國家歷史文化名城保護立法進程與未來展望

張 松

引言

1982年2月，國務院公布第一批24個國家歷史文化名城，標志著中國歷史文化名城保護制度建設正式啟動。40年來，中國歷史文化名城保護在理論和實踐兩方面均有很大的發展，積累了極富中國特色的城市遺產保護規劃管理的經驗。但隨著城市化進程的快速推進，名城保護與土地開發、舊城改造等一直存在矛盾和沖突。由于依法治理、依規管理城市的機制不夠完善，城市特色缺失、文化傳承堪憂、大拆大建等問題突出。

2021年9月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關于在城鄉建設中加強歷史文化保護傳承的意見》，確立了“建立分類科學、保護有力、管理有效的城鄉歷史文化保護傳承體系；完善制度機制政策、統籌保護利用傳承”的政策方向。

保護傳承制度機制建立和完善的關鍵是法制保障。本文以《風雨如磐：歷史文化名城保護30年》[1]為基調，以《歷史文化名城保護制度建設再議》[2]一文中的數據為基本參照，比較分析10余年來歷史文化名城保護相關的立法進展、整體狀況和主要特征，探討國家歷史文化保護傳承立法的關鍵問題，為健全和完善歷史文化保護傳承法制探尋路徑。

1 國家歷史文化名城保護名錄

1982年2月、1986年12月、1994年1月，國務院分3批公布了北京等99個國家歷史文化名城，2001年起開始增補新的國家歷史文化名城。截至2022年12月，國家歷史文化名城總數累計達到140個（表1）。

表1 國家歷史文化名城

名城保護制度是一項以建成遺產保護為主，促進城鄉環境遺產全面保護與活化利用的綜合性保護管理機制。40年來各地名城保護實踐成就卓著，在促進城市社會經濟發展、文化傳播交流和豐富旅游休閑生活等方面發揮了積極的重要作用。

2 名城保護相關立法狀況和格局

經過40年的努力，逐步建立起歷史文化名城保護管理機制，形成了以《中華人民共和國文物保護法》（以下簡稱《文物保護法》）《中華人民共和國城鄉規劃法》（以下簡稱《城鄉規劃法》）等法律為基礎，以《歷史文化名城名鎮名村保護條例》（以下簡稱《保護條例》）《中華人民共和國文物保護法實施條例》《風景名勝區條例》《長城保護條例》等國家行政法規為重要組成部分的城鄉文化遺產保護法規體系（表2）。

表2 2000年以來頒布的文化遺產保護法規

《文物保護法》《保護條例》等重要法規是歷史文化名城等城鄉建成遺產保護的基本保障，在歷史文化街區保護整治、建成遺產合理利用等方面發揮了積極作用。在快速城市化進程中保護了大量珍貴的城鄉建成遺產，為保護文化基因、延續城市歷史文脈和塑造特色風貌創造了條件。

2008年《保護條例》出臺后，“基本構建了我國一個比較完善的歷史文化遺產保護體系，實際上是把名城名鎮名村的保護也納入了國家遺產保護的法律框架之下，使得我們能夠把《文物保護法》和《城鄉規劃法》的有關要求加以具體化。另外，輔之以之前出臺的《城市紫線管理辦法》主要是針對歷史文化街區和保護建筑所提出的規定，還有一些技術性規范如《歷史文化名城保護規劃規范》和歷史名鎮名村評價體系等，這些規范性文件共同搭建了一個比較完整的歷史文化遺產保護框架?！盵3]

如果歷史文化名城名鎮名村是“國家遺產”或是“國家遺產”的組成內容，那么在國家層面是缺少相應的法律的。2008年《保護條例》是以《城鄉規劃法》為上位法，部分參考《文物保護法》的保護管理規定形成的行政法規，因而其中有關保護規劃編制審批環節等的技術性規定比較全面系統[4]。

但保護規劃的法定地位在《城鄉規劃法》中并沒有予以明確，所以在實際工作中，名城保護管理的重點更多體現在保護規劃編制審批層面。保護規劃的實施和管理由于地方沒有資金投入，管理體系和管控力量則相對比較薄弱，消極保存狀況比較普遍?！皯斦w保護”等規定要求，對不少名城而言基本停留在保護規劃的編制階段。此外，歷史建筑的管理要求也比較嚴格，不太適應歷史建筑活化再生和合理化改建的需要。

3 省級層面名城保護相關立法狀況

2010年之前，只有山東、浙江、江蘇、河南和云南5省，北京、上海和天津3個直轄市以及新疆維吾爾自治區制訂了歷史文化名城保護條例?，F在，制訂名城保護相關地方性法規的省級行政區數量有明顯的增加。在大陸省級行政區中，有相關保護立法的行政區由5省1區3市增加到12省2區4市，占比由22.73%、20.0%、75.0%分別提升至54.55%、40.0%、100%。制訂相關法規的數量占全部省級行政區的58.06%。

實際上，江西、貴州、廣西等6個省和自治區，只制訂了傳統村落保護或紅色資源保護傳承相關的地方性法規，換而言之，31個省級行政區中仍有19個行政區沒有制訂歷史文化名城保護相關的法規（表3）。

表3 省、市、自治區名城保護條例

4 國家歷史文化名城保護立法進展

2008年國家行政法規《保護條例》出臺之前，制訂的保護名城的法規數量很少，2008年《保護條例》出臺后有明顯的增加。2015年《中華人民共和國立法法》（以下簡稱《立法法》）修正后，名城保護條例呈現出大幅增長的趨勢。

2015年3月，中華人民共和國第十二屆全國人民代表大會第三次會議修改《立法法》，對所有設區的城市賦予地方立法權，規定“設區的市的人民代表大會及其常務委員會根據本市的具體情況和實際需要，在不同憲法、法律、行政法規和本省、自治區的地方性法規相抵觸的前提下，可以對城鄉建設與管理、環境保護、歷史文化保護等方面的事項制定地方性法規。”

10余年來，制訂了歷史文化名城保護相關法規的城市數量，由2010年的24個增加至75個，占名城總數的比例由21.82%提高到53.57%（含4個直轄市）。其中，第一批24個國家歷史文化名城中，由2010年的9個城市增加到20個，占第一批總數的83.33%；第二批38個名城中由9個城市增加到23個，占60.53%；第三批36個國家歷史文化名城中由3個城市增加到15個，占41.67%。2010年，增補批次12個國家歷史文化名城中有3個城市，占25.00%。如今，在42個增補名城中有17個制定了保護條例，占比達到40.48%（表4）。此外，還有不少名城制定了地方規章，本文未統計在內。

表4 國家歷史文化名城立法數量變化情況

在保護實踐中，地方立法走在國家立法前面，昆明、廣州、北京、上海等地的保護立法開展得最早。按照類型，地方性保護立法大致可以分為3類：第一類為歷史文化名城保護條例，第二類為古城保護條例，第三類為風貌保護區和歷史建筑保護條例。第一類涉及面比較廣，但針對性不夠強；第二類介于兩者之間，以歷史資源集中的古城（即歷史城區）為重點保護對象，但可能無法全面覆蓋名城系統性保護的內容；第三類條例以歷史保護區和歷史建筑為核心，針對性比較強，但對歷史城區保護管理比較弱，甚至完全沒有規定要求（表5）。

表5 國家歷史文化名城的相關保護法規

5 遺產保護規制面臨的問題與挑戰

歷史文化名城保護實踐的前25年，“立法一直是我國名城保護制度的短板，相關法律法規非常薄弱”[5]。根據國家法律法規和現行管理體系，中國的文化遺產主要有三大類：文物、非物質文化遺產和城鄉建成遺產，文物保護管理有《文物保護法》，非物質文化遺產保護傳承有《中華人民共和國非物質文化遺產保護法》。

數量大、分布廣，空間關系最復雜，與民生改善和可持續發展關系最為密切的城鄉建成遺產，至今卻沒有國家法律作為相關保護管理的基本保障。文物保護單位、不可移動文物、歷史文化街區、歷史建筑等城鄉建成遺產與土地開發利用直接相關。由于一些地方政府依賴土地財政，因而過于注重開發的經濟效益，忽略了地區發展的整體利益和長遠目標，隨意拆除、建設性破壞等問題突出，亟待徹底解決[6]。

1982年頒布施行的《文物保護法》確立了國家歷史文化名城的地位，但法律條文中只有授權國務院核定公布國家歷史文化名城的規定。2002年修訂后的《文物保護法》進一步明確了歷史文化街區的保護概念和法律地位，但也只是增加了省級人民政府核定公布歷史文化街區、村鎮的條文規定。對于部分名城而言，這也縮小了歷史環境的保護范圍：一是沒有歷史城區的概念，在保護規劃中不劃定歷史城區的保護范圍；二是執行名城申報要求的最低標準，只劃定兩處歷史文化街區；三是參照文物認定標準來確定歷史文化街區，對經過適當整治改善有可能劃定為保護區的歷史地段進行舊區改造，甚至是高強度再開發。

2008年《保護條例》施行之前，國家沒有相關法律、法規，只有中央政府和主管部門制定的規范性文件指導名城保護規劃編制。由于《保護條例》的法律層級較低且缺乏權威性，名城保護管理主要依靠國家相關主管部門發布的規范性文件開展工作，無法適應新時代的新要求，難以為在可持續發展進程中的文化強國建設、文化軟實力形成創造條件。加之目前《國土空間規劃法》等法律也還沒有出臺，城鄉規劃管理體系變革還有相當大的不確定性。因此，只依靠《保護條例》并不能有效協調利益攸關方的訴求，有效解決各種矛盾和沖突，更難以統籌保護利用傳承，做到空間全覆蓋、要素全囊括，全面有序開展城鄉文化遺產的積極保護。

6 歷史文化保護傳承立法的基本原則

黨的二十大報告確立了“堅持全面依法治國，推進法治中國建設”的目標任務，以及“加大文物和文化遺產保護力度，加強城鄉建設中歷史文化保護傳承，建好用好國家文化公園”的具體要求。

第一，國家歷史文化保護傳承立法必須堅持以習近平法治思想為根本遵循和行動指南。習近平總書記指出：“最終實現國家治理體系和治理能力現代化，

必須加快完善中國特色社會主義法治體系，使之更加科學完備、統一權威?！蔽幕z產保護法治是國家法治體系的重要組成部分，也是健全完善歷史文化保護傳承制度機制的基本保障。

第二，保護傳承立法必須以合憲性原則為前提。立法應遵循《立法法》，按照法制統一的原則要求所制定的法律應該內部和諧統一、協調一致，避免法律規定的重復和矛盾?！稇椃ā罚?018年3月修正）明文規定，“國家保護名勝古跡、珍貴文物和其他重要歷史文化遺產”（第二十二條），“國家保護和改善生活環境和生態環境，防治污染和其他公害”（第二十六條）。歷史文化名城名鎮名村、傳統村落是國家遺產的重要組成部分，城鄉人居環境、良好的生活環境是增進民生福祉的優先領域，也是建設“美麗中國”的重要基礎。

第三，依法治理是各項事務管理的基本要求和基本方式。推進歷史文化保護傳承相關法律法規的法治建設，需要突出立法重點，提高立法科學化、民主化水平，盡快解決國家法律缺位的問題。通過立法確立遺產保護傳承的基本國策地位，推動文化遺產保護管理在法治軌道上運行，健全法律法規和政策體系。深入貫徹依法治國方略，把法治建設作為推進文化遺產保護管理的重中之重。

第四，堅持以人民為中心。全面依法治國最廣泛、最深厚的基礎是人民，推進全面依法治國的根本目的是依法保障人民權益。保護傳承的立法進程應當與城鄉歷史文化遺產保護的重要性、緊迫性相適應，以依法治國、依法行政的現實要求來衡量。歷史文化遺產保護管理作為一項長期性、系統性的工程，是全社會的共同責任，也是推進以人為核心的新型城鎮化建設中不可或缺的物質和精神條件。堅持人民城市人民建、人民城市為人民，提高空間規劃治理水平，需要建立完善的歷史文化遺產保護公眾參與程序，確保遺產保護實踐成果惠及民生，讓人民群眾有直接的獲得感和幸福感。

7 保護傳承法律機制完善的策略建議

歷史文化保護傳承法律需要充分考慮保護管理的政策性和戰略性、遺產保護的科學性以及多學科參與和多部門協同的必要性，注重搶救性保護、日常性維護管理以及鼓勵性和懲罰性措施的協調性。堅持保護優先的原則，強化系統性保護、整體性保護的法律保障。統籌、協調、協同相關管理系統和程序，確立遺產保護各項支持保障體系的有效性和可操作性。注重在自然、人工和人文環境，生產、生活和生態環境，資金、政策和管理等方面提供政策、資金和技術保障，徹底扭轉保護措施不力、管理不到位等突出問題。

保護傳承法律必須區分事權、財權，落實各級政府的主體責任。準確把握好中央與地方、事業與產業、政府與市場的關系，加大中央事權事項支持力度，在中央與地方共同事權中突出強調地方主體責任。發揮文化遺產保護傳承在保障基本文化權益、增強文化自信、促進文化繁榮、提高社會文明程度、更好滿足人民對美好生活的向往等方面的積極作用。

物質空間環境與生產、生活和生態密切相關，名城保護的核心是建成環境遺產的維護管理。歷史文化名城名鎮名村是傳統營造智慧的結晶，在可持續發展、生態文明建設中傳統營造智慧和工程技藝可以實現創造性轉化，為塑造美麗人居，改善、提升環境質量等創新性發展發揮積極作用。

通過法律手段完整準確地落實建成遺產保護的原真性和完整性原則，強化搶救性、系統性保護的具體對策和管控措施。切實保障文化遺產的安全性和環境權益，維護城鄉建成遺產生存的環境尊嚴，全面提升歷史城區和歷史地段的基礎設施和公共服務水平，有序推動包括旅游業在內的多領域、多層次的遺產產業健康發展。

8 新時代相關保護立法進展和動態

近年來，國家加快推進了生態文明建設相關立法。2014年4月，修訂后的《中華人民共和國環境保護法》明確了“保護環境是國家的基本國策”。環境包含自然環境、人工環境、人文環境，人工環境還可以劃分為人居環境、建成環境、歷史環境等不同類別，保護環境不只是保護自然環境、生態環境，還應包括生活環境、人文環境、建成環境和歷史環境。

2015年中央城市工作會議要求在規劃、建設和管理上著力，改革規劃管理制度，轉變城市發展方式，完善城市治理體系，提高城市治理能力，解決城市病等突出問題。通過保護、改善生活環境和生態環境，在統籌上下功夫，在重點上求突破，著力提高城市發展的可持續性（sustainability）和宜居性（livability）。

2019年8月修正后的《中華人民共和國土地管理法》要求，“編制國土空間規劃應當堅持生態優先，綠色、可持續發展，科學有序統籌安排生態、農業、城鎮等功能空間，優化國土空間結構和布局，提升國土空間開發、保護的質量和效率。”

歷史城市的傳統肌理、空間形態和景觀風貌，是一種市民生活遺產。工人新村等歷史住區是與市民社會密切相關的建成環境遺產，也是市民的集體記憶?？臻g規劃管理要為地方的經濟、社會、文化和環境全面可持續發展作貢獻，就必須保持歷史性建成環境的延續性，在強調“保護優先、應保盡保”的新要求新形勢下，在健全、完善系統性保護和整體性保護機制的進程中，需要在法規政策和保障措施方面不斷改革與探索，為實現空間全覆蓋、要素全囊括、全方位展示、全過程參與的城鄉遺產保護展開更具積極意義的專業性實踐[7]。與此同時，在文化展示、旅游開發、傳播創意等活化利用實踐項目，建成遺產的維護與管理也需要依法予以強化。

在新制定的相關國家法律中，《中華人民共和國長江保護法》（2020年）、《中華人民共和國鄉村振興促進法》（2021年）和《中華人民共和國黃河保護法》（2022年）都要求地方政府加強對歷史文化名鎮名村、傳統村落和歷史風貌的保護傳承，加強監督管理的規定要求，后兩部法律中還設有針對“文化繁榮”和“黃河文化保護傳承弘揚”的專章。

在相關專項保護立法出臺后，名城名鎮名村等建成遺產保護傳承基本法應當加快推進，以解決保護實踐中存在的缺乏上位法作為依據和指導的問題。近年來，住建部相關部門已經開展相關立法的前期研究工作[8]，為依法建立分類科學、保護有力、管理有效的保護傳承體系、讓城鄉建成環境遺產煥發新活力、推動傳統文化創造性轉化和創新性發展打下了良好的基礎。

9 結語

歷史文化名城保護在傳承弘揚中華優秀傳統文化、講好中國故事、增強國民文化自信等方面具有十分重要的意義。目前，由于保護法律體系和管控機制實施等方面還存在某些不夠完善之處，直接影響建成遺產積極保護傳承、可持續利用和民生福祉改善，因而需要通過立法進一步完善名城保護的機制和體系，為歷史文化保護傳承、美好人居環境營造提供制度保障[9]。

歷史文化名城名鎮名村和建成環境遺產的保護利用，可以為“美麗中國”和魅力城鄉建設作出積極貢獻。將建成遺產作為城鄉可持續發展的資源，實現系統保護、科學管理和永續利用。積極拓展歷史城市保護與城市可持續發展的新思路，通過名城名鎮名村保護利用傳承中國傳統文化與智慧，延續城市歷史文脈，是今后城鄉建設管理過程中創新發展的重要方面。因此，需要統籌歷史城鎮保護與城市轉型發展，進一步明確遺產保護規劃在空間規劃體系中的基本和協同地位。

地方的優秀立法及實踐經驗可以為國家歷史文化保護傳承立法提供直接參考借鑒，國家需要通過立法把地方層面保護法治好的經驗加以積累和傳導，轉化為精細化管理的法規和技術性導則。此外，聯合國教科文組織（UNESCO）等國際組織制定的公約、憲章，歐日美等國家和地區的遺產和環境保護法律也可以為中國的保護立法提供有益的參考[10]。