義等多種負(fù)面問題[29]，所以必須考慮如何打破區(qū)域間從自我利益出發(fā)而造成的地域封鎖、市場割裂，使各地區(qū)資金、要素實現(xiàn)更加順暢、有序地流動，打破地方保護(hù)主義的桎梏，使其經(jīng)濟結(jié)構(gòu)更趨合理。本文以邊緣城鎮(zhèn)整合的相關(guān)理論為基礎(chǔ)，分析城鎮(zhèn)邊緣區(qū)域經(jīng)濟和空間整合的機理，提出伴生城鎮(zhèn)理論架構(gòu)，并對其內(nèi)涵以及應(yīng)用方向進(jìn)行探討，此舉對于理解伴生城鎮(zhèn)的產(chǎn)生與發(fā)展過程提供了新的視角，對于優(yōu)化城鎮(zhèn)空間布局和優(yōu)化重組具有參考意義。

1 伴生城鎮(zhèn)理論的內(nèi)涵與發(fā)展特征

1.1 內(nèi)涵

所謂“伴生城鎮(zhèn)”，是指兩個建制鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）政府駐地連成一片，但屬于兩個獨立的行政建制，一般是隸屬于不同的區(qū)、縣（縣級市）或地級市管轄的兩個城鎮(zhèn)。伴生城鎮(zhèn)理論的著眼點是綜合行政區(qū)劃邊界效應(yīng)和城鎮(zhèn)空間形態(tài)的視角，解釋隸屬于不同行政區(qū)管轄的兩個城鎮(zhèn)空間相連、產(chǎn)業(yè)相近、文化相通的城鎮(zhèn)空間布局的基礎(chǔ)理論。

1.2 發(fā)展特征

伴生城鎮(zhèn)的出現(xiàn)，與中國特色的行政管理體制直接相關(guān)，是由于行政隸屬關(guān)系的不同而發(fā)現(xiàn)的兩個城鎮(zhèn)駐地空間相連、相伴而生的現(xiàn)象，其主要特征包括以下幾個方面：一是行政邊界相連但隸屬于不同的上一級政區(qū)。這是成為伴生城鎮(zhèn)的前提，只有行政邊界相連、經(jīng)濟聯(lián)系密切、交通方便往來，城鎮(zhèn)功能互補，才可能相伴出現(xiàn)。如果這兩個城鎮(zhèn)的上一級政府相同，則基本會實現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并，因此，出現(xiàn)伴生城鎮(zhèn)，肯定隸屬于不同的上一級行政區(qū)管轄。二是政府駐地相接，連成一片。這是伴生城鎮(zhèn)最直接的特征，也是被命名為“伴生城鎮(zhèn)”最直接的理由。絕大部分城鎮(zhèn)駐地都在轄區(qū)接近中心的位置，但伴生城鎮(zhèn)的政府駐地肯定是在鄉(xiāng)鎮(zhèn)邊界上，這樣才能和其他鎮(zhèn)的建成區(qū)連成一片。三是歷史文化相同。伴生城鎮(zhèn)由于長期的交流和合作，已經(jīng)形成了共同的文化認(rèn)同感。四是語言民俗相通。主要是因為距離較近，方便往來，且習(xí)俗以及飲食習(xí)慣大多相似，通過舉辦相似的文化活動，可以縮短兩地人民精神距離，利于雙方交流往來。五是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)相似。由于具備相似的經(jīng)濟發(fā)展基礎(chǔ)，在城鎮(zhèn)發(fā)展過程中互相模仿、借鑒，往往形成競爭和合作并存的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)體系。

1.3 典型案例

伴生城鎮(zhèn)在山區(qū)特別是受地形約束較為明顯的高山峽谷地區(qū)較為常見。通過實地調(diào)研，符合伴生城鎮(zhèn)這一社會經(jīng)濟現(xiàn)象的案例非常多，比如四川省德陽市旌陽區(qū)的孝泉鎮(zhèn)與德陽市綿竹市孝德鎮(zhèn)鎮(zhèn)區(qū)完全集中連片（圖1）。德陽市綿竹市的綿遠(yuǎn)鎮(zhèn)和綿陽市安州區(qū)的河清鎮(zhèn)也已經(jīng)完全連成一片，實現(xiàn)了一體化發(fā)展（圖2）。德陽市中江縣的石筍鄉(xiāng)和金堂縣的金龍鎮(zhèn)（圖3）、德陽市廣漢市向陽鎮(zhèn)和成都市青白江區(qū)彌牟鎮(zhèn)（圖4）也完全符合伴生城鎮(zhèn)的特征。另外，浙江省溫州市龍港鎮(zhèn)和鰲江鎮(zhèn)也屬于伴生城鎮(zhèn)的范疇，但由于龍港鎮(zhèn)已經(jīng)設(shè)市，未來如何推進(jìn)鰲江鎮(zhèn)和龍港市的同城化發(fā)展，成為推進(jìn)溫州市區(qū)域空間整合、優(yōu)化區(qū)域城鎮(zhèn)體系的一個重要選擇。

圖1 德陽市孝德鎮(zhèn)孝泉鎮(zhèn)位置

圖2 德陽市綿遠(yuǎn)鎮(zhèn)和綿陽市河清鎮(zhèn)位置

圖3 德陽市中江縣的石筍鄉(xiāng)和金堂縣的金龍鎮(zhèn)位置

圖4 德陽市廣漢市向陽鎮(zhèn)和成都市青白江區(qū)彌牟鎮(zhèn)位置

2 伴生城鎮(zhèn)的形成機理

2.1 地形和區(qū)位條件是形成的基礎(chǔ)

鄉(xiāng)鎮(zhèn)的空間布局和管轄范圍受地形影響較大，總體上表現(xiàn)平原地區(qū)城鎮(zhèn)密集，管轄面積較小，而山區(qū)的城鎮(zhèn)較為稀疏，管轄面積較大。而伴生城鎮(zhèn)在平原地區(qū)出現(xiàn)的機會很小，因為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府駐地的選擇，受地形的約束基本沒有，一般都傾向于鄉(xiāng)鎮(zhèn)地域的中心作為政府駐地，以方便為周邊行政村提供較為便利的服務(wù)和管理，因此，很少看到平原地區(qū)兩個鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府駐地相鄰近的情況。即使原來一個時期存在，在推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并整合的過程中也是被優(yōu)先合并的對象。而山區(qū)的地形較為復(fù)雜，特別是一些高山峽谷地區(qū)，適合開展城鎮(zhèn)建設(shè)的平地較為稀缺，因此在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府進(jìn)行駐地選擇的時候，優(yōu)先考慮的是保障較為充足的平坦的發(fā)展空間，這樣在河谷地區(qū)就容易成為政府駐地，容易發(fā)展成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)人口和產(chǎn)業(yè)的集聚區(qū)。當(dāng)相鄰的鄉(xiāng)鎮(zhèn)也沒有其他合適的發(fā)展空間，也會傾向于選擇在河谷較為平坦的地區(qū)。也就是說，建設(shè)用地較為緊缺的高山峽谷地區(qū)，更容易產(chǎn)生伴生城鎮(zhèn)，這是伴生城鎮(zhèn)形成和發(fā)展的自然基礎(chǔ)。

2.2 行政區(qū)劃的分割是形成的必要條件

政府駐地相鄰城鎮(zhèn)的形成、發(fā)展和空間融合是城鎮(zhèn)化發(fā)展的歷史規(guī)律。特別是隨著村村通的建設(shè)和交通條件的不斷改善，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和各個行政村的聯(lián)系越來越便捷，因此當(dāng)兩個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的政府駐地距離較近時，上級政府很容易實施鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并整合，這樣不僅可以減少編制，降低行政成本，提高效率，還可以培育中心鎮(zhèn)，形成區(qū)域增長極。而伴生城鎮(zhèn)的產(chǎn)生并能保留下來，基本上都是由于兩個鄉(xiāng)鎮(zhèn)隸屬于不同的上級政府造成的。當(dāng)兩個相鄰的鄉(xiāng)鎮(zhèn)駐地隸屬于不同的上級政府管轄時，由于行政區(qū)經(jīng)濟和干部政績考核制度等因素的影響，其中任何一個縣級政府都不可能推動這兩個伴生城鎮(zhèn)的撤并，因為涉及到撤并后的歸屬和相關(guān)利益，都不會做出讓步。另外就是兩個鄉(xiāng)鎮(zhèn)在歷史發(fā)展過程中，盡管地域相鄰，由于分屬不同的上級政府管轄，有不同的地域歸屬感，當(dāng)?shù)馗刹咳罕娨不緯磳崿F(xiàn)撤并，基于以上原因，伴生城鎮(zhèn)就會持續(xù)存在發(fā)展下去。因此，由于行政邊界的分割造成的隸屬關(guān)系不同，是伴生城鎮(zhèn)存在的必要條件。

2.3 競爭與合作關(guān)系是伴生城鎮(zhèn)成長的動力

在相鄰的地域范圍內(nèi)，具有相似的自然環(huán)境、資源本底和民俗習(xí)慣，因此伴生城鎮(zhèn)在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)上一般具有相似性，由此也造成了伴生城鎮(zhèn)的競爭與合作關(guān)系，相互競爭，形成較有競爭力和發(fā)展活力的產(chǎn)業(yè)體系。比如德陽市孝德鎮(zhèn)和孝泉鎮(zhèn)，都是文化旅游名鎮(zhèn)，主打孝文化，均已經(jīng)形成了較大規(guī)模的旅游經(jīng)濟區(qū)。再如溫州市的龍港市，在2019年設(shè)市以前為龍港鎮(zhèn)，和鰲江鎮(zhèn)的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)均為印刷業(yè)，特別是龍港，被授予中國印刷城、中國禮品城的稱號，而鰲江鎮(zhèn)和龍港僅有一江之隔，相距僅有400 m，在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)上基本上與龍港同構(gòu)，印刷業(yè)為主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，在技術(shù)創(chuàng)新、人員共享、品牌共創(chuàng)方面，一直與龍港鎮(zhèn)保持良好的競爭合作關(guān)系。在龍港撤鎮(zhèn)設(shè)市過程中，比較科學(xué)的設(shè)置是將龍港鎮(zhèn)和鰲江鎮(zhèn)合并設(shè)立一個縣級市，將成為人口規(guī)模超過60萬的中等城市，由于龍港鎮(zhèn)屬于蒼南縣管轄，鰲江鎮(zhèn)屬于平陽縣管轄，難以實現(xiàn)有效整合，出現(xiàn)了龍港單獨設(shè)市的情況。

3 伴生城鎮(zhèn)的突出問題與區(qū)域整合路徑

3.1 突出問題

3.1.1 行政機構(gòu)重疊，造成行政資源浪費

由于不同的行政區(qū)域獲得的權(quán)力大小不等，因此各地的發(fā)展速度參差不齊，城鎮(zhèn)邊緣地帶這種差別尤其顯著。行政區(qū)劃界線如同一堵看不見的墻，各級政府都不愿意將資金資源、政策優(yōu)待往邊界交匯處實施；其次，在邊界的影響下，由于行政邊界的存在使得當(dāng)?shù)卣髯怨茌牣?dāng)?shù)厣鐓^(qū)，體系自成一派，造成政府機構(gòu)人員工作內(nèi)容重復(fù)，人力、物力被大量浪費，效率低下。不同城鎮(zhèn)間經(jīng)濟發(fā)展受到嚴(yán)重的阻礙，會有意識地對邊界地帶的管理有所限制，涉及大都市區(qū)范圍的產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策和公用基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)都難以統(tǒng)籌部署、有效落實，城市政府間的相互合作十分困難。因此“邊界隔離”不斷被強化，伴生城鎮(zhèn)所在的兩個鎮(zhèn)政府都是各自為政，競相發(fā)展，不僅造成重復(fù)建設(shè)，也造成了惡性競爭，使得邊界地區(qū)矛盾重重，摩擦不斷。

3.1.2 鎮(zhèn)駐地建成區(qū)空間連為一體，但規(guī)劃建設(shè)混亂

由于相鄰城鎮(zhèn)屬于不同政府，因此他們對其管轄領(lǐng)域進(jìn)行各自規(guī)劃，在城鎮(zhèn)交界處建筑景觀不統(tǒng)一，建筑設(shè)計風(fēng)格差別較大，分界比較明顯。此外，沿區(qū)域邊界地帶還存在許多的斷頭路、T形路、寬窄路，影響城鎮(zhèn)之間的道路連通性，同時也給居民的出行帶來了不便，阻礙了城鎮(zhèn)之間的相互交流。另外，伴生城鎮(zhèn)的兩個鎮(zhèn)政府的規(guī)劃建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)不同，景觀風(fēng)貌也各不相同，房屋高度和形式也有差異，道路質(zhì)量和維護(hù)水平差異大，影響了道路體系的完整性和車輛行駛的順達(dá)度。

以鰲江鎮(zhèn)和龍港鎮(zhèn)為例，邊界濱水景觀由于分屬不同的行政區(qū)內(nèi)，樓房高度和景觀風(fēng)貌具有較大的差異，城鎮(zhèn)燈光夜景差別更大。雖然位于鰲江兩側(cè)，由于分別歸平陽縣和蒼南縣管轄，在環(huán)境污染管控和水質(zhì)監(jiān)管方面也有較大的差別，導(dǎo)致鰲江入?？诠芸夭坏轿?，河水質(zhì)量嚴(yán)重下降，與城鎮(zhèn)中心地帶的良好的水質(zhì)形成強烈的反差。

3.1.3 產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)相似，造成同質(zhì)競爭較大

在城鎮(zhèn)建設(shè)過程中，城鎮(zhèn)發(fā)展片面追求自身發(fā)展速度而忽略了“因地制宜、和諧發(fā)展”的原則，以孝德鎮(zhèn)和孝泉鎮(zhèn)為例，本是擁有“二十四孝”之首故事的悠久歷史之地，是德孝文化的典范之地，但是卻由于爭搶旅游資源，明為紛紛標(biāo)榜德孝之名，實則暗中進(jìn)行旅游客源的分流，且其開發(fā)建設(shè)投入不足，使得眾多景區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)落后，各景區(qū)規(guī)模很小，建筑風(fēng)格雷同，造成視覺疲勞。再加上區(qū)域邊界屬于不同行政區(qū)管轄，導(dǎo)致各景點管理歸屬不同，各自為政，為了搶占客源紛紛壓價，降低租金，缺乏統(tǒng)一的規(guī)劃和建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)。這樣的情況下，當(dāng)?shù)芈糜问杖牖旧峡烤包c門票收入，住宿、餐飲以及購物等占比重較少，無論是游客量、GDP，還是環(huán)境效益，均未達(dá)到理想狀態(tài)。風(fēng)貌建設(shè)混亂、無序，德孝特色文化逐步喪失，長此以往，將對以旅游業(yè)為主的城鎮(zhèn)經(jīng)濟發(fā)展造成惡劣影響，進(jìn)而影響整個區(qū)域旅游業(yè)的發(fā)展。

3.1.4 社會治安缺少協(xié)同機制，社會管理較為混亂

因為分屬不同政府管轄，所以對于區(qū)界地帶各個政府部門的法律法規(guī)不盡相同。由于都是鎮(zhèn)政府，因此伴生城鎮(zhèn)的鎮(zhèn)區(qū)基本上同時設(shè)置了兩個鎮(zhèn)派出所，一方面造成了警力資源的浪費與重復(fù)設(shè)置，另一方面也造成了在行政執(zhí)法過程中的糾紛和矛盾。比如，突發(fā)搶劫，犯罪嫌疑人從一個街道跑到另一個街道，該案件可能就屬于另一個派出所管轄，如何協(xié)同執(zhí)法成為難題。另外，由于鎮(zhèn)區(qū)相連，行政邊界有可能是道路中心線，當(dāng)在道路的中心線附近發(fā)生車禍，到底歸哪邊來執(zhí)法處理，也會經(jīng)常造成推諉扯皮的局面，不僅造成道路堵塞，也會降低當(dāng)?shù)卣男姓芾硇?。以上種種使得政府管理刑事案件較為困難，辦事效率得不到提升，種種問題難以根治。

3.2 整合路徑

3.2.1 組合設(shè)市

邊界地帶面臨著各鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展境遇不同、空間資源配置差異、區(qū)界兩側(cè)利益沖突、產(chǎn)業(yè)同構(gòu)、各區(qū)規(guī)劃獨立和不協(xié)調(diào)、社會管理混亂等問題。因此，可以根據(jù)邊緣地帶的發(fā)展特征，有針對性地組合設(shè)市，以 龍港市和鰲江鎮(zhèn)為例，龍港市在升格為市之前，光是 龍港鎮(zhèn)一個鎮(zhèn)總?cè)丝谝呀?jīng)達(dá)到50萬，發(fā)展較為成熟穩(wěn)定，根據(jù)城市等級標(biāo)準(zhǔn)，已經(jīng)有資格撤縣設(shè)市，且鰲江鎮(zhèn)和龍港鎮(zhèn)只有一江之隔，距離較近，目前區(qū)內(nèi)已經(jīng)建立三座跨江大橋溝通兩岸，交通方便，若把鰲江鎮(zhèn)與龍港市合并成市，就可以實現(xiàn)資源的優(yōu)化配置，兩個鎮(zhèn)區(qū)實現(xiàn)統(tǒng)一的規(guī)劃管理，建設(shè)溫州市的次中心城市，提高中心城市的綜合承載能力和輻射帶動能力。另一方面，在鰲江鎮(zhèn)和龍港市實現(xiàn)撤并整合后，將進(jìn)一步拓展龍港市的發(fā)展空間，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局，加強區(qū)域分工與合作，減少內(nèi)耗和重復(fù)建設(shè)，推動產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，特別是印刷業(yè)、禮品包裝業(yè)能夠加快整合聯(lián)動發(fā)展，共同打造中國印刷城的品牌形象。試圖將其打造成為一個具有體系完整、分工明確、定位清晰的城市，未嘗不是一種構(gòu)建區(qū)域發(fā)展新格局的重要途徑。

3.2.2 組合設(shè)立管委會

在合并設(shè)市難以推進(jìn)的情況下，由兩個伴生城鎮(zhèn)的共同政府牽頭，設(shè)立一個管委會對該區(qū)域進(jìn)行聯(lián)合管理，也是解決伴生城鎮(zhèn)發(fā)展矛盾的重要選擇。也就是說，這兩個伴生城鎮(zhèn)脫離原來所屬的區(qū)縣，由共同的上級政府（地級市或省政府）牽頭，設(shè)立一個高等級的管委會，來統(tǒng)一規(guī)劃建設(shè)伴生城鎮(zhèn)，設(shè)立開發(fā)區(qū)和文化產(chǎn)業(yè)園區(qū)，所得收益由兩個伴生城鎮(zhèn)和上級政府分享，這是解決當(dāng)前各自沖突、實現(xiàn)聯(lián)動協(xié)作發(fā)展的另一個解決思路。設(shè)立管委會，一般以托管形式開展工作，最重要的職責(zé)就是發(fā)展當(dāng)?shù)亟?jīng)濟，減少內(nèi)耗，共同打造產(chǎn)業(yè)集群或旅游品牌形象。以德陽市的孝德鎮(zhèn)和孝泉鎮(zhèn)為例，雙方擁有共同的文化底蘊，受德孝文化影響，若建立統(tǒng)一的政府派出機構(gòu)——管理委員會，對中國孝文化產(chǎn)業(yè)可以統(tǒng)一引資、統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，從而使得雙方共同發(fā)展。由于孝德鎮(zhèn)和孝泉鎮(zhèn)隸屬于不同的區(qū)縣管轄，這個管委會應(yīng)該由2個區(qū)縣共同的上級政府德陽市派出，才可以實現(xiàn)有效的資源整合和統(tǒng)一規(guī)劃管理。在規(guī)劃過程中，打造德孝文化獨占鰲頭的局面，以歷史背景為依托，以產(chǎn)業(yè)擴張為增長極，建立旅游門票一卡通的旅游體系，明碼標(biāo)價，對于店家虛高物價、偷梁換柱等行為進(jìn)行嚴(yán)厲懲罰，完善法律體系，完善農(nóng)家樂休閑旅游模式。融觀光、體驗、科普、休閑、度假等多元產(chǎn)品于一體化，以旅游文化策動市場，以中華民族傳統(tǒng)品德彰顯品位。

3.2.3 撤并整合，合二為一

邊界地帶由于遠(yuǎn)離城市核心區(qū)，受到行政監(jiān)管的影響較小，所獲得的政策的扶持力度也遠(yuǎn)不及市中心。要想縮小邊界地帶與核心區(qū)之間的差距，促進(jìn)邊界地帶更快更好地發(fā)展，要從各方面加大對邊界地帶的關(guān)注力度，以石筍鄉(xiāng)和金龍鎮(zhèn)為例，可以合二為一設(shè)立一個鎮(zhèn)。

撤并整合，將伴生城鎮(zhèn)合并為一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，是解決伴生城鎮(zhèn)面臨問題的一個重要途徑，但也是實現(xiàn)難度較大的一個途徑。主要問題是兩個伴生城鎮(zhèn)分屬不同的區(qū)縣政府，不論將哪一個撤并，都會受到所在的區(qū)縣政府的強烈反對。為了實現(xiàn)區(qū)域整合發(fā)展，合二為一，順利實現(xiàn)行政區(qū)劃調(diào)整，制定合理的工作實施方案，做好相關(guān)政策、資源和收益的安排尤為重要。尤其是收益方面，應(yīng)該是在兩個伴生城鎮(zhèn)現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，確定各自的財政貢獻(xiàn)，未來合并后的上級區(qū)縣政府，應(yīng)該向放棄管轄權(quán)的區(qū)縣政府，按照協(xié)商好的比例每年轉(zhuǎn)移一部分財政收益，這樣才能保證雙方政府都能實現(xiàn)合作共贏和支持合并。在撤并后要優(yōu)化產(chǎn)業(yè)分工協(xié)作，同時要避免區(qū)內(nèi)產(chǎn)業(yè)單一與區(qū)間產(chǎn)業(yè)雷同、重復(fù)建設(shè)、資源浪費等發(fā)展問題。但是在執(zhí)行過程中肯定會出現(xiàn)由于相鄰交界地帶各方資本差異，收益存在著一定的差距，所以可以在當(dāng)?shù)亟⒗嫜a償機制，對于相對利益較弱的地區(qū)實行彌補政策，讓利益受損的一方得到及時補償。在最大化相鄰城鎮(zhèn)雙方的區(qū)域共同利益的同時保障各方利益不受損，實現(xiàn)雙方共贏的局面，充分發(fā)揮雙方各自的優(yōu)勢，互惠互利，相互促進(jìn)，實現(xiàn)共生發(fā)展。

4 結(jié)語

伴生城鎮(zhèn)是城市發(fā)展過程中一種由于行政區(qū)域邊界效應(yīng)產(chǎn)生的兩個城鎮(zhèn)相伴而生的現(xiàn)象，作者根據(jù)實地的調(diào)研和研究，創(chuàng)新性地提出了“伴生城鎮(zhèn)理論”，這個理論可以很好地解釋為什么會出現(xiàn)兩個城鎮(zhèn)鎮(zhèn)區(qū)相連而獨立發(fā)展的社會經(jīng)濟現(xiàn)象?？傮w而言，行政區(qū)劃隸屬關(guān)系的分割是出現(xiàn)伴生城鎮(zhèn)現(xiàn)象的制度基礎(chǔ)，各區(qū)域各自為政為追求當(dāng)?shù)卣?、城?zhèn)GDP發(fā)展、提高城鎮(zhèn)競爭力是動力，因此產(chǎn)生了一系列問題，比如：行政機構(gòu)重疊，行政資源浪費；鎮(zhèn)區(qū)空間規(guī)劃建設(shè)混亂；產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)相似；社會治安缺少協(xié)同機制，秩序管理較為混亂等。本文針對以上現(xiàn)象，依據(jù)不同伴生城鎮(zhèn)形成機理以及特點提出了相應(yīng)的整合路徑：針對自身條件優(yōu)越，發(fā)展空間較好，人口基數(shù)較多的城鎮(zhèn)區(qū)域，進(jìn)行組合設(shè)市，合二為一；對具有共同產(chǎn)業(yè)以及類型相似，文化風(fēng)俗相同的城鎮(zhèn)，進(jìn)行區(qū)域整合，通過設(shè)立管委會的形式，加強區(qū)域產(chǎn)業(yè)的分工協(xié)作與優(yōu)化布局，實現(xiàn)基礎(chǔ)設(shè)施的一體化布局和公共服務(wù)設(shè)施的均等化布局。這樣可以為邊界區(qū)域經(jīng)濟社會整體發(fā)展創(chuàng)造有利條件，實現(xiàn)合作共贏機制。

邊界地帶獨特的發(fā)展特征導(dǎo)致完整的城鎮(zhèn)空間形態(tài)被分割，城市區(qū)域發(fā)展困難重重，但是萬物都有兩面性，是困難，同時也意味著挑戰(zhàn)與機遇。在推進(jìn)城鄉(xiāng)治理現(xiàn)代化的過程中，伴生城鎮(zhèn)的未來發(fā)展方向和規(guī)劃布局尤其值得重視。從長遠(yuǎn)來看，進(jìn)行撤并整合和優(yōu)化重組肯定是伴生城鎮(zhèn)的發(fā)展方向，不僅能解決城市發(fā)展邊緣地區(qū)的問題，而且會給城鎮(zhèn)體系的規(guī)劃帶來活力與創(chuàng)新，因此如何充分體現(xiàn)行政區(qū)邊緣地帶的價值，值得做更深入的研究。本文率先提出“伴生城鎮(zhèn)理論”，由于不同地區(qū)形成機理與其發(fā)展體系關(guān)系不盡相同，在城市發(fā)展過程中如何應(yīng)對這種現(xiàn)象還需商榷，此外隨著GIS、遙感等大數(shù)據(jù)收集技術(shù)的提高，研究邊緣地帶可以借助這些新興科技，定性與定量分析相結(jié)合，進(jìn)一步豐富完善邊緣城鎮(zhèn)體系的探討，為更深入的探索和更完善的城鎮(zhèn)管理奠定基礎(chǔ)。