公共衛生法治的白反性現代化境遇與因應

龍柯宇

關鍵詞：自反性現代化；風險社會；公共衛生法治；健康中國；制度因應

歷史哲學家克羅奇曾論斷：“一切真歷史都是當代史。”發軔于西方的現代化在推動工業文明的同時，其本身也發生了吊詭，孕育出一系列結構性風險。在現代社會，風險既作為機制脫域（mechanism disembeding）所生之損害而存在，同時也充當著封閉的、制度化的行為場域。正在經歷中國式現代化的我國，風險話語、風險意識與風險思維正形成一種極具反思性和批判性的文化意涵。過去三年，席卷全球的新冠肺炎大流行已不僅僅是公共衛生領域的黑天鵝事件，更是自反性現代化（reflexive modemization）診斷范式下的社會危機：應對疫情也不再是一項待議的民主提案，而是一連串正在實施的國家行動，演繹著自反性敘事語境下公共衛生法治發生的前所未有的流變。

客觀來講，公共衛生治理研究一直都被科學技術范疇的聲音所籠罩，法學欠缺必要的參與度和話語權。既有研究介紹性、描述性有余而著眼于本質規律的宏觀知識路徑探索不夠，缺乏必要的法治場景意識，尚不足以為相關立法完善和司法適用提供科學指導，對國家治理體系和治理能力現代化的推動力度也有待加強。黨的二十大報告對“增進民生福祉，提高人民生活品質”作出了專章部署，其中就“推進健康中國建設”提出了一系列符合我國社會現狀的行之有效的發展戰略與政策舉措。鑒之，將公共衛生法治納入自反性現代化的體系下予以解讀和省視，并非僅僅是同一研究客體在不同維度的單純堆砌和平推；不同進路的視野，或者稱之為“眼界”，實則蘊含的是“問題意識”，折射出基于中國立場、中國模式和中國經驗的“健康中國戰略”的邏輯自洽。

一、自反性現代化的認識論框架

社會理論家對現代化的諦視，多集中于它的癥候分析，將其描述為一種開放、流動、多元組成要素間相互頡頏及難以調和，不斷被修復、重構和改寫的社會結構和人的存在方式，并涌現出再現代化理論（re-modemization theory）、后現代化理論（post-modemization theory）、全球化理論（globalization theory）等認知范式。而自反性現代化理論便是其中極具前瞻性視角的一種，其篤信我們正在見證的現代化是一種超越了經典工業時代的構想。

（一）自反性現代化的生成肇因與核心要義

現代社會的結構形塑了現代性風險，而風險又加劇了結構內蘊的斷裂，使得我們置身于“現代文明的火山口”。韋伯指出，上述現代性危機的根源皆因人們對世俗經濟利益的追求以及科學發展對世界的“祛魅”而導致的工具理性（Zweckrationalitat）對價值理性（Wertrationalitat）的僭越。面對現代社會的復雜性，自反性現代化的“志氣”并不囿于解惑現代性氣象，它展現的是對傳統認識論框架的一種抽離與重組，是通過另一種現代性對工業社會形態予以解構和再建。

自反性現代化的生成動因在于現代化的“自反”特質，即以理性為著眼點構建的現代化，對自身基礎進行的自我消解、自我拒斥和自我對抗，進而引發了一系列非理性的意外后果。質言之，這種現代化的自反性是完全區別于傳統社會轉型的，它強調現代性利用現代化的力量挖了自己的墻角，伴隨其中的是現代風險對既有社會制度以及科學技術的消解和重新嵌入，但這一切都是以不被察覺的方式進行的，繞行了主流范疇和思想。

在貝克眼中，“第一次現代化”就是我們常說的“工業現代化”。之后，伴隨現代性自身的異化，開始進入到自反性現代化階段，也就是“第二次現代化”。自反性現代化是工業社會經歷的一種根本性的、非連續性的結構斷裂，是一種“元轉換”（meta transformation），而非第一次現代化的延續和拓展，也非第一次現代化失利或衰敗所致。與貝克不同，吉登斯將結構化理論作為方法論先驅，基于對人類活動特征的界定以及行為對環境的反饋性，提出了“反思性現代化”概念，進一步豐富了自反性現代化的理論內涵。“我們應該把‘反思性理解為持續發生的社會生活流受到監控的特征”，“而現代性體現了對進行中的社會生活的監控性”，其反思性色彩更為濃厚。當前，我們正處于盛現代性（high modemity）時代，反思性徹底掙脫了傳統性的樊籬，推進到理性本身，支配著自然的事物和人的生產、生活方式，人們對抽象知識和專家系統的依賴程度日趨加深，人們相互間的信任關系愈發脆弱化。

（二）自反性現代化的實踐樣態：現代性的“雙重變奏”

從本質上講，自反性現代化理論是工業社會發展到極致后出現的一股反現代性“異流”，是對當下現代性境況的形而上的批判與解構，是在現代性自我消解過程中對新的現代化之路的學理尋繹，凸顯的是正在發生的現代性的“雙重變奏”：

其一，演進中的風險社會（Risikogesellschaft）。貝克指出，自反性現代化是風險社會的形成動因，而風險社會又標示著現代化的自我轉型與變形，即從古典的現代化向自反性現代化的過渡。風險社會就是現代化、技術化和經濟化進程的極端化不斷加劇所造成的后果，其并不具有歷史分期的意義，也非工業社會的替代社會形態，只是對當代社會風險性狀的一種整體性描述與反思。

吉登斯將作為現代社會“痼疾”的風險劃分為外部風險（extemal risk）和被制造出來的風險（manufactured risk）。前者由傳統或自然的不變性和固定性所引發，如自然災害、瘟疫等；后者則是在我們不斷累積和拓展知識以期更好地認識世界和改造世界時所發生的不可計算的意外風險（incalculable emergency risk），如切爾諾貝利核電站事故、全球氣候變暖帶來的影響等，此類風險正占據著主導地位。相較而言，拉什所認知的風險更類似于一種文化現象而非社會狀態，它無法為專家知識或歷史經驗所掌控，只能是不同個體基于不同的心理認知和主觀意識而產生的不同解釋話語和應對策略，其結果便是締造了作為文化形態的風險文化。

其二，制度化的個體主義（Institutionalisierte Individualisierung）。這種個體主義既不等同于個人主義（individualism，強調的是人性的自利特點）或個性化（individuation，強調的是個人獨一無二的氣質），也區別于新自由主義的自由市場個體觀念。它指涉的是在文化民主、福利國家和古典個體主義背景下，新的生活模式對工業社會的舊生活模式的瓦解和再嵌入，具有去傳統化、系統風險的生平內在化（ biographical intemalization）、多元交融與兼容并蓄等鮮明特征。就其本質而言，它描述的是一個有關社會制度以及個體和社會關系的開放的、非線性的、結構性的、矛盾叢生的、社會學的轉變，它削弱了帕森斯的“社會人”假設，使得風險承擔主體被個體化了，個體不得不為自己的選擇和決定承擔責任。

二、自反性現代化與公共衛生法治的社會嵌合

自反性現代化理論體現了現代哲學反思意識的回歸和診療文化的轉向，從根本上說，是對現實的意義世界的眷顧和關懷。摒棄情緒化、膚泛化、意識形態化的解釋框架，重新審視公共衛生法治的自反性現代化進程，既是對公共衛生法治所處歷史方位的一種追問和檢視，也是公共衛生法治對后傳統社會環境下公共衛生風險的一種因應和反作用，更是踐行黨的二十大報告所述“把保障人民健康放在優先發展的戰略位置，完善人民健康促進政策”的客觀要求。

（一）公共衛生法治的社會基礎研判

與其他社會子系統不同，法律系統是一個內置于社會之中、在規范上封閉但認知上開放、通過“合法”與“非法”這個二元符碼來運行的自治系統，旨在科學合理地應對法律系統的內外部風險，實現法律與社會的共同進化。因此，有必要經由關系性視角和共時性視角去詮釋自反性現代化的中國特征，并據此明晰公共衛生法治的社會基礎變遷，進而準確理解公共衛生法治承載的新發展階段的使命。著名中國問題專家馬丁·雅克曾敏銳地指出，歐洲不是中國的現代化范本，因為現代化根源于本土而非舶來品，現代化的模式也絕非只有一種。申言之，西方的自反性現代化是就工業社會進行的一種單一自反，而中國式現代化的自反卻是一種多重自反，其進程并未按照貝克等學者所設想的“傳統社會→現代化→自反性現代化”的線性模式發展。當下中國正置身于第一現代世界（工業社會）與第二現代世界（風險社會）之間（即所謂的“共時性狀態”），其自反性現代化的對象是一個前工業社會、工業社會和后工業社會多元并存的社會形態。這里可以借用馬爾科維奇的時間觀點來理解該多重自反性：自然歷史中的時間并不等同于社會歷史中的時間，前者具有不可逆性，而后者卻認為過去和未來都生活于現在。

現代主義的宏大敘事否認現在的重要性，認為現在只是一個過渡階段，然而歷史證明必須立足于絕對的現在來考察現代性。因此，對于中國自反性現代化的解讀也應建立在現實國情之上。首先，中國與其他西方國家相同，都是在遭遇現代性與工業化的負面后果時，尤其是當這種負面后果不再局限于針對某一群體而是影響到每一個人時，進入到第二次現代化階段的。其次，我國是在實現現代化的過程中同時發生自反性現代化的。換言之，我國社會在同一時空界面上同時經歷著從經濟的高速增長階段轉向高質量發展階段、從傳統社會向現代社會和風險社會的跨越式轉型。再次，由于差異性社會的存在，我國不同地區的自反性呈現出明顯的異質性，空間悖論由此產生。最后，我國社會的自反性現代化大幕已經徐徐拉開，風險推動著公共安全治理水平的提高和現代社會治理體系的轉型，國家發展觀亦被賦予了風險防控的新內涵。

（二）公共衛生風險的癥候診斷

自反性現代化理論對公共衛生法治的反思和診斷，突出表現為對公共衛生風險的重新審視，明晰其不同于其他類型風險的特質所在。這里概括為如下三個方面：

第一，結構性悖反效應凸顯。就公共衛生事業來說，一方面社會結構確保了國民的生命健康和社會的和諧穩定。但另一方面社會結構在應對公共衛生風險時又顯露出其固有的局限性：首先，較之于公共衛生風險的多元可變性，社會結構的安定性必然導致一定程度的滯后性；其次，社會結構對公共衛生風險的承受能力有限，當該風險造成的嚴重后果超出了社會結構本身的預設和容納程度時，便可能誘發結構轉型甚至斷裂：再次，面對公共衛生風險時，極易出現公權異化和政治失靈，即公共權力機構變得不作為、消極作為或亂作為，風險決策與責任之間的權利義務關系出現脫嵌，導致責任模糊、責任主體缺位和錯位，這便是貝克所謂的“有組織的不負責任”（organized irresponsibility）。舉例來說，現有社會結構在面對新冠肺炎疫情這樣的災變風險時，可能會顯得異常軟弱無力，始終處于亦步亦趨的追隨者地位，難以有效發揮其應有的預防、預警和控制作用，由此導致公共衛生機制失靈。此外，新冠肺炎疫情所具有的突發性、超常規性、外部不經濟的滯后性等特征，又使得傳統的風險計算方法、因果關系認定、責任主體的確定、經濟補償方法等受到了極大的挑戰。詳言之，風險計算因疫情在時空意義上的范圍與界線的模糊性而變得難以操作，而疫情的繁復性又造成多因一果、多因多果的現象更加普遍化，因果關系的辨識度愈發模糊。加之疫情的迅速擴散性，相關責任主體尤其是各類行政機構和團體組織，便會利用風險社會的不確定性來掩飾風險產生和存在的真相，以此轉嫁與推諉責任。概況來說，公共衛生系統植根于現代社會結構之上，而自反性現代社會又存在著顯著的結構性斷裂趨向，這使得公共衛生風險在本質上成為了一種結構性風險：與此同時，公共衛生風險治理又必須仰仗于創設、調整與優化相應的社會結構（即一種結構性依賴），結構性悖論由此產生。

第二，時空的遠距化（tlme-space distanciation，又稱時空的延展性）。它是指公共衛生風險從爆發地的情境中脫離出來，并通過對不確定的時空的無限穿越而被重構，結果便是該風險的副作用不再局限于“現場卷入”的特定個體，而是可能影響到缺場的異地他者。也就是說，時空的遠距化喻示著因世界的壓縮而帶給人的一種移位感體驗。以新冠肺炎疫情為例，即使那些沒有位于疫情“震中”的人們，仍然會在心理上產生一種普遍的不安全感和恐懼感，風險意識也會愈發增強。這實質上是缺場的個人對在場的事件的一種穿透和建構，表征著第一現代性下，我們與他者、全球性與地方性等傳統的二元范疇已變得模糊、混雜甚至淡化。

風險社會下，伴隨交通技術、通信技術、經濟一體化的迅猛發展，“時空伸延的水平比任何一個前現代時期都要高得多，發生在此地和異地的社會形式和事件之間的關系都相應的延伸開來”。在過去，海洋會阻卻病原體的傳播，但現在，病毒卻能夠在幾天之內隨著國際旅行和貨運而在全球范圍內傳播。其實，公共衛生風險所固有的不確定性與模糊性，本就意味著任何人都有可能成為風險的被分配者。從某種意義上講，時空的遠距化既是自變量，又是因變量：既是自反性現代化的推動力，又是自反性現代化的必然結果：既是從自反性現代化理論中派生出來的，又為自反性現代化理論提供了現實支點。

第三，濃厚的主觀建構性。公共衛生風險并非某一具體事物，它脫離了人的直接感知能力，需要借助科學的“感官”，如理論、試驗和科學儀器，才變得可見或可解釋。它是主體認知的一種建構性表達，是關于未來風險發生可能性的一些看法和態度，主要通過科學、法律、大眾傳媒、專家知識、公眾、因果關系的假設、責任體系的架構等確立起來。因此，在人們的主觀世界里，它可以被無限夸大、縮小、改寫或者轉化。

公共衛生風險是由風險狀況與風險態度組合形成，在不同文化背景下，對風險的感知、理解和評價會因時、因地、因人而異，甚至可能出現消極反應、假想反應、超前反應或者過度反應。面對新冠肺炎疫情，社會主義核心價值觀使得中國人民更能真正做到服從規則、自我克制、自我約束、互幫互助，從而使我國在疫情防控和經濟恢復上都走在世界前列，成為了本次抗疫的“優等生”，顯示出強大的修復能力和旺盛的生機活力。與之相反，美國傳統文化中的個人主義理念讓美國人無法為了共同目標而協調其社會行為，甚至片面地將集體主義責任感斥為社會主義的品質。這著實印證了：“只有對群體文化有一定的認識，才能理解法律和制度對它們的作用是多么微不足道。”

此外，在對公共衛生風險的應急處置問題上，國家和個人都依賴于對科學技術專家的信任，因為我們生活在一個技術決定主義的時代，只有專家系統才具有對風險識別、風險評估、風險監控、風險處理的鑒別權、發言權和解釋權。然而，專家知識與權力在結構上的共生性極易造就二者的共謀，公共衛生風險在專家系統的知識里是可以被隨意界定和建構的。立場或視野的差異讓專家群體對公共衛生風險的認知難以達成共識，加之科學知識的不確定性以及學科鴻溝帶來的跨領域的技術隔閡，公眾對技術的正義訴求越來越得不到滿足。因此，“打破技術專家的話語壟斷，積極創造公共討論空間”的風險社會應對方案具有了必要性和可行性。

三、自反性現代化與公共衛生法治的價值理念

對于公共衛生法治的復盤與展望，如果不是選擇并局限于“存在即是合理”的實用主義進路，那么盲目地強調制度完善的技術含量或功利價值觀，是不可取的。相反，探尋和深耕其中的終極價值理念所在，不失為一種理性的研究方法。正如康德所言：在植物界，或者動物界，乃至人類世界，唯有理念才使秩序的架構真正變得可能。

（一）“生存安全性”的價值承載

生存安全性是人類存在與活動所追求的基礎性、恒久性價值，閃耀著“后發展時代”民生本位的倫理光芒。從哲學意義上看，生存安全性是人的本體性最為直接的反映，也是公共安全存在的基礎，折射出“總體安全觀”的核心理念。面對變幻不定的現代性場域（modem place as phan-tasmagoric），個體唯有在獲取本體安全感（ontological security）的前提下，才能反思性地實現和維持自我認同。

當代中國社會獨有的多重自反性導致“前現代性”的余波未平，“后現代性”的隱憂又粉墨登場，這種共時性沖突使得公共衛生領域的危機更為顯明化，民眾的“安全焦慮”和“安全恐慌”不斷攀升。有調研報告稱，民眾對新冠肺炎疫情風險的感知能力越高，越容易較平時更為緊張、焦慮、不安和沮喪，而且對相關負面信息都極度關注。故此，風險和不安一同構成了公共衛生法治的現實依據，這也成為了黨的二十大報告提出“以人民安全為宗旨”“以新安全格局保障新發展格局”的現實依據所在。

通說認為，秩序、公平和自由是法治的三大基本價值目標。也有學者，如西克斯、霍布斯、邊沁，將“安全”增列其中。其實，“安全”只是“秩序”在風險社會下的另一種更為貼切的稱呼形式罷了，因為秩序的確立與維護最終仍是為了實現安全和穩定。具體到公共衛生領域，這是一個多元價值、理念、實踐、制度同場競技的邏輯域，由于普通個體難以識別威脅其生存安全的風險觸發點究竟在哪里，所以法治的安全性向度也隨之指向了對人的生存安全性的持續性關注，并通過權利、權力、權能、義務、關系等基本法學范疇的運用，保障和促進人的生存安全性。

在傳統工業社會，法治深受啟蒙思想的影響，強調以個人為本位的法律規范設計，個體權利話語得到最大限度的彰顯，國家權力一度處于被質疑、被限制的境地，自由亦被看作法的價值序列的最高位階。然而，這樣一種底層邏輯卻被風險社會的到來所打破，安全價值后發先至，凌駕于自由價值之上。舉例來說，如果單純從個體本位的視角去看待新冠肺炎疫情，必然會片面地凸顯個體生命權、健康權、財產權遭受的侵害，進而忽視民眾和社會的整體性傷害（新冠肺炎病毒本就不以任何特定個體為攻擊對象），生存安全性的價值取向終被以個人權利形式表達的自由話語所湮沒。“安全概念所針對的都不是個人及其法益，而是更大范圍的制度性特征。”

當前我國已在食品安全、傳染病防治、職業病防治、精神衛生、國境衛生檢疫等公共衛生領域制定了單行法，公共衛生法律體系基本成型。2019年12月28日通過的《中華人民共和國基本醫療衛生與健康促進法》確認了憲法意義上的健康權，至此，一種新型的圍繞健康權的法律關系得以誕生，它突破了傳統部門法的藩籬。這里的健康權可以理解為生命權，具有典型的社會權屬性。由此可見，生存安全性的實質是對健康權在價值理念層面的一種回應和反思，是分配正義和矯正正義在法律制度上的體現。它構成了公共衛生法治的價值旨趣支撐點，折射出“追求人的安全性生存狀態的連續性和普遍性”的人性最基礎訴求，使得現有公共衛生秩序獲得廣泛認同和正當性。在我國，保障生存安全性是黨和國家一以貫之的價值理念，它是中國特色社會主義的內在品格，正如習近平總書記所強調的，“人民生命重于泰山！只要是為了人民的生命負責，那么什么代價、什么后果都要擔當”。

（二）社會控制導向下的風險處置

黨的二十大報告明確將人民健康視為民族昌盛和國家強盛的重要標志，并把公共衛生上升到了國家治理層面，要求“健全公共衛生體系，提高重大疫情早發現能力，加強重大疫情防控救治體系和應急能力建設，有效遏制重大傳染性疾病傳播”。從法治角度看，上述目標任務也從生存、發展、秩序三個維度揭示了公共衛生法治追求社會控制的價值取向。面對頻繁見諸于報端的公共衛生風險，應當通過創設個人行為模式、重新定義社會角色、形塑共同的傾向性等方式，充分發揮法治的“安全閥”社會控制功效。

這里的“社會控制”意指“社會所建構起來的具有更強的抑制性的、強制性的控制形式，它并非通過社會化的方式達成規范秩序，而是建構在權利和強制力的基礎之上”。由于公共衛生風險的發生多是不易被察覺或感知的，卻又極具傳導性和可變性，并且深受科學技術的負面效應影響（如基因技術、生化實驗），因此，我們對該風險的認知本身就是一個建構的過程，而與之相應的公共衛生法治的社會控制功能亦需不斷進行調適和革新。

其實，早在古羅馬時期，便有了較好的公共衛生設施和相關立法，旨在防治疾病、實現人民健康、維護社會公共利益。及至20世紀中葉，伴隨自反性現代化的不斷推進，風險社會終以成型。風險社會下，公共衛生法治應秉持以社會控制應對風險之價值理念，即通過國家對社會公眾行為的引導與約束，發揮公共衛生法固根本、穩預期、利長遠的保障作用。德國學者萊塞爾將法律的社會功能界分為社會融合、行為控制、爭議解決、社會統治的合法化、保障自由、生活條件的構造和教育。將此分類應用于公共衛生領域，則意味著應該從風險的預防、分攤和克服三個層面，建構起事前、事中和事后的公共衛生法律控制體系。詳言之，事前要側重發揮法之指引作用，借助法的行為控制功能和教育功能來規避公共衛生風險；事中應當發揮法之行為控制功能、保障自由功能和生活條件的構造功能，以此分攤公共衛生風險；事后則須凸顯爭議解決功能，以此化解公共衛生領域的矛盾糾紛。

還需指出的是，公共衛生法治的社會控制亦有強弱之分。按照米格代爾的說法，可以從服從、參與和合法性這三個指數去判斷這種強弱狀態。服從是指民眾基于外界強制或內心自愿而對公共衛生法律法規的遵守：參與是指民眾意識到國家行為與自身利益息息相關時而積極參與到國家事務的管理活動中，反之，則會“事不關己高高掛起”，消極被動參與：合法性是指民眾對公共衛生法律法規的接受度和認可度。可以說，服從、參與和合法性三者相互作用，并呈相互遞進之勢，因認可其合法性而參與，因參與而加深認可度，最終實現自愿服從。

四、邁向回應型公共衛生法治的邏輯理路

后現代主義者以“解構社會”（destructuration of society）和“去觀念化”（deconceptualization）為己任，而自反性現代化理論卻認為社會系統具有新的游戲規則，社會科學的任務就是進行再結構（restructuration）和再觀念化（reconceptualization）。以自反性范式檢視和指引公共衛生法治，必須立足于現代社會轉型這一宏觀社會場景去拆解與反思公共衛生事業遭遇的現代性困境，并通過構建面向未來、科學規范、運行順暢的法治體系，達到理性重塑。

（一）科學統籌公共衛生立法，健全公共衛生法律體系

自反性現代化背景下的公共衛生事件，不再是單純的個體行為的結果，更是社會變遷、科技進步以及群體認知的結果。公共衛生法調整國家與各種主體在維護民眾健康事務上發生的社會關系，是構建和維護社會公共衛生秩序的重要手段。伴隨“健康中國戰略”的提出以及《國務院關于實施健康中國行動的意見》《健康中國行動組織實施和考核方案》《健康中國行動（2019-2030年）》等相關文件的出臺，公共衛生法治建設已然成為中國式現代化建設的重要內容，其不僅涉及人民群眾的生命安全，更關乎社會和諧與國家安全，必須從國家整體戰略的高度對其予以全方位、多層次的解讀。

我國現行的公共衛生法律法規，如《中華人民共和國傳染病防治法》（以下簡稱《傳染病防治法》）、《中華人民共和國野生動物保護法》（以下簡稱《野生動物保護法》）、《中華人民共和國動物防疫法》（以下簡稱《動物防疫法》）、《中華人民共和國突發事件應對法》（以下簡稱《突發事件應對法》），均存在部分條款內容滯后于時代發展的問題。因此，亟須健全公共衛生領域的法律體系和制度體系，尤其要補齊公共衛生突發事件爆發時相關法律供給與需求不均衡的短板和弱項，使得立法真正成為公共衛生風險防控的第一道制度閘門，并為執法、司法、守法提供科學合理、可遵參照的行為守則。但需慮及的是，基于“確定性”之上、著眼于權力（利）義務配置的傳統規范模式存在無法有效應對公共衛生突發事件的可能性，而且，囿于此種框架的價值理念也會使政府在進行行政管制時“寧可失之過于謹慎”，缺乏變通，導致錯失風險防控的最佳“窗口期”。由之，應采用“關口前移”的風險治理理念，指導對應法律制度的設計和政策選擇，力求適時發現和遏制公共衛生風險的產生和蔓延，并向民眾給予信息披露和行為建議，真正凸顯公共衛生法治的公共性意蘊。

習近平總書記指出：“將加強公共衛生服務體系建設、及時穩妥處置重大新發突發傳染病作為治理體系和治理能力現代化的重要目標和任務：強調預防為主，加強公共衛生防疫和重大傳染病防控，穩步發展公共衛生服務體系。”為落實上述講話精神，應重點從如下三個方面完善我國的公共衛生法律體系：

第一，應基于國家安全戰略考量，著手制定《緊急狀態法》這一針對公共危機的綜合性立法，并切實解決部分公共衛生法律法規彼此銜接不暢的問題，建立針對動物疫情的協同聯動、科學高效的防控機制。首先，我國現有應對特定領域緊急狀態的立法，如《中華人民共和國防洪法》《中華人民共和國消防法》《中華人民共和國防震減災法》《傳染病防治法》《中華人民共和國國境衛生檢疫法》（以下簡稱《國境衛生檢疫法》）、《突發公共衛生事件應急條例》《核電廠核事故應急管理條例》，其專業技術手段、管理措施、應對方案并不具有兼容性，相互之間的協調度較差，實施過程中難免出現立法沖突、體制不銜接和法律實施效能低下等問題。加之緊急狀態種類的開放性、多變性和不確定性，決定了無法針對每一種新型緊急狀態予以單獨立法，法律調整的真空地帶由此產生。所以，有必要總結各種緊急狀態治理的共同規律、經驗教訓、價值理念和基本準則，出臺一部統一的解決社會失序問題的綱領性法律文件和制度框架，形成一個以《緊急狀態法》為基礎、特定領域特定行業應急法規為補充的緊急狀態法律法規體系。其次，必須正視《傳染病防治法》與《中華人民共和國傳染病防治法實施辦法》（以下簡稱《傳染病防治法實施辦法》），《突發事件應對法》與《傳染病防治法》之間的不匹配甚至沖突現象。例如《傳染病防治法》第3條規定乙類傳染病包括了傳染性非典型肺炎，而《傳染病防治法實施辦法》第16條關于傳染病的菌（毒）種分類的列舉中卻未將屬于傳染性非典型肺炎的SARS冠狀病毒、新型冠狀病毒、人感染高致病性禽流感菌（毒）納入其中。又如《突發事件應對法》第53條與《傳染病防治法》第38條在針對突發事件（包括傳染病疫情）的信息公布機構的規定上，亦存在矛盾之處。最后，應增強動物疫情協同聯防意識，構建多元主體協同防控的法律保障機制。動物疫情在本質上系人類過度實踐和現代發展主義產生的后果，因此有必要以動物安全風險治理體系的建構為導向，借鑒發達國家現有的相關立法和技術指南，制定《獸醫法》和《動物源性食品法》，使之與現有的《中華人民共和國生物安全法》《動物防疫法》《野生動物保護法》形成法律層面的聯動機制，同時明晰動物疫情多元規制主體間的權責分配，并強調各主體間的相互監督，最終全面提升國家生物安全治理能力。

第二，應重新評估現行公共衛生法律法規的實施績效，該廢止的廢止、該修正的修正、該完善的完善。首先，鑒于常規修法歷時太長，難以適時回應瞬息萬變的公共衛生突發事件，全國人大常委會可以采用“決定”的形式，對涉及公共衛生的一系列法律進行“打包修改”。其次，在修法過程中，應發揮風險預防原則（precautionary principle）的指導作用。由于風險預防是提前對某種不確定的公共衛生風險進行規制，那么如何判定風險威脅是否存在，規制措施與規制目標是否一致，規制措施是否妥善處理了所涉法益，就需要通過比例原則以及成本收益分析方法來限制和調和風險預防原則的適用。再次，要從公共衛生風險的識別、排查、預警和監控，風險輿情發布，物資儲備和調配，慈善捐贈，應急科普，應急預案制度，危機管理體制，監督問責機制等方面，全方位構建統一、權威、高效的公共衛生法律體系。最后，要警惕和抵制民粹主義的修法趨向。所謂“民意”極易被有傾向性的媒體報道或他人言論“帶偏”，“用暗示的辦法加以誘導而不是作出合理解釋的信念，歷來都是如此”。因此，公共衛生法律不僅不應當被民意所綁架，還應當盡力去匡正非理性的民意。

第三，應推動公共衛生法治形式理性和實質理性的有機統一。公共衛生法治的形式理性是指通過公共衛生法律規則的一致性、明晰性、完整性、確定性和適用過程的邏輯性與客觀性，去尋求和實現公共衛生法治的功能性目標。而實質理性則強調要依據意識形態體系的原則（道德、宗教、政治權力等），而不是法律本身行事。換言之，形式理性屬于工具理性范疇，而實質理性屬于價值理性范疇，兩者在公共衛生法治的不同環節指向性不同：在立法環節，形式理性指向法律條款的邏輯自洽和法律體系的完備和諧，而實質理性則指向法律條款背后所承載的經過立法者識別和選擇后的社會公認的實體價值：在執法和司法環節，形式理性指向合乎法律條款規定、嚴密的法律邏輯推理，而實質理性則要求執法人員和司法人員遵循主觀的公平正義價值理念來貫徹和實施法律。

（二）規范公權力運行，打造安全型政府

在自反性現代化進程中，具有普適性的基本制度和價值（如法律中因果性的可靠原則、個人責任之倫理性等）正面臨前所未有的挑戰，不確定性彌漫整個社會（如生態環境的惡化、生物多樣性的危機、大流行病的爆發等）。法律在授予政府權力之時亦對其提出了合理性要求，實則內含“理性之人”（a reasonable man）和“通常理智”（common sense）的假設。換言之，政府的公共行政應追求客觀規范秩序，以實現社會高質量發展和安全善治。自反性現代化語境下，運用政府公權力彌補個人防范風險能力的薄弱，已成為政治生活的應有之義。為了更好地應對公共衛生風險，給本體性安全提供一個停泊所，有必要朝著安全型政府的方向去努力和前進。對此，應著力推進以下幾項工作：

第一，建構權威、專業、能動、權責明晰的公共衛生風險規制主體制度。首先，應賦予公共衛生風險規制主體跨部門的綜合管轄權。《中華人民共和國憲法》和《突發事件應對法》規定了常態下黨、政、軍等公共權力的組織和運行規則（如效力等級、次序、分工）。但在面對具有突發性、多變性、跨域性、流動性、潛在的次生或衍生危害性等特點的公共衛生風險時，這種常態便被打破了，單一部門往往無力應對此種復合型風險，表現出來的便是治理效能的低下。須知，解決跨界危機的不同之處在于需要極端的管轄權限和前所未有的合作。所以，需要打破行政機關傳統的“條塊分工”，設計和建立一個常設性、有較強獨立性的綜合應急管理組織：在縱向層面上，上下級應急組織應該高效地整合各自的資源，基于“命令—服從”亦或“自愿—信任”開展工作，協同應對突發公共衛生事件。其次，必須堅持黨中央對公共衛生風險規制主體的集中統一領導，黨政機關在應急狀態下可以合署辦公。在本次抗擊新冠肺炎疫情的過程中，黨的領導作用和體制優勢得到了充分發揮，形成了全面部署、果斷決策、全民動員、舉國攻堅的抗疫戰略格局，充分體現出“全方位、全周期保障人民健康”的中國特色衛生健康事業的價值旨歸。再次，公共衛生風險規制主體的決策應實現科學化、民主化和安全化。公共衛生突發事件情境下的應急決策，常會面臨考慮時間短、決策依據欠缺、決策后果不確定等困難，因此，決策的實體內容和程序性事項都有可能遭遇合法性難題。此時，必須超越風險認知的個體偏見以及打破少數專家的風險話語壟斷權，讓更多的相關領域專家參與到決策的安全可行性咨詢環節，同時保障民眾對于決策進行質詢的權利，進而增加決策的透明度和參與度。另外，還需要設計決策的約束機制，包括越權決策的效力認定，決策者法律責任的豁免等。最后，應建立針對公共衛生風險規制主體的監督問責機制。公共衛生法的側重點應是合理分配政府在保障民眾生命安全方面所負之權責，畢竟，立法已經使得行政機關的職責目標與行政能力處于基本匹配的狀態。基于此，有必要制定一套完善的針對公共衛生風險規制主體的職權行為評估指標體系，并構建一個集合紀委監委、檢察院、媒體、公眾在內的多層次、全方位監督系統，就無效、可撤銷行政行為及時進行問責，且將處理結果向社會公布。據《健康時報》不完全統計，2022年上半年全國已有至少106名公職人員因疫情防控不力等被免職或處分，這便很好地發揮了追責問責示范效應。

第二，強化激勵性規制機制（incentive regulation mechanism）的效用。為了克服傳統命令控制型規制的缺陷，受規制俘虜理論（capture theory of regulation）和放松規制理論（deregulation theory）的影響，激勵性規制模式應運而生。其旨在通過設計科學合理的激勵機制和手段來鼓勵被管制者服從管制，以降低規制成本，提高社會資源配置效率。就公共衛生領域的政府激勵性規制機制而言，應當滿足如下基本要求：規制措施須與規制目標具有關聯性，并為其實現而服務：規制程度須與公共衛生安全問題的嚴重程度相適應，嚴禁過度規制或規制過松：重視規制對象對行政管理的參與，發揮其主觀能動性；正激勵（鼓勵措施）和負激勵（懲罰措施）相互配合，發揮作用；將規制對象的激勵利益納入法律保護范疇；規制手段能夠有效回應公共衛生事業的發展要求，與時俱進，靈活多變；貫徹實質公平理念，構建合理的利益配置和利益補償機制；確保規制成本最小化：適時規制，嚴禁超前規制或滯后規制：對規制效用進行科學評估和監管。

第三，合理平衡應急狀態下公權與私權的關系。為有效應對公共衛生突發事件，法律可以賦予政府更多的相對集中的緊急行政權力，包括強制隔離，征用酒店、校舍、交通工具，新聞和網絡管制，禁止群體性聚集活動，延長公共假期和復工復產時間，封城封路，出入境臨時管制等：與之相應，私權利則會受到不同程度的壓縮和削弱，公民承擔的容忍義務顯著增加。于是，協調和平衡公共健康利益（公共衛生安全）與個人權益間的關系，便成為了公共衛生領域的“二律背反”，政府時常被迫在風險區域管控與人身自由權利之間以及集中監控（如通過手機定位、人臉識別技術等方式監控民眾活動范圍和密切接觸者、要求民眾報告體溫和身體健康狀況）、感染者的個人信息披露與隱私權保護之間，進行權益選擇和決策取舍。需要強調的是，政府于應急狀態行使公權力時，必須真正代表人民、照顧社會所有成員，對私權利的限制也必須堅持人道主義原則，不能突破基本人權保障的底線。

（三）建構公共衛生安全的復合治理機制

構建公共衛生安全的多元復合治理機制表征著自反性現代化診斷范式下對政府職能分散化和服務裂解性的自省，旨在合理界分政府與社會的權能邊界，實現二者的科學互動和互補。此種復合治理機制應包含以下三個方面的內容：

第一，熔鑄理性與民主的公民社會。黨的二十大報告提出，要“健全共建共治共享的社會治理制度，提升社會治理效能”。公民社會所生成的群體生活的規范和網絡是平行和獨立于國家與私人的，可以填補政府治理機制的不足，負擔大量政府無暇顧及或無力管理的公共衛生事務，充當政府與公民個體間的“防火栓”，有效預防和化解社會矛盾。同時，公民社會亦可作為一股外部力量倒逼政府行政管理范式的轉型，并在政府內在的制度自覺下，最終建成上文所述之安全型政府。為此，首先需要促進參與協商式民主——貝克所說的“生態民主”（ecological democracy）——的發展，在公共衛生風險管理的各個階段積極創造公共領域，提供多元利益表達的機會，如拓寬公共衛生風險評估建議渠道，發揮公眾對公共衛生法律和政策執行的監督作用。“只有一場強有力的、充分的、用科學的論據‘武裝起來的公眾討論，才能夠將科學的麥粒從糠殼中脫出，并讓指導技術的制度——政治與法律——奪回自己的裁判權。”此外，應建立現代網格化治理體制。質言之，每個社區都應建立具有專屬性的社區安全治理網絡、“云社區”數據庫和社區治安聯動系統，亦如習近平總書記指出的，“社區是疫情聯防聯控的第一線，也是外防輸入、內防擴散、日常防范傳播最有效的防線：把社區這道防線守住，就能有效切斷疫情擴散蔓延的渠道”。

第二，加強公共衛生風險文化建設。如前所述，公共衛生風險具有濃厚的主觀建構性特質，因此，需要建構適宜的公共衛生風險文化以實現自省.進而推進公共衛生法治建設。具言之，首先要高度重視社會主義核心價值觀的指導作用，使風險社會中的個體擁有正確的價值理性判斷標準。其次，要培養民眾的公共衛生風險意識。意識是行為的先導，只有具備敏銳的公共衛生風險意識和強大的心理承受能力，才能在風險到來之時理性行事，避免引發社會性恐慌。最后，要加大公共衛生風險教育和法治宣傳，使民眾有能力科學面對風險的產生與擴散，成為風險承擔的主體，并對國家的風險管控措施進行反思，建設人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體。

第三，重視公共衛生領域的國際合作。伴隨跨國聯系的常態化以及“世界社會”的形成，某個地區的苦難可能成為影響到全球的普遍病癥，堅持多邊主義下的團結合作才是國際社會應對公共衛生風險最有力的武器。世界各國應當以《國際衛生條例（2005）》為指導，秉持人類命運共同體理念，齊心協力、同舟共濟、守望相助，積極開展全球公共衛生的合作治理。實踐層面的具體做法主要包括：開展國際聯防聯控，支持世界衛生組織的領導工作，促進科學數據和信息共享，推動人力和物資的公平分配，進行藥物和疫苗聯合研發，踐行檢測方法和臨床救治的國際合作與經驗交流，加強國際宏觀經濟政策協詞，完善國際援助機制，重視大國的責任、擔當和主動作為等。正如2022年11月15日習近平總書記在二十國集團領導人第十七次峰會上發表重要講話時指出的：各國要樹立人類命運共同體意識，倡導和平、發展、合作、共贏，讓團結代替分裂、合作代替對抗、包容代替排他，共同破解“世界怎么了、我們怎么辦”這一時代課題，共渡難關，共創未來。

結語

自反性現代化理論通過對現代性癥候的形而上的批判與解構，科學把握了當下現代性的“雙重變奏”，即演進中的風險社會和制度化的個體主義。正是這一社會變遷進程，置換了公共衛生法治的社會基礎，使其從工業社會轉向風險社會。由于現代性的社會實踐正日復一日地被來自自身的新的認知所改造或推翻，其結構特征也隨之不停發生著變化，所以，“反思性”注定要參與現代性的脫域和再嵌入的所有階段，而公共衛生法治也在不斷進步與災變、規制與失范的雙向互動和相互滲透中被檢驗和改造。本文選取的是從宏觀社會學到公共衛生法基礎理論的研究路徑，而非從某一具體公共衛生法律問題出發的微觀知識路徑，旨在彰顯自反性現代化語境下公共衛生法治的制度邏輯，實現公共衛生治理體系與治理能力的現代化，為推動構建人類命運共同體的賡續發展而不懈努力。

（責任編輯：張紅）