縣區級公安機關警務合成作戰中心建設研究

陳 智 方 宇 王朝洛蒙 王福柱

（中國人民警察大學 河北廊坊 065000）

合成作戰源于軍事戰斗，公安機關的合成作戰即公安機關通過整合其內設機構，將相關警種、平臺、應用資源集中，同時聯合外部力量，開展合成警務活動，提高打擊成效。縣區級公安機關警務合成作戰中心是在明確“市縣主戰、派出所主防”職能定位下，縣區級公安機關在借鑒省市級合成作戰中心的基礎上，將下屬的各業務大隊、中心與派出所綜合指揮室、案件偵辦隊、社區警務隊綜合對接的合成作戰中心。當前，縣區級公安機關受限于單一的指揮或研判機構設置，各警務資源在時間、空間、力度三維度難以高效協同，警務協同難以滿足信息化社會快速發展條件下的指揮、協調、溝通、研判、打擊等功能需求。[1]為此，縣區級公安機關在警務合成作戰中心方面亟須加強建設。

一、縣區級警務合成作戰中心的構成

（一）合成偵控中心。合成偵控中心具備基本的研判、抓捕功能，其應用的平臺信息流來源較廣，主要承接上一級技偵、網安、大數據等部門。合成偵控中心的設置主要服務于縣區級公安機關轄區內案事件的信息研判、追蹤抓捕及輿情跟蹤等警務活動。日常工作側重于信息流的篩查追蹤，比如依法律途徑調取的圖偵信息，第三方主體信息，軌跡信息，車輛卡口信息等。

（二）打擊治理電信網絡新型違法犯罪中心。打擊治理電信網絡新型違法犯罪中心（以下統稱“反詐中心”）以預防、打擊、治理轄區內電信網絡詐騙案件為主要任務，日常工作側重于資金流的查詢管控，比如依法律途徑查詢、止付、凍結銀行卡，查詢第三方平臺賬戶主體、流水，調取微信、支付寶證據等。“反詐中心可以增強合成作戰中心資金查控能力，為合成作戰中心通過資金流查詢支付賬號主體及嫌疑人主體，通過支付賬號主體研判資金活動規律，提供最終確定警務活動目標的途徑”。[2]

（三）省市級相關平臺、資源。相對于上級公安機關平臺，縣區級公安機關資源有限，技偵、大數據等部門在縣區級公安機關沒有設立對應機構，故獲取該類機構資源需要依托省、市級公安機關審批進行研判。對此，合成作戰中心，一方面對于需要上級公安機關審批的數據，統一上報審批，對應下發反饋，另一方面縣區級公安機關的下屬單位利用合成作戰中心平臺進行統一資源調取，從而有效運用上級大數據、技偵、網安、市反詐中心等部門的數據資源。

（四）其他參與成員。縣區級公安機關合成作戰中心需整合刑偵、禁毒、網安、經偵、指揮中心、派出所等多方主體。[3]以上多方主體通過攜帶各自領域的平臺權限進入合成作戰中心，提高了合成作戰中心的研判能力，為合成作戰提供充足警力行動支持。刑偵大隊、經偵大隊、派出所等辦案單位攜帶線索進入合成作戰中心參與研判抓捕，一方面提高了研判水平和能力，豐富了多維技戰法，另一方面提升了協調指揮能力，有效完成各項任務。

二、縣區級警務合成作戰中心的功能

（一）預警功能。對轄區內高發案事件警情，高危涉詐預警信息，重點人員活動信息，網逃及臨控人員信息，群眾及外單位提供的案事件線索等，合成作戰中心警力分級研判，在合成作戰中心負責人審批后做出對應處理，有效預防警情高發，案件生成。[4]

（二）資金查詢管控。針對涉資金查控線索，反詐中心及經偵部門進行甄別追蹤，靈活采取線上線下查詢管控措施。涉及案事件初發的預警內容，由合成作戰中心先行研判預警詳情，針對涉案賬號流水信息，采取止付或凍結措施；涉及具體案件的，借助內部平臺及進駐金融機構、合作金融機構對銀行卡賬號、第三方支付賬號進行查詢管控。特殊情況下，涉及疫情流調、集群戰役案件、重特大案件情形，由合成作戰中心負責人先行審批，使用本級權限或借助上一級平臺持續跟蹤、查詢、管控。[5]

（三）追蹤、抓捕、研判。縣區級合成作戰中心的追蹤、抓捕、研判功能依托線上、線下及二者結合的方式同步進行。“線上”方式是指通過內部平臺對目標任務進行實時數據跟蹤，“線下”方式是指通過蹲點、摸排等常規手段鎖定嫌疑人。合成警力在內部平臺對目標線索的活動時間、地點、規律及密切聯系人等信息研判，獲知對象目標的住址、活動地、暫住地等信息等，隨后進行常規追蹤抓捕，輔以后臺數據支持，協調多警種戰力聯合作戰，優化警力配置，通過研判、追蹤、抓捕實現警務活動的目標。

（四）破小案。在偵辦地區性有影響力的案件外，為貫徹習近平主席訓詞精神，保障人民群眾的財產性合法權益，提升人民群眾對于公安機關的滿意度，通過借鑒市一級公安開展“破小案”專班行動經驗和做法，縣區級合成作戰中心對轄區內發生的一般刑事、治安案件進行統一研判，篩查數據信息，抓獲相關嫌疑人，追回人民群眾的財產損失。通過偵辦切實關乎民生的小案，使人民群眾感受到公安機關保護人民群眾財產的決心，體現為人民服務的宗旨。

（五）其他。縣區級合成作戰中心利用集中作戰平臺權限，滿足其他辦案機關案件調取證據、呈捕起訴、補充偵查的需要。針對檢察院提綱內容，合成作戰中心通過查詢、協外、調取等手段滿足基層辦案單位短時間內難以通過常規手段搜集、補充證據的需求，提升縣區級公安機關刑拘、逮捕、起訴、補偵任務數；在新冠疫情下，合成作戰中心也可滿足流調需要，篩查某重點場所來往人員，協助完成賦人員紅、黃碼任務；外地公安機關的協助調證、追蹤、抓捕也可以通過合成作戰中心完成，其承擔了縣區級公安機關部分外協功能。

三、縣區級警務合成作戰中心的運行模式

（一）高效利用權限平臺。為保障公民的信息安全，上級公安機關對公民敏感信息的查詢平臺管控日益嚴格，在此大背景下，縣區級公安機關面臨平臺權限被收回、縮減平臺權限使用量，提高審批權限等困境，公安機關內設警種機構單打獨斗會導致掌握信息流的部門難以掌握資金流，掌握資金流的部門難以確定對象及位置，掌握了信息流及資金流的部門缺乏后臺實時支持難以獲取對象居住信息、涉網信息、基站信息等。鑒于此，縣區級公安機關合成作戰中心將平臺權限高效集中使用，整合信息流、資金流、后臺實時數據，合成調動案發地警力蹲點摸排，將平臺、警力優化利用，綜合把握對象信息。[6]

（二）形成最優指揮體系。合成作戰中心在初發階段參與處置社會突發輿情、涉詐預警勸阻、案事件苗頭等警務活動，起到預警犯罪，減少群眾損失，維護社會穩定的作用；兩搶一盜、涉黃涉黑個案線索匯總、涉詐兩卡線索、涉食品藥品環境案件線索、涉海打私線索、吸毒行政案件上家線索、涉經濟類刑事案件線索等，由合成作戰中心研判分析深挖線索，由個案線索擴展至集群規模戰役，擴線至全鏈條進行打擊處置，擴大戰果，震懾違法犯罪人員，營造安全穩定的社會氛圍，達到打擊犯罪的良好效果；緬北涉詐高危人員勸返、特殊行業建檔、兩卡人員銀行卡、手機卡五年內限制開卡，由合成作戰中心介入管控，在管控端做到壓降發案、警情，以管控措施為抓手，形成遏制再發及預防的良性循環。合成作戰中心在預防、打擊、管控過程中的協調、溝通、配置，形成了相關業務部門及派出所多方參與的優化指揮體系。

（三）集中優勢情報資源。派出所定位為主防轄區治安穩定，相關業務部門就要從打擊方面偵辦區域性有影響力的案件擴大戰果。二者結合，一方面可以有效打擊震懾轄區的不法分子，形成“以打促防”與派出所協同作戰的合作形式；另一方面可以完成上級公安機關在重點工作中的業務指標，為單位在省市級考核中提供考核數據支撐。縣區級合成作戰中心形成了對轄區內信息流、資金流的整合，新冠疫情下，政府部門有意將其他部門的數據信息與公安機關對接，以求達到對疫情的有力防控，此舉也擴大公安機關的數據來源。在現有的打擊案例中，涉詐公司多披著科技公司的外衣，以科技公司需要在市場監督管理局備案為例，將轄區內的科技公司數據分類研判，從公司經營范圍、公司人員年齡文化水平、公司營業時間及資金流水等方面研判，可提高發現涉詐公司的可能性。對團伙類案件進行后期收網時，合成作戰中心對于團伙架構、團伙人員信息、資金流水進行研判，調取數據，推進了區域性案件的偵辦。情報資源的整合提升了偵查辦案的效率，有利于偵辦團伙類區域案件。

（四）有效動員社會力量。運營商、銀行金融機構已進駐省市級公安機關反詐部門，為公安機關管控涉案手機卡、銀行卡，抓獲GOIP設備、偽基站等提供了線索來源和快速打擊路徑，縣區級公安機關合成作戰中心借助上一級公安機關渠道，可實現與運營商、金融機構的快速對接，從而實現信息研判、預警勸阻、抓獲嫌疑人等警務行動。門禁公司、快遞公司、某些科技公司已經與縣區級公安機關建立常態化聯系機制，其提供的資源可豐富公安機關的數據信息，為下一步采取的警務行動提供較大助力。

（五）密切對接“一室兩隊”。縣區級公安機關合成作戰中心的警務活動與派出所“一室兩隊”的工作協同進行，綜合指揮室提供研判信息至合成作戰中心，合成作戰中心完成研判后及時反饋至案件偵辦隊、社區警務隊，為補充證據、案件偵辦及處置警情、社區走訪等工作提供后臺支撐。派出所處理緊急或工作量較大的警務行動時，直接參與到合成作戰中，利用合成作戰中心的數據平臺，臨時建立個別案件、個別警情的副中心，在合成作戰中心成員的牽引下，快速完成案事件的數據收集、研判，保障派出所警務工作的完成。

四、縣區級警務合成作戰中心建設存在的問題

（一）合成作戰物資保障不足。因新機構的設立需要上級公安機關及政府“編辦”的審批，且不同縣區級合成作戰中心的編制大小不一，因縣區級合成作戰中心的編制尚未確定，其專項業務經費難以以縣區級合成作戰中心的名義來收，上級公安機關也難以以對口劃撥。[7]現有的合成作戰中心只能先選定辦公區域，縣區級公安機關以其他名義籌措裝備、平臺等購置費用。涉及市場化普及率高的輔助警用設備，在費用不高的前提下，可由縣區級公安機關現有經費滿足。但個別平臺及裝備的購置費用較大，如在試用周期內取得較好的戰果，加之合成作戰警力對其有一定的依賴性，如后期不進行續購及數據維護，合成作戰中心民警在短期內會出現不會抓捕、不會研判、不會追蹤的尷尬境遇。伴隨抓捕、研判數量降低，部分考核數據也隨之下降，影響了縣區級合成作戰中心信息化數據采集、研判，制約抓捕、審訊工作。

（二）合成作戰的警力配制欠佳。鑒于編制未定，參與合成作戰中心工作的警力來自縣區級公安機關下屬業務大隊、派出所等單位抽調。遇到專項工作、集群戰役時，人員在短期內聚合力較強，效率較高，可以高質量地完成短期收網等任務，即滿足刑事拘留前后案事件的研判、調證、訊問、固定證據等工作。后期隨著案件呈捕、起訴、退查或是延長偵查羈押期限等特殊情況，受限于其他工作開展及原單位用警需求，合成作戰中心民警需要兩頭兼顧，在難以確定人員編制情況下，攻堅力量被極大分散，甚至以上工作面臨后期流產的風險。

近期，各地公安機關頻頻開展“執法回頭看”等執法監督活動，以團伙性案件為例，合成作戰中心民警在前期研判或是訊問中獲取其他團伙人員信息的，辦案民警只對現有嫌疑人員審查起訴，法院對現有嫌疑人進行審查判決，在此類案件的執法監督中，合成作戰民警因抽調或是返回原單位工作，工作銜接不到位，未對剩余嫌疑人繼續抓捕，從而造成某些公安民警在前期付出大量心血后，后期卻因未抓獲剩余嫌疑人受到不同程度的懲戒。鑒于此，合成作戰中心的民警缺乏一定的團隊歸屬感，對于案件、嫌疑人、涉案線索追蹤力度不夠，延續性不強，責任心不足，客觀表現為人員合力不足，降低了合成作戰中心整體效率。

（三）合成作戰效果不優。合成作戰中心警力如果參與辦案，合成警力與辦案警力重合，較長的辦案周期占據合成警力時間及精力，影響合成作戰效果。因此從高效用警出發，合成作戰中心的民警原則上不參與偵辦案件。但如果長期不參與辦案，合成作戰中心民警會降低對數據、案源、線索的敏感性，其獲得的第一手數據資料轉化到具體案件數據時，會有不同程度的損耗，從而導致合成作戰中心警力對于案件信息、嫌疑人動態信息的數據掌控，不如辦案民警或是抓獲民警詳盡具體。在基層數據采集時，直接參與民警對于數據的來源、渠道要清晰于一般民警，其在數據利用方面也優于一般民警。因此，合成作戰中心的民警需要參與辦案或是基層數據采集，提升警務數據的敏感性。

（四）合成作戰的數據安全存憂。來源于縣區級公安機關下屬大隊、所站警力，攜帶自身部門的優勢資源進駐合成作戰中心，在共同工作時，各部門單位提供的數據匯集對撞，有益于合成作戰中心整體工作的推進。數據量匯聚激增，一旦因為數據調取流程出現瑕疵或是民警責任心不強，極易造成敏感信息外泄。近年來，因沒有嚴格落實數據審批，頻繁發生民警、輔警因私調取公民信息案事件發生，事件發生后上級部門會回收部分或全部權限，造成民警產生矯枉過正的心態，過度把控研判數據流出，影響合成作戰效率。

合成作戰中心招聘輔警時，未明確具體責任及懲處，個別輔警在一定利益關系影響下，使用民警的PKI證書搜索信息或是傳遞信息，極易造成涉黑案件及團體案件的流產；在信息化作戰的今天，外部力量進駐合成作戰中心是必然選擇，運營商、銀行、門禁公司、快遞公司等機構在為公安機關提供數據便利時，因沒有簽訂承諾保密協議，致使警務信息外泄屢見不鮮；在處置突發事件時，以疫情流調信息為例，必然要與政府等相關機構數據對接，因信息來源于公安內網，多數平臺數據導出帶有水印信息，如何將數據信息安全的脫密告知政府機構，同時做到協同辦公，對于數據保密有較高的要求。

五、縣區級警務合成作戰中心建設路徑

（一）合成作戰的工作模式。合成作戰中心建立后，合成作戰的模式也呈現多樣性，一種模式是將從縣區級公安機關抽調來的人員統一分工，分別參與預警、研判、追蹤、抓捕、破小案、其他工作，這樣的模式可以發揮合成成員優勢，在某項具體工作中突出成績，不足是人員來自不同單位，原單位的用警需求要強于合成作戰中心的既定工作，長此以往造成抽調人員各自處理原單位的警務活動，雖為原單位提供了合成服務，但卻影響合成作戰的整體效果。另外一種模式是抽調人員負責本單位的數據研判分析，比如經偵、刑偵、反詐、禁毒等警力為原單位服務，好處是不同警力可以跨部門利用合成作戰中心平臺，擴大數據來源，提高研判效率，同時獲得原單位的大力支持，不足是人員綜合利用率不高，比如反詐部門承擔的任務量較大，合成作戰中心如不能給予充分協助，其承擔的數據研判不能同步跟進，進而影響該部門的工作效率，反映在合成作戰中就是合力不足。以上兩種方式是合成作戰中心常見的工作模式，兩種方式均有利弊。合成作戰中心定編定崗，統一工作內容后，前一種模式具有較好的推廣借鑒意義。

隨著縣區合成作戰優勢逐步顯現，以合成作戰中心為主體，在派出所建立副中心的虛擬合成作戰模式也有一定的推廣意義。在派出所的“一室兩隊”內部構造中，綜合指揮室匯聚所內優勢權限，為派出所日常出警、初步研判、預警活動等提供平臺數據支撐，便于社區警務隊、案件偵辦隊的警務活動開展；涉及嫌疑人追捕、互聯網平臺調證、資金流研判等業務時，由綜合指揮室牽頭與合成作戰中心對接，獲取實時警務數據，反饋至其他兩隊，便于案件偵辦。

（二）合成作戰的人員輪調。合成作戰中心作為主要的研判分析部門，需要實時數據支撐，其使用的平臺數據多數來源基層單位警力采集，基層警力在采集數據時會形成對于數據的特殊敏感性，但數據采集工作耗時耗力，收益性小，為做到數據研判分析、追蹤抓捕、辦理案件、數據采集等工作的兼顧，同時提升合成作戰中心警力對于數據信息的敏感度，有個別合成作戰中心做出嘗試，合成作戰中心每年有1-2名成員參與基層單位辦案、數據采集等工作，同時將基層單位人員輪調至合成作戰中心參與合成作戰，這樣既提升了合成警力數據的敏感性，豐富了基層工作經驗，又提升了基層單位人員綜合研判能力及對于數據平臺的熟悉度。

這樣的輪調涉及合成作戰中心與業務警種、派出所之間，也可以擴展至提供警務資源的外部公司，在簽訂保密協議的前提下，已有運營商、金融機構、門禁公司等外部公司參與至合成作戰中心實地辦公，保證警務數據的實時性。因偵查辦案等警務活動與騰訊公司業務數據有較多關聯，某些公安派駐專班進入騰訊公司，實現依法快速調證、發送數據，專班警力服務整個省份警務活動。這樣的輪調有較好的實戰效果，有一定的借鑒意義。

（三）合成作戰的保密建設。加強合成作戰中心民警、輔警保密教育及培訓，簽訂警務數據保密責任書，做好公安內網電腦、警務手機的管理工作，定期“回頭看”合成民警PKI證書檢索內容，杜絕出現與工作不相關的查詢工作，搜索辦公互聯網電腦文件數據，清除敏感文件，避免敏感數據外泄。

合成作戰中心協議內駐公司、政府部門保密章程，實現公安網內部數據信息脫密處理，外部人員簽訂警務數據保密承諾書，對于造成涉密信息泄露的個人及機構，建立合成作戰黑名單，并通報至具體單位，落實警務信息泄密的懲戒機制。

（四）合成作戰的經費保障。警務機制改革自上而下推行，上一級公安機關應盡快建成所屬的合成作戰中心，在推動新機構成立過程中，發揮其對于編辦等政府機構具的影響力，為推動縣區級公安機關合成作戰中心定編定崗增加助力。同時，上級公安機關以黨委委員責任制的形式推動掛點縣區級公安機關合成作戰中心的成立，縣區級公安機關應一方面做好合成作戰中心選人定崗的準備，另一方面做到“條塊結合，以塊為主”，積極與上級公安機關、本級政府機構溝通協調，爭取縣區級合成作戰中心落編定崗，給予合成作戰民警堅定的信心。

在短期內難以建立合成作戰中心的縣區，可以為合成作戰中心的雛形籌措專項經費，以打擊電信網絡詐騙為例，如合作的科技數據公司有償提供預警信息，可以向同級政府機構請示劃撥預警數據經費，涉及掃黑、打拐等合成作戰業務，其專項經費的劃撥應適當向合成作戰中心傾斜，為合成作戰中心提供裝備、平臺購置費用，滿足合成作戰中心過渡階段經費需求。

（五）合成作戰的工作方向。縣區級合成作戰中心不僅服務于犯罪預警、追蹤抓捕犯罪嫌疑人，偵辦刑事案件等色彩濃重的刑偵業務，也應隨著派出所“一室兩隊”建設服務于治安維穩業務，協助派出所在主防社會治安問題中提供數據、警力，滿足“派出所主防”的治安維穩需求。在派出所“一室兩隊”改革的人員結構中，執法辦案隊伍在派出所的人員比例約為25%-30%，剩余多數警力從事社區警務、信息研判、調度指揮等警務活動，比如接處警、疫情流調、治安預警、重點人員防控、社會輿情管控、重大活動安保等治安維穩的活動，縣區級合成作戰中心應依據派出所警力配置及主要業務需求做出相應調整，比如將治安卡口監控權限、人像比對權限傾斜下放派出所，提升派出所合理配置警力、快速出警的需求。將反詐平臺的止付功能下放至派出所，提升派出所民警止付涉詐賬戶的反應速度，將警務手機中查詢信息權限進一步擴大，增加派出所處置警務活動中的信息需求等，實現派出所對轄區范圍的治安網格化預防管控，從治安維穩的角度方面降低違法犯罪警情及發案，從整體上改觀縣區級合成作戰中心主要服務于刑事業務的印象，真正實現合成作戰中心服務于縣區所有公安業務數據研判的目的，[8]從治安維穩方面切實提高人民群眾的滿意度。

縣級（縣級市）公安機關與區級公安機關也存在差異性，分類設置各自合成作戰中心也具有建設探索意義。縣級公安機關因在地理位置上遠離市區，管轄人口多，轄區范圍一般大于區級公安機關，且獲取省市級公安機關業務權限、數據難度要高于區級公安機關，其單獨建立合成作戰中心的意愿更強，必要性更大。地級市內的區公安分局轄區范圍臨近，其研判對象生活、工作、活動、作案區域涉及多個臨近轄區，線索或對象串聯性較強，可嘗試性地在近鄰的區級公安機關建立協同作戰的合成作戰中心，這樣利于串并線索、關聯案件，同時節約警力，實現資源共享，增強合成打擊效果。