新發(fā)傳染病即時(shí)防控的理念選擇與制度建構(gòu)

李軒

關(guān)鍵詞：即時(shí)防控；新發(fā)傳染病；合比例性風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則；《傳染病防治法》修改

一、問題的提出

我國現(xiàn)行傳染病防治體系采取法定傳染病模式，政府應(yīng)當(dāng)對何種傳染病采取何種防控措施均由法律明確規(guī)定。這一模式考慮到傳染病種類的多樣性和復(fù)雜性，不可能要求政府對所有傳染病進(jìn)行防控，而是根據(jù)我國社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、國家財(cái)政承受能力以及該傳染病在我國的發(fā)病水平?jīng)Q定何種傳染病應(yīng)當(dāng)由政府依法予以防控。對于法定傳染病，有著較為完善的疫情預(yù)警、處置體系，在實(shí)踐中也能迅速發(fā)現(xiàn)并有效控制疫情。

然而，現(xiàn)行法定傳染病模式對新發(fā)傳染病缺乏相應(yīng)的規(guī)制。在現(xiàn)行防治體系下，新發(fā)傳染病被涵蓋于《中華人民共和國傳染病防治法》（以下簡稱《傳染病防治法》）第4條和第30條規(guī)定的“突發(fā)原因不明的傳染病”中。疫情發(fā)生地政府在新發(fā)傳染病被納入法定傳染病管理前只有信息報(bào)告職責(zé)，并不能進(jìn)一步采取預(yù)防控制措施，也未能充分利用當(dāng)?shù)貙I(yè)力量進(jìn)行早期疫情判斷和應(yīng)對決策。在總結(jié)此次新冠肺炎疫情防控經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，2020年10月2日，國家衛(wèi)健委對外發(fā)布了《中華人民共和國傳染病防治法（修訂草案征求意見稿）》（以下簡稱《征求意見稿》），其中第50條規(guī)定：“對于新發(fā)傳染病、具備傳染病流行特征的不明原因聚集性疾病，在病原體、傳染力、致病力等情況尚不明確時(shí)，縣級以上人民政府經(jīng)評估認(rèn)為確有必要的，可預(yù)先采取甲類傳染病預(yù)防、控制措施，同時(shí)立即上報(bào)上級人民政府。”這一規(guī)定實(shí)質(zhì)上將政府防控新發(fā)傳染病的界限由認(rèn)定為法定傳染病之后提前至監(jiān)測到新發(fā)傳染病之初，這不僅填補(bǔ)了新發(fā)傳染病從被發(fā)現(xiàn)到納入法定傳染病管理的期間內(nèi)疫情發(fā)生地政府職權(quán)空白的問題，也使得我國疫情防控體系形成了完整的邏輯閉環(huán)，我們姑且稱其為“即時(shí)防控”制度。

“一項(xiàng)法律制度之所以成功，就在于它成功地在專斷的權(quán)力一端與受限制的權(quán)力一端之間達(dá)到了平衡并維持了這種平衡。”設(shè)立即時(shí)防控制度的必要性自不待言，但接踵而至的問題是這種帶有強(qiáng)烈“緊急權(quán)”色彩的制度是否應(yīng)有限度？如果有，應(yīng)當(dāng)如何框定，使其在有效完成防控新發(fā)傳染病任務(wù)和合理限制公民權(quán)利之間保持合理的平衡？更重要的是，如何將這一限度落實(shí)到具體的制度設(shè)計(jì)中？本文將對上述問題展開討論，首先，明確新發(fā)傳染病的風(fēng)險(xiǎn)屬性和即時(shí)防控的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防措施定位：其次，將即時(shí)防控的限度轉(zhuǎn)化為風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防理念的選擇問題，并推導(dǎo)出合比例性風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則為即時(shí)防控指導(dǎo)理念的最佳選擇；最后，基于合比例性風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則對即時(shí)防控進(jìn)行制度構(gòu)建，包括設(shè)定啟動(dòng)即時(shí)防控的風(fēng)險(xiǎn)閾值和構(gòu)建即時(shí)防控措施的動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制兩個(gè)方面。相信通過以上探討，既能對《征求意見稿》第50條提出切實(shí)的完善建議，也能通過即時(shí)防控制度的討論深化風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則的理論內(nèi)涵。

一、新發(fā)傳染病即時(shí)防控的性質(zhì)界定

如何清晰界定即時(shí)防控的法律屬性及制度定位，決定了該制度的具體走向。從邏輯上分析，即時(shí)防控的對象為新發(fā)傳染病，因此需要首先厘定新發(fā)傳染病的概念及性質(zhì)，并在此基礎(chǔ)上探討即時(shí)防控的“內(nèi)涵”與“外延”。

（一）新發(fā)傳染病的界定及其風(fēng)險(xiǎn)屬性

作為規(guī)范概念的新發(fā)傳染病，與法定傳染病相對應(yīng)，是指傳染病的暴發(fā)、流行和危害程度均不明確，尚未納入法定傳染病管理，可能對公民生命健康造成嚴(yán)重?fù)p害的傳染病。從現(xiàn)有規(guī)范分析，存在“新發(fā)傳染病”“具備傳染病流行特征的不明原因聚集性疾病”（以下簡稱“不明原因聚集性疾病”）和“突發(fā)原因不明的傳染病”概念混淆的情況。清楚厘定三者的關(guān)系，不僅反映人類對新發(fā)傳染病風(fēng)險(xiǎn)發(fā)展階段的正確認(rèn)識，更關(guān)涉即時(shí)防控啟動(dòng)條件設(shè)置的科學(xué)性。因《征求意見稿》事實(shí)上已以“新發(fā)傳染病”和“不明原因聚集性疾病”替代了“突發(fā)原因不明的傳染病”，故以下將著重分析該二者的聯(lián)系與區(qū)別。

人類對新發(fā)傳染病的認(rèn)識規(guī)律，總是經(jīng)歷“不明原因聚集性疾病—新發(fā)傳染病—法定傳染病”的過程。一種不明原因疾病，只要具備臨床表現(xiàn)相似性、發(fā)病人群聚集性、流行病學(xué)關(guān)聯(lián)性等特征，便可以稱為不明原因聚集性疾病，但其致病原因有食物中毒、環(huán)境污染、病原體感染等多種可能。只有通過現(xiàn)場流行病學(xué)調(diào)查、實(shí)驗(yàn)室檢測等科學(xué)方法確定由新型病原體感染，才能稱之為新發(fā)傳染病。并且，隨著對新發(fā)傳染病暴發(fā)、流行和危害程度等信息的明確，經(jīng)由國務(wù)院衛(wèi)生行政部門或者國務(wù)院決定并宣布，方能確定為法定傳染病。以新冠肺炎為例，人類對新冠肺炎的認(rèn)識也經(jīng)歷了從不明原因肺炎到新型冠狀病毒肺炎再到“乙類甲管”傳染病并最終調(diào)整為“乙類乙管”傳染病的過程。由此可見，新發(fā)傳染病和不明原因聚集性疾病雖然都具有不確定性，但二者不是并列關(guān)系，而是人類對傳染病發(fā)展階段的認(rèn)識。在沒有確定某種聚集性疾病是否具有傳染力之前，都可以統(tǒng)稱為不明原因聚集性疾病：隨著對該聚集性疾病致病機(jī)理的不斷明確，如若確定為由新型病原體感染引起的疾病便可定性為新發(fā)傳染病。

與法定傳染病相比，新發(fā)傳染病具有明顯的風(fēng)險(xiǎn)屬性，其有可能在任何時(shí)間、由多種來源觸發(fā)，造成的損害后果難以預(yù)測，其發(fā)現(xiàn)和防控過程均充滿了不確定性。2018年世界衛(wèi)生組織發(fā)布的《預(yù)防傳染病優(yōu)先研發(fā)行動(dòng)藍(lán)圖》列舉了目前對人類威脅最嚴(yán)重的傳染病名單，其中最后一項(xiàng)為“X疾病”（Disease X），即代表著一種未知病原體造成的嚴(yán)重流行病。但與環(huán)境保護(hù)、食品藥品安全等領(lǐng)域的傳統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)不同，新發(fā)傳染病風(fēng)險(xiǎn)有其特殊性。在傳統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)領(lǐng)域，危險(xiǎn)立足于現(xiàn)實(shí)，風(fēng)險(xiǎn)著眼于未來，風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)化為危險(xiǎn)的過程總是漸進(jìn)式的。而新發(fā)傳染病疫情具有突發(fā)性和緊急性，在采取有效防控措施以前，其在健康人群中的傳染速率大都呈指數(shù)式。換言之，新發(fā)傳染病風(fēng)險(xiǎn)將快速轉(zhuǎn)化為危險(xiǎn)，基于“危險(xiǎn)防止”和“風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防”的二律背反使得風(fēng)險(xiǎn)與危險(xiǎn)的過渡轉(zhuǎn)換在以往關(guān)于風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則適用范圍的討論中被忽視了，導(dǎo)致在相當(dāng)長一段時(shí)間內(nèi)認(rèn)為傳染病防治乃至突發(fā)事件應(yīng)對領(lǐng)域僅有危險(xiǎn)防止之可能，而無風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防的必要。反思此次疫情，經(jīng)過兩次修訂的《傳染病防治法》所建立的法定傳染病模式缺乏對新發(fā)傳染病防控的制度設(shè)計(jì)，疫情發(fā)生地政府在監(jiān)測到新發(fā)傳染病暴發(fā)風(fēng)險(xiǎn)時(shí)也未能積極有效地介入風(fēng)險(xiǎn)、化解風(fēng)險(xiǎn)。這一問題的關(guān)鍵在于現(xiàn)行傳染病防控體系并未將新發(fā)傳染病作為風(fēng)險(xiǎn)源而缺失了風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防的理念以及制度安排。

（二）即時(shí)防控是對新發(fā)傳染病風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)防措施

自新冠肺炎疫情暴發(fā)以來，習(xí)近平總書記多次強(qiáng)調(diào)預(yù)防對于完善疫情防控體制機(jī)制的重要性。基于此，《征求意見稿》以預(yù)防公共衛(wèi)生領(lǐng)域重大風(fēng)險(xiǎn)為總體修訂思路，進(jìn)一步完善了對新發(fā)傳染病報(bào)告、管控等方面的措施。其中第50條賦予疫情發(fā)生地政府對新發(fā)傳染病即時(shí)防控的權(quán)力，作為新發(fā)傳染病納入法定傳染病管理前的過渡安排。

作為一項(xiàng)重要制度創(chuàng)新，即時(shí)防控的理論邏輯在于以新發(fā)傳染病為風(fēng)險(xiǎn)源，為避免或減少新發(fā)傳染病暴發(fā)的嚴(yán)重危害后果，根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則將政府防控新發(fā)傳染病的界限由納入法定傳染病管理后提前至監(jiān)測到新發(fā)傳染病之初。如前述，現(xiàn)行法定傳染病模式中政府防控傳染病的職權(quán)是“刺激一反應(yīng)”式的，即有充分證據(jù)證明傳染病的危害性，政府才能采取防控措施。但超越因果關(guān)系的新發(fā)傳染病風(fēng)險(xiǎn)極易沖垮這一范式：無論新發(fā)傳染病的病原體屬性、致病機(jī)理、傳播途徑、傳染率以及致病率等關(guān)鍵決策依據(jù)在疫情暴發(fā)后的相當(dāng)長一段時(shí)間內(nèi)都未明確，此時(shí)為有效控制疫情蔓延而限制公民權(quán)利的正當(dāng)性需要以風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則證成。為了應(yīng)對新發(fā)傳染病風(fēng)險(xiǎn)，法律必須根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則作出廣泛授權(quán)，使政府對疫情形勢的預(yù)測和判斷，對采取防控措施的種類和期限等問題具有高度裁量權(quán)，并能及時(shí)有效地組織、運(yùn)用各種資源，采取有效防控措施，保護(hù)人民的生命健康和財(cái)產(chǎn)安全。

同時(shí)，考慮到新發(fā)傳染病風(fēng)險(xiǎn)具有突發(fā)性與緊急性，所以即時(shí)防控制度應(yīng)側(cè)重于“即時(shí)”，強(qiáng)調(diào)“迅速”“暫時(shí)”的時(shí)間限度，其目的在于把握疫情防控的“黃金期”。實(shí)踐中，最有效的疫情防控措施往往取決于對疫情反應(yīng)的快慢，要做到早預(yù)防、早處置，及早阻斷傳染源，“公共衛(wèi)生應(yīng)急要從被動(dòng)防御邁向主動(dòng)出擊”。這一轉(zhuǎn)型的根本在于激活疫情發(fā)生地政府防控的能動(dòng)性，科學(xué)、合理的配置央地權(quán)限關(guān)系。考慮到2003年暴發(fā)的SARS疫情也是一種新發(fā)傳染病，因此2004年修訂的《傳染病防治法》采取開放式的法定傳染病制度，為新發(fā)傳染病納入法定傳染病管理留下制度空間。此次修法草案仍然延續(xù)這一思路，但也顯然注意到疫情發(fā)生地政府在新發(fā)傳染病疫情暴發(fā)初期過于依賴中央的指示和決策而可能耽誤早期疫情防控的問題，因此將即時(shí)防控權(quán)下放到縣級以上人民政府，實(shí)質(zhì)是將新發(fā)傳染病防控的主導(dǎo)權(quán)由中央政府下沉到地方政府。相較于中央政府，地方政府在信息獲取的及時(shí)性、應(yīng)急響應(yīng)的速度性上具有天然的優(yōu)勢，可以快速調(diào)動(dòng)當(dāng)?shù)貙I(yè)力量進(jìn)行早期疫情防控。并且，當(dāng)新發(fā)傳染病納入法定傳染病管理或者明確為低危險(xiǎn)傳染病后，即時(shí)防控也失去了適用的空間而應(yīng)終止其效力。

三、新發(fā)傳染病即時(shí)防控的預(yù)防理念及選擇

誠如前述，即時(shí)防控是在風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則指導(dǎo)下提前防控新發(fā)傳染病風(fēng)險(xiǎn)的制度設(shè)計(jì)。但風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則作為抽象的理念，只能證成提前采取防控措施的正當(dāng)性，卻不能回應(yīng)政府可以基于何種不確定性采取哪些防控措施的詰問。對該問題的不同回答不僅影響即時(shí)防控制度的具體樣態(tài)，更關(guān)涉基于公共健康而限制公民權(quán)利程度的界限劃定，是判斷即時(shí)防控“實(shí)質(zhì)合法性”的關(guān)鍵性標(biāo)準(zhǔn)之一。

（一）風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則的三種版本

理論上，根據(jù)對危害預(yù)期、知識結(jié)構(gòu)和預(yù)防措施等內(nèi)在結(jié)構(gòu)要素的不同考量，可以將風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則分為“弱”“強(qiáng)”和“合比例性”三種版本。弱風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則是風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則的初始版本，是指存在嚴(yán)重的、不可逆轉(zhuǎn)損害之威脅時(shí)，不能將缺乏充分的科學(xué)證據(jù)作為推遲采取預(yù)防措施的理由。該版本預(yù)防原則是相對保守的。其一，為了避免預(yù)防原則適用的泛化，將預(yù)防對象限定為可能造成“嚴(yán)重”“不可逆轉(zhuǎn)”損害的風(fēng)險(xiǎn)，對于啟動(dòng)預(yù)防的風(fēng)險(xiǎn)閾值要求偏高。其二，風(fēng)險(xiǎn)是采取預(yù)防措施的必要不充分條件，弱風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則只賦予政府警惕風(fēng)險(xiǎn)的義務(wù)，對于是否采取預(yù)防措施全憑政府自由裁量，實(shí)踐中預(yù)防措施往往不能通過成本效益分析而被虛置。因此，弱風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則通常被認(rèn)為是“對規(guī)制領(lǐng)域的無力補(bǔ)充”。

囿于對環(huán)境持續(xù)惡化的擔(dān)憂以及弱風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則回應(yīng)的不足，帶有“強(qiáng)制性”色彩的強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則應(yīng)運(yùn)而生。強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則是指當(dāng)人類健康或環(huán)境受到威脅時(shí)，便應(yīng)采取預(yù)防措施，即使在科學(xué)上還不能完全確定因果關(guān)系。該版本預(yù)防原則對風(fēng)險(xiǎn)的類型及風(fēng)險(xiǎn)閾值并沒有過多限制，甚至通過將行為風(fēng)險(xiǎn)的舉證責(zé)任倒置，由引發(fā)風(fēng)險(xiǎn)的一方承擔(dān)舉證責(zé)任，從而降低風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則適用的門檻。同時(shí)，該版本預(yù)防原則以風(fēng)險(xiǎn)所可能導(dǎo)致的最糟糕情景為危害預(yù)期假設(shè)，以零風(fēng)險(xiǎn)為預(yù)防目的，通常傾向于采取嚴(yán)格的預(yù)防措施規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)。事實(shí)上，一味地嚴(yán)厲禁止或限制，剝奪了社會的“機(jī)會利益”，這種不計(jì)代價(jià)的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防立場也很難得到理性的辯護(hù)。

“弱版”和“強(qiáng)版”分別代表了風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則的兩種極端，政府總會面臨反應(yīng)不足或反應(yīng)過度的難題。歐盟委員會2000年發(fā)布了《風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則公報(bào)》，為風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則提供了詳細(xì)的適用方案，希冀在兩種極端中取得平衡，被稱為合比例性風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則（Moderate Precaution）。這一版本的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則將比例原則的理論內(nèi)核嵌入其中，要求采取的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防措施“必須與保障等級成比例”，并且在考量“潛在的利益和付出的代價(jià)后”決定適用的范圍和程度。具體而言，該版本風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則分為風(fēng)險(xiǎn)評估和風(fēng)險(xiǎn)管理兩個(gè)階段。風(fēng)險(xiǎn)評估是指基于可獲取的科學(xué)證據(jù)對風(fēng)險(xiǎn)展開評估，確定風(fēng)險(xiǎn)閾值，只有風(fēng)險(xiǎn)超過特定閾值方能采取行動(dòng)。風(fēng)險(xiǎn)管理則建立在風(fēng)險(xiǎn)評估之上，具體包括以下幾個(gè)方面：其一，在進(jìn)行初步客觀的風(fēng)險(xiǎn)評估之后適用與風(fēng)險(xiǎn)水平相稱的預(yù)防措施；其二，審查風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防措施的成本與效益之后決定其適用的范圍和程度；其三，預(yù)防措施是臨時(shí)性的，必須根據(jù)新的科學(xué)證據(jù)進(jìn)行再風(fēng)險(xiǎn)評估并及時(shí)調(diào)整預(yù)防措施的適用。這一版本的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則已被歐盟及其成員國所普遍接受，并已在司法實(shí)踐中發(fā)展出更為成熟的適用公式。

（二）《征求意見稿》第50條的抉擇

從《征求意見稿》第50條的文本表達(dá)來看，立法者無疑選擇了強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則作為即時(shí)防控制度的建構(gòu)理念。理由如下：其一，《征求意見稿》第50條規(guī)定即時(shí)防控的適用對象為“新發(fā)傳染病或不明原因聚集性疾病”。如前述，新發(fā)傳染病和不明原因聚集性疾病并非并列關(guān)系，二者反映的是人類對新發(fā)傳染病認(rèn)識的不同階段，因此將二者并列規(guī)定為即時(shí)防控的適用對象是矛盾的。此時(shí)問題將轉(zhuǎn)變?yōu)榧磿r(shí)防控干預(yù)界限提前的程度，即定性為新發(fā)傳染病之前還是之后的問題。立法者之所以新增“不明原因聚集性疾病”這一概念，考慮的是只用“新發(fā)傳染病”仍有可能耽誤疫情防控，將二者并列規(guī)定才能解決新發(fā)傳染病在發(fā)現(xiàn)之初不能被迅速定性的問題。質(zhì)言之，立法者選擇了較低的風(fēng)險(xiǎn)閾值作為即時(shí)防控啟動(dòng)的條件，只要出現(xiàn)可能具有傳染性的聚集性疾病，地方政府旋即采取即時(shí)防控措施，忽略了其是否為傳染病以及傳染力等基本信息的證據(jù)需求。不可否認(rèn)，將即時(shí)防控的界限提前至某種不明原因聚集性疾病被認(rèn)定為新發(fā)傳染病之前更有利于預(yù)防新發(fā)傳染病風(fēng)險(xiǎn)，但在沒有識別該種聚集性疾病是否具有傳染力之前便貿(mào)然行使即時(shí)防控權(quán)，可能導(dǎo)致政府的過度反應(yīng)，頻繁啟動(dòng)即時(shí)防控也將使得公民權(quán)利處于被恣意侵犯的邊緣。

其二，《征求意見稿》第50條規(guī)定即時(shí)防控措施為甲類傳染病預(yù)防、控制措施。甲類傳染病預(yù)防、控制措施即限制人身自由的措施，是傳染病防治體系中對公民權(quán)利限制最為嚴(yán)格的防控措施。在《傳染病防治法》初次制定中（1989年），適用限制人身自由措施的范圍被嚴(yán)格限定為甲類傳染病以及部分列舉的乙類傳染病（艾滋病、炭疽中的肺炭疽）；爾后，在時(shí)隔15年的第一次修訂中（2004年），修法者吸取了“非典”作為突發(fā)原因不明的傳染病需要及時(shí)采取隔離治療、醫(yī)學(xué)觀察等強(qiáng)制措施的經(jīng)驗(yàn)，因此將這一范圍擴(kuò)展至突發(fā)原因不明的傳染病，但同時(shí)規(guī)定適用前提是“由國家衛(wèi)生行政部門報(bào)經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)后公布、實(shí)施”，以體現(xiàn)適用限制人身自由措施的嚴(yán)格性。2013年第二次修訂沿襲了這一規(guī)定。在新近公布的修改草案中，縣級以上人民政府在監(jiān)測到新發(fā)傳染病時(shí)便可徑直采取甲類傳染病預(yù)防、控制措施，實(shí)質(zhì)是基于強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則使得適用限制人身自由的措施逃脫了上述嚴(yán)格的程序控制。事實(shí)上，限制患者、疑似患者以及密切接觸者的人身自由是新發(fā)傳染病防控中切斷傳播途徑最直接的手段，但只有對高傳染性和高致病性的傳染病才是必要的，這也是《傳染病防治法》將法定傳染病進(jìn)行分類防控的初衷。

立法者之所以選擇強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則作為即時(shí)防控制度的建構(gòu)理念，緣于此次新冠肺炎疫情的易得性啟示。風(fēng)險(xiǎn)的心理學(xué)研究表明，某一風(fēng)險(xiǎn)造成的損害越容易被回憶或者想象，這一風(fēng)險(xiǎn)便被認(rèn)為越有可能發(fā)生，也就越容易忽視概率而要求規(guī)制。申言之，2019年暴發(fā)的新冠肺炎疫情是“新中國成立以來發(fā)生的傳播速度最快、感染范圍最廣、防控難度最大的一次重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件”。基于對作為新發(fā)傳染病的新冠肺炎暴發(fā)導(dǎo)致嚴(yán)重危害后果的社會記憶，立法者選擇以新發(fā)傳染病風(fēng)險(xiǎn)可能導(dǎo)致的最糟糕情景為危害預(yù)期假設(shè)，為最大限度避免最糟糕情景的出現(xiàn)而采取最嚴(yán)格的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防措施，以回應(yīng)公眾的擔(dān)憂。

（三）即時(shí)防控預(yù)防理念的最佳選擇

《征求意見稿》第50條采用強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則作為指導(dǎo)理念，是對風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則授權(quán)效能的矯枉過正。仔細(xì)衡量風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則授權(quán)和限權(quán)的雙重面相，決定了合比例性風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則是即時(shí)防控指導(dǎo)理念的最佳選擇。首先，“微量風(fēng)險(xiǎn)”是風(fēng)險(xiǎn)社會的特色，將風(fēng)險(xiǎn)完全消除既不可能也不必要。風(fēng)險(xiǎn)社會中的安全從來不是有無的問題，而是程度的問題，實(shí)施風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防本身便是有限度的預(yù)防，政府只需將風(fēng)險(xiǎn)控制在可接受水平，確立安全邊際。安全邊際旨在要求政府建立一個(gè)確保安全的最低水平，當(dāng)風(fēng)險(xiǎn)可能突破這一最低標(biāo)準(zhǔn)造成危險(xiǎn)時(shí)，政府必須運(yùn)用與該風(fēng)險(xiǎn)嚴(yán)重程度相適應(yīng)的預(yù)防措施予以規(guī)制。安全邊際是風(fēng)險(xiǎn)閾值的反映，即風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)致的危害達(dá)到何種程度時(shí)，采取風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防措施才是正當(dāng)?shù)摹Ｙ|(zhì)言之，政府只會對高于特定閾值的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行規(guī)制，而低于該閾值的風(fēng)險(xiǎn)屬于安全邊際內(nèi)而無須政府介入。因此，即時(shí)防控應(yīng)建立在風(fēng)險(xiǎn)評估的基礎(chǔ)上采取有限度的預(yù)防措施，在風(fēng)險(xiǎn)、安全和自由之間達(dá)到恰當(dāng)?shù)钠胶狻?/p>

其次，即使不確定性在某種程度上是一個(gè)黑匣子，也不意味著即時(shí)防控完全逃脫比例原則的限制。因?yàn)轱L(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則所欲規(guī)制的并不是完全假設(shè)或臆測的風(fēng)險(xiǎn)，而是主客觀相結(jié)合的建構(gòu)意義上的風(fēng)險(xiǎn)。在主觀維度上，風(fēng)險(xiǎn)被理解為不確定性，即因人類知識的有限性對危害預(yù)期以及概率無法作出準(zhǔn)確的判斷：在客觀維度上，風(fēng)險(xiǎn)被理解為感知危害預(yù)期的物質(zhì)基礎(chǔ)，即對于危害預(yù)期判斷的初步證據(jù)。換言之，即時(shí)防控的合比例性判斷有其客觀認(rèn)知基礎(chǔ)，亦即基于現(xiàn)有知識評估風(fēng)險(xiǎn)的危害預(yù)期來審查即時(shí)防控措施的合比例性。在Enhom案中，歐盟法院審查傳染病隔離措施的合理性問題時(shí)，同樣引入比例原則，將傳染病傳播的緊急性作為比例原則考量的因素之一。在Pesce案和Etimine案中，歐盟法院進(jìn)一步指出：“采取風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防措施必須使其能夠達(dá)到適當(dāng)?shù)谋Ｗo(hù)水平，但不應(yīng)超過實(shí)現(xiàn)有關(guān)立法所追求的合法目標(biāo)而適當(dāng)和必要的限度……禁止出現(xiàn)與所追求結(jié)果不合比例的負(fù)面性影響。”這意味著比例原則與風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則需要緊密結(jié)合，前者應(yīng)成為評價(jià)后者正當(dāng)性的關(guān)鍵因素之一。

四、合比例性風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防理念指導(dǎo)下即時(shí)防控的制度建構(gòu)

在明晰即時(shí)防控的制度定位，并對其指導(dǎo)理念進(jìn)行基本選擇判斷之后，我們需要以新的理念指導(dǎo)即時(shí)防控的制度建構(gòu)，主要圍繞兩個(gè)方面展開：一是設(shè)定啟動(dòng)即時(shí)防控的風(fēng)險(xiǎn)閾值，二是構(gòu)建即時(shí)防控措施的動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制。

（一）啟動(dòng)即時(shí)防控的風(fēng)險(xiǎn)閾值設(shè)定

為了證明即時(shí)防控措施是合理的，新發(fā)傳染病風(fēng)險(xiǎn)必須滿足特定的合理性閾值。即風(fēng)險(xiǎn)閾值要從0到100的概率可能中設(shè)定啟動(dòng)即時(shí)防控的節(jié)點(diǎn)數(shù)值，捕捉新發(fā)傳染病從發(fā)現(xiàn)到暴發(fā)的“拐點(diǎn)”。該閾值設(shè)定既不能過低，否則會造成“草木皆兵”和“狼來了”的后果；但過于嚴(yán)苛也使得即時(shí)防控難以啟動(dòng)，錯(cuò)失提前防控的良機(jī)。

首先，應(yīng)以快速風(fēng)險(xiǎn)評估對新發(fā)傳染病進(jìn)行定性分析。如前述，風(fēng)險(xiǎn)閾值的設(shè)定需要進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評估，而常規(guī)風(fēng)險(xiǎn)評估需要建立在嚴(yán)謹(jǐn)?shù)目茖W(xué)實(shí)驗(yàn)和論證之上，必然附帶繁重的時(shí)間成本，顯然不符合新發(fā)傳染病防控的“及時(shí)性”要求。對此，應(yīng)確立即時(shí)防控中的快速風(fēng)險(xiǎn)評估程序。所謂快速風(fēng)險(xiǎn)評估，是指在新發(fā)傳染病疫情暴發(fā)早期，利用有限的相關(guān)信息，采用簡便易行的評估方法對風(fēng)險(xiǎn)的可能性及后果進(jìn)行快速研判，為進(jìn)一步采取預(yù)防措施提供依據(jù)的系統(tǒng)過程。與常規(guī)風(fēng)險(xiǎn)評估的定量分析不同，快速風(fēng)險(xiǎn)評估主要依托公共衛(wèi)生專家知識、經(jīng)驗(yàn)和直覺對風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行定性分析。這一過程不需要對風(fēng)險(xiǎn)及各相關(guān)要素分配確定的數(shù)值，而是賦予一個(gè)相對值，來評估已識別風(fēng)險(xiǎn)的影響和可能性。在主體上，參與快速風(fēng)險(xiǎn)評估的主體由公共衛(wèi)生專家組成，而不是《征求意見稿》第8條規(guī)定的由公共衛(wèi)生學(xué)、社會科學(xué)、自然科學(xué)等多學(xué)科、多領(lǐng)域?qū)＜医M成的傳染病防治專家咨詢委員會。在評估內(nèi)容上，快速風(fēng)險(xiǎn)評估以臨床特征、現(xiàn)場檢驗(yàn)檢測等有限科學(xué)信息為基礎(chǔ)，結(jié)合專家的知識和經(jīng)驗(yàn)，對新發(fā)傳染病的傳染力和致病力作出初步判斷，屬于醫(yī)學(xué)專業(yè)判斷。在評估結(jié)果上，快速風(fēng)險(xiǎn)評估需要初步確定某種不明原因聚集性疾病是否具有傳染性以及危害性，并根據(jù)評估結(jié)果建議政府采取相應(yīng)的即時(shí)防控措施。實(shí)際上，世界衛(wèi)生組織專門編寫了突發(fā)公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)快速評估工作指南，用于指導(dǎo)成員國對各種形式的突發(fā)公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行快速評估。2020年國家發(fā)改委等多部門聯(lián)合印發(fā)的《公共衛(wèi)生防控救治能力建設(shè)方案》（發(fā)改社會〔2020〕735號）也要求地方政府建立起相應(yīng)級別的生物安全實(shí)驗(yàn)室，為地方政府在發(fā)現(xiàn)不明原因聚集性疾病時(shí)進(jìn)行快速評估奠定了組織基礎(chǔ)。未來國家衛(wèi)生行政部門還應(yīng)進(jìn)一步完善快速風(fēng)險(xiǎn)評估的配套規(guī)定，修改2012年頒布的《突發(fā)事件公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)評估管理辦法》，新增快速風(fēng)險(xiǎn)評估類型，明確快速風(fēng)險(xiǎn)評估的主體、程序、期限等具體內(nèi)容。

其次，應(yīng)根據(jù)傳染病傳播途徑的差異構(gòu)建新發(fā)傳染病癥候群防控體系。人類對新發(fā)傳染病風(fēng)險(xiǎn)并不屬于完全無知的狀態(tài)，已有研究表明，根據(jù)不同臨床癥狀，可以將新發(fā)傳染病分為發(fā)熱呼吸道、腹瀉、發(fā)熱伴出疹、發(fā)熱伴出血與腦炎腦膜炎五大傳染病癥候群。每種癥候群內(nèi)傳染病的傳播途徑具有一定的相似性，如發(fā)熱呼吸道疾病一般通過空氣中的飛沫、塵埃、氣溶膠傳播，經(jīng)由呼吸道感染易感人群。由此，在經(jīng)過快速風(fēng)險(xiǎn)評估確定為發(fā)熱呼吸道癥候群新發(fā)傳染病時(shí)，應(yīng)采取提醒人們佩戴口罩，保持社交距離，并根據(jù)該傳染病的危害性決定是否對患者、疑似患者進(jìn)行單獨(dú)隔離。與之相比較，腹瀉癥候群傳染病大都經(jīng)水、食物等“糞一口”途徑感染，對患者、疑似患者的單獨(dú)隔離并無特異性。由此可見，并不存在一套統(tǒng)一的適用于所有新發(fā)傳染病的即時(shí)防控措施，較為合理的方式是根據(jù)新發(fā)傳染病所屬癥候群選擇相適應(yīng)的即時(shí)防控措施。未來在制定新發(fā)傳染病應(yīng)急預(yù)案時(shí)，應(yīng)以傳染病癥候群為標(biāo)準(zhǔn)采取分級分類防控的方法，構(gòu)建等級化的新發(fā)傳染病風(fēng)險(xiǎn)防控體系。此種蘊(yùn)含合比例性要求的即時(shí)防控措施，可以較大程度減輕即時(shí)防控的無計(jì)劃性而避免對公民權(quán)利的過度限制。

（二）即時(shí)防控措施的動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制

人類對新發(fā)傳染病風(fēng)險(xiǎn)的認(rèn)識是一個(gè)漸進(jìn)的過程，在該過程中病原學(xué)和流行病學(xué)特征的不確定性將逐漸消退。因此，政府應(yīng)當(dāng)基于持續(xù)收集、開發(fā)的新信息進(jìn)行再風(fēng)險(xiǎn)評估，并根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)評估結(jié)果及時(shí)調(diào)整防控措施。相較于將即時(shí)防控措施等同于甲類傳染病預(yù)防、控制措施，采取即時(shí)防控措施動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制更有利于形成和維持行政權(quán)力與公民權(quán)利之間的良性互動(dòng)關(guān)系。

第一，根據(jù)最大最小值規(guī)則確定即時(shí)防控的初步措施。即時(shí)防控的初步措施關(guān)涉新發(fā)傳染病風(fēng)險(xiǎn)超過特定風(fēng)險(xiǎn)閾值時(shí)，政府應(yīng)當(dāng)采取何種強(qiáng)度防控措施的問題。此時(shí)新發(fā)傳染病仍處于較大程度的不確定性狀態(tài)，我們?nèi)圆荒芑诂F(xiàn)有知識和信息對新發(fā)傳染病風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行準(zhǔn)確的風(fēng)險(xiǎn)評估。在此情境下，理性往往藏身于諸多可能性的主觀判斷之中，對于理性的探求則演變成為在諸多主觀可能中的優(yōu)先選擇。桑斯坦認(rèn)為在面對災(zāi)難性風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，最大最小值規(guī)則（maximin）是理性探求的最佳規(guī)則——政府應(yīng)當(dāng)注意風(fēng)險(xiǎn)的最糟糕情景，并選擇預(yù)防措施的成本和風(fēng)險(xiǎn)可能造成的損害總體負(fù)面后果最小的措施。換言之，即時(shí)防控的初步措施應(yīng)當(dāng)建立在快速風(fēng)險(xiǎn)評估基礎(chǔ)上，并基于最大最小值規(guī)則確立安全邊際，特別是《征求意見稿》第24條將原屬于國家衛(wèi)健委和省一級人民政府的預(yù)警權(quán)限下放到了縣級以上人民政府，由此可以將即時(shí)防控的初步措施與預(yù)警機(jī)制有機(jī)結(jié)合起來。即疫情發(fā)生地政府在監(jiān)測到新發(fā)傳染病風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，可以徑直對外發(fā)布預(yù)警信息，采用指導(dǎo)、建議等非強(qiáng)制性手段強(qiáng)化人們預(yù)防新發(fā)傳染病的風(fēng)險(xiǎn)意識，并且針對新發(fā)傳染病癥候群以及風(fēng)險(xiǎn)等級確定采取初步措施的強(qiáng)度。這種相對“柔性”的手段一方面避免即時(shí)防控措施的選擇陷入事前無所作為的拖延狀態(tài)，另一方面也防止政府的過度反應(yīng)對公民權(quán)利造成不當(dāng)限制。

第二，基于新信息進(jìn)行再風(fēng)險(xiǎn)評估并調(diào)整即時(shí)防控措施。即時(shí)防控措施的作出不是“一錘子買賣”，疫情發(fā)生地政府還應(yīng)持續(xù)關(guān)注新發(fā)傳染病的發(fā)展變化，并基于新信息的風(fēng)險(xiǎn)評估結(jié)果及時(shí)調(diào)整即時(shí)防控措施。“我們將創(chuàng)造法律和制度的條件去促成社會學(xué)習(xí)和實(shí)驗(yàn)的持續(xù)過程，以繼續(xù)對抗現(xiàn)有的約束。”這種義務(wù)包括以下兩點(diǎn)：首先，政府應(yīng)當(dāng)持續(xù)收集、開發(fā)新信息。一方面要組建專業(yè)隊(duì)伍進(jìn)行流行病學(xué)調(diào)查，搜索密切接觸者、追蹤傳染源，開展實(shí)驗(yàn)室檢測，明確新發(fā)傳染病的病原體屬性和傳播鏈條。另一方面要保證突發(fā)公共衛(wèi)生事件信息傳輸體系的暢通，減少人為干擾，特別是在數(shù)字時(shí)代中，應(yīng)當(dāng)思考通過大數(shù)據(jù)抓取技術(shù)分析公共衛(wèi)生事件。其次，政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)新信息重新評估風(fēng)險(xiǎn)，包括對即時(shí)防控初步措施的驗(yàn)證以及對后續(xù)措施調(diào)整的建議。早期措施的選擇由于信息和知識的不充分可能存在一定的偏差，必須根據(jù)新收集的信息進(jìn)行一定的驗(yàn)證和調(diào)整。對于傳染力和致病力比預(yù)期嚴(yán)重的新發(fā)傳染病，即時(shí)防控措施的強(qiáng)度也應(yīng)相應(yīng)加強(qiáng)：反之則應(yīng)該降低甚至終止。這種整體上兼顧“等待”的防控措施，不僅能避免政府對風(fēng)險(xiǎn)的過度反應(yīng)而過度限制公民權(quán)利，同時(shí)也能避免政府對風(fēng)險(xiǎn)的反應(yīng)不足而損害社會公共健康。基于此，國家衛(wèi)健委前后發(fā)布了九版《新型冠狀病毒肺炎防控方案》和《新型冠狀病毒肺炎診療方案》作為各地防控疫情的指導(dǎo)性規(guī)范性文件，并且于2023年1月8日將新冠肺炎由“乙類甲管”傳染病調(diào)整為“乙類乙管”傳染病，目的在于依據(jù)不斷掌握的新信息而更新新發(fā)傳染病的病原學(xué)特點(diǎn)、臨床癥狀、治療方案和采取隔離措施的對象、時(shí)限以及接觸隔離的標(biāo)準(zhǔn)等，體現(xiàn)了反思性法的特征。

結(jié)語

聰者聽于無聲，明者見于未形。立法者顯然已經(jīng)注意到新發(fā)傳染病即時(shí)防控對于完善疫情防控體制機(jī)制的重要性。已公布的即時(shí)防控立法草案以強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則為指導(dǎo)理念，無疑能有效預(yù)防突然暴發(fā)、傳播速度較快的烈性新發(fā)傳染病風(fēng)險(xiǎn)，卻忽視了公共健康保護(hù)和公民權(quán)利限制限度之間的平衡。如今保有權(quán)力的根據(jù)不再是他們所享有的權(quán)利，而是他們所必須履行的義務(wù)。他們的權(quán)力有一個(gè)限度，這個(gè)限度就是他們履行義務(wù)所必須的權(quán)力的最小值。因此，尋求即時(shí)防控權(quán)的最小值，但又不能妨礙其有效完成防控新發(fā)傳染病的任務(wù)，決定了合比例性預(yù)防原則是即時(shí)防控制度設(shè)計(jì)的最佳指導(dǎo)理念。具體而言：在監(jiān)測到新發(fā)傳染病風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，應(yīng)當(dāng)綜合現(xiàn)有知識對該風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行快速風(fēng)險(xiǎn)評估，同時(shí)以最大最小值規(guī)則選擇初步的防控措施使我們處于最低限度的安全邊際；并保持對該風(fēng)險(xiǎn)的警惕，及時(shí)收集、分析有關(guān)疫情信息，不斷縮小不確定性的范圍，根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)評估的結(jié)果及時(shí)調(diào)整即時(shí)防控措施。以此檢視《征求意見稿》第50條，在肯定其進(jìn)步意義的基礎(chǔ)上，還應(yīng)將其進(jìn)一步修改為：“在新發(fā)傳染病納入法定傳染病管理前，縣級以上人民政府應(yīng)當(dāng)預(yù)先采取與風(fēng)險(xiǎn)評估相適應(yīng)的傳染病預(yù)防、控制措施，同時(shí)立即上報(bào)上級人民政府。”該修改建議相較于《征求意見稿》第50條在應(yīng)對新發(fā)傳染病的態(tài)度是相對保守的，但卻在保障公共健康與限制公民權(quán)利、在風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則和比例原則適用之間更能達(dá)到平衡，不至于失之偏頗。

（責(zé)任編輯：劉藝）