增強公共服務均衡性和可及性的財政保障思路

●張 靜

進入21 世紀以來，我國持續推動公共服務發展，其中，“十一五”規劃首次將推進基本公共服務均等化提升到國家戰略層面，“十二五”期間構建了基本公共服務體系并向全民供給，“十三五”期間對基本公共服務均等化進行了全面實踐。今年2 月發布的《“十四五”公共服務規劃》為適應社會主要矛盾的轉變、推進國家治理體系和治理能力現代化，把涉及面更廣、供需矛盾更突出的非基本公共服務納入其中，強調對基本公共服務要“由政府承擔保障供給數量和質量的主要責任，引導市場主體和公益性社會機構補充供給”，對普惠性非基本公共服務“政府通過支持公益性社會機構或市場主體，增加服務供給、提升服務質量”。科學合理的公共服務體系布局最終需要可靠的財政投入才能真正落地，當前要為增強公共服務均衡性和可及性提供可靠的財政保障。

一、完善財政保障機制

近幾年中國基本公共服務均等化總體上呈上升態勢，區域間的差距逐年縮小，但是在偏遠地區、農村地區和特殊人群（流動人口、弱勢群體）等方面，基本公共服務仍然存在欠均衡和欠可及的問題，因而必須明確基本公共服務的財政投入標準、分攤機制和投入方式。

1.明確基本公共服務的財政投入標準

要堅持政府“保基本”的職責定位，根據基本公共服務標準和世界各國實踐，建立動態的公共財政投入標準。重點是要為落后地區（如邊疆地區、貧困地區、山區）、城鄉基層（如縣域）和特殊群體（如流動人口、殘疾人群體等）等構建財政投入測算模型，分別測算實現基本公共服務的均衡性和可及性的財政投入標準，并根據財政投入差異調整系數估算不同地區、不同群體的基本公共服務財政投入標準。

2.明確基本公共服務的財政投入分攤機制

在明確財政投入標準的基礎上，還應該從公共服務的屬性出發，明確這些財政資金投入應該由哪一級政府承擔。從理論上看，更高層級的政府由于具有更強的資源配置能力而更有優勢于實現均衡性目標，更低層級的政府由于具有信息優勢而更有優勢于實現可及性目標。從實踐來看，農村基礎教育、醫療衛生、養老服務等實際供給責任、成本負擔以縣級為主，除中央政府分擔一定比例外，省級投入比例低，市級財政普遍不投入。在這種財政分擔機制下，農村公共服務供給水平主要取決于縣級財力，且基層政府分擔比例過高，會使得基層政府面臨更大財政缺口，從而在事實上降低基本公共服務供給水平。因此，當前需要綜合理論和實踐兩個層面，根據事權與支出責任相匹配的原則，明確各級政府特別是省以下四級政府的財政支出分攤機制，以實現基本公共服務提供水平與地區經濟和財政狀況的相對均衡。

3.明確基本公共服務的財政投入方式

學界普遍認為，逐步取消稅收返還和體制補助、增加均等效果明顯的一般轉移支付、壓縮現有的專項轉移支付項目、保持適度的中央財政投資規模等都是促進基本公共服務均等化的有效財政投入方式。建議明確財政資金在投入方式上的可行組合，以最大程度促進基本公共服務的均衡性和可及性。此外，建議通過大量實踐明確地方財政的四本預算和債務的最佳投入搭配方式和應用條件，將所有財政資金整合起來。

二、健全財政支持機制

新發展階段，公共服務范疇擴大到普惠性非基本公共服務，即政府為滿足公民更高層次需求、保障社會整體福利水平所必需但市場自發供給不足的公共服務。從整體上看，普惠性非基本公共服務發展面臨的障礙主要有兩個：一是服務價格偏高，二是服務質量不高。針對當前由于市場主導引致的普惠性非基本公共服務價格高、質量低、難獲得等問題，筆者將從三個方面出發為健全財政支持機制予以建議。

1.明確財政支持方向

普惠性非基本公共服務具有發展性特征，必須由政府支持，社會各方共同參與、合作提供，才能實現品質更優、價格可承受，如普惠性的托育服務和養老服務、學前教育、優質醫療服務等。普惠性非基本公共服務與地區、服務需求狀況、家庭結構等因素密切相關，因此，政府應該制定差異化的財政支持細則，明確財政支持的具體方向，從而加強對供需矛盾突出的地區和特殊群體等的財政支持力度，加大對影響普惠性非基本公共服務質量要素的投入。

2.優化財政支持方式

在明確政府對普惠性非基本公共服務財政支持方向的基礎上，還需要探索合適的財政支持方式。通常的財政支持方式有兩種：一種是面向服務提供者的財政激勵方式，如稅收優惠、土地優惠、以獎代補、用工補貼等，這些財政支持方式側重于擴大普惠性非基本公共服務的生產；一種是面向消費者的財政支持方式，如消費券、補貼金等，這些財政支持方式側重于擴大普惠性非基本公共服務的需求。為了增強普惠性非基本公共服務的均衡性和可及性，就需要綜合分析明確供給側財政支持方式和需求側財政支持方式的最佳組合方案。

3.發揮財政支持的乘數效應

普惠性非基本公共服務資金投入需求巨大，而政府的財政資金有限。要用有限的財政資金滿足人們對美好生活的向往，就需要以政府的小投入吸引社會的資金流入，引導社會資本進入普惠性非基本公共服務領域中的薄弱環節，發揮財政資金的乘數效應。

三、改革基層財政制度

從深層次來看，基本公共服務普遍需要基層政府深度參與才能實現可及性目標，而普惠性非基本公共服務更多的支出責任也在地方政府。因此，增強基層政府財政保障能力是增強公共服務均衡性和可及性的根本舉措。針對當前公共服務支出主要由縣級政府承擔，更多公共服務向街道、鄉鎮下沉等現實，建議從以下三個方面為增強基層政府公共服務能力提供財政保障。

1.賦予鄉鎮街道更多財權

盡管有研究認為財政分權會引致“重基建、輕民生性公共服務”的支出傾向，且在貧困地區更為明顯，從而偏離公共服務均衡性和可及性目標，但是適當的分權有助于提升基層政府財力，從而對目標有促進作用。因此，建議通過改革對基層政府特別是縣級以下政府進行財政適度分權，通過培育地方主體稅種、“錢隨事走”等模式賦予鄉鎮街道財權。

2.增強鄉鎮街道財力

應通過改革提高地方政府，特別是縣級以下政府的財力。完善省以下轉移支付制度，以逐步提高縣級財政在省以下財力分配中的比重等方式彌補縣級財力缺口。但是，地方政府財力缺口對PPP 項目引資同時存在拉力作用和阻力作用，即隨著自有財力的減少，地方政府更傾向于采用PPP 模式提供公共產品或服務（拉力作用），但當自有財力過于薄弱時，社會資本方會擔心地方政府的負擔能力而不愿意參與PPP 項目（阻力作用）。因而在增強鄉鎮街道財力的同時，還需要保持適度的缺口規模以同時促進地方政府和社會組織參與的積極性。

3.推進基層政府預算績效管理

公共服務空間布局的科學合理性并不必然代表基本公共服務的實際可獲得程度。受眾的獲得感、服務體驗和滿意度以及支付意愿等都是影響公共服務可及性的重要因素。因此，建議從預算績效評價的角度，通過完善基層政府預算績效制度促進公共服務均衡性和可及性的實現。由于均衡性更多需要高層級政府的介入，而可及性更多需要低層級政府的能動性，因此，當前我國需要設計一套基于受眾滿意度、包含整體績效和項目績效的公共服務預算動態績效指標體系，并借助大數據實現公共預算績效全過程監控、預算績效評價創新性轉變、預算績效評價結果高效率運用等創新機制，以結果倒逼公共服務均衡性和可及性的提升。