行政審判體制改革的實效

何洪全

關(guān)鍵詞：行政審判體制；鐵路運輸法院：行政法院；異地管轄；條塊關(guān)系；組織距離

一、問題的提出

我國法院有審理行政案件、監(jiān)督依法行政的職責，但法院職責的履行受制于一個微妙的權(quán)力結(jié)構(gòu)。在“條塊結(jié)合、以塊為主”的體制中，法院要接受上級法院的“條條”管理，也要服從同級地方黨委（一定程度上也包括政府）的“塊塊”領(lǐng)導。在《中華人民共和國行政訴訟法》（以下簡稱《行政訴訟法》）規(guī)定的管轄制度下，絕大多數(shù)行政案件由行政機關(guān)所在地法院審理。這使得地方法院難以中立地審理行政案件，《行政訴訟法》解決糾紛、監(jiān)督行政的功能也因此大打折扣。如何改革行政審判體制、增強審判中立性，曾被認為是行政訴訟改革的“1號問題”。

在法院設(shè)置基本不變的前提下，增強審判中立性的主要途徑是把行政案件從本地法院拿走，交給其他法院審理。經(jīng)過長期探討，目前主要有兩種方案：一是由被告政府所在行政區(qū)劃之外的同級普通法院審理行政案件，即“外地法院方案”。二是依托2010年轉(zhuǎn)制的鐵路法院，建立跨行政區(qū)劃法院審理行政案件。不少學者主張，在此基礎(chǔ)上進一步建立中國的行政法院。本文將第二種方案稱為“鐵路法院方案”。2015年，根據(jù)司法改革有關(guān)部署，各省可以結(jié)合本地情況確定由外地法院或者鐵路法院集中管轄行政案件。

問題在于，行政審判體制改革這么多年，哪種方案效果更好？理論上的辯論早于改革落地，但是至今仍缺乏一個有說服力的明確結(jié)論。一些實證研究分別比較了外地法院或鐵路法院審理行政案件相較于本地法院的效果。但是，當前研究仍有遺憾：第一，沒有回答哪種方案效果更好。第二，以過往研究結(jié)果判斷哪種改革方案更好的方法也不可靠。因為它們的樣本和參照基準在時間、范圍、類型上都不同，比較結(jié)果可能像“關(guān)公戰(zhàn)秦瓊”一樣難分高下。第三，分類過粗，結(jié)論準確性有待提高。例如，在“鐵路法院一非鐵路法院”的二分法中，沒有區(qū)分“非鐵路法院”中外地法院和本地法院的兩個類別，這會導致結(jié)論的偏差。可見，改革方案的具體效果和差異仍有待厘清，石頭摸不清楚，匆忙過河就要摔跤。

本文使用中國裁判文書網(wǎng)公開的2015-2019年間的58萬份一審裁判文書評估兩種改革方案效果。結(jié)果表明，這兩種改革方案在不同級別法院上的表現(xiàn)各有高下。在基層法院，鐵路法院判決原告勝訴的作用強于外地法院；在中級法院則相反。在裁定和判決的傾向上，鐵路法院更有可能作出撤訴裁定，外地法院則不然。該實證結(jié)果不同于一種改革方案均優(yōu)于另一種的既往理論。本文認為，外地法院和鐵路法院仍處于逐級嵌套、相互交織的條塊體制中，被告影響法院的能力不是有無的關(guān)系，而是隨著組織關(guān)系疏遠而衰弱。本文將使用“組織距離”描述被告和法院在組織體制中的“親疏遠近”，并基于此解釋本文實證結(jié)果。

二、研究設(shè)計

（一）研究思路

本文思路是考察同一時期內(nèi)鐵路法院和外地法院相較于本地法院裁判結(jié)果的差異：

第一，比較同一時期改革與非改革法院。在評估維度上，存在“改革與否”和“改革前后”兩種比較方法。兩者各有利弊，文章采用前者。盡管后者在理論上能夠消除不同法院、法官等因素的差異，但是由于改革前一些法院并不審理對應(yīng)的行政案件，實際上還是兩批不同法院在比較。而且，這同樣也難以控制改革前后的其他因素變動對裁判的影響。如果要這樣做，或只選少數(shù)幾地樣本、縮小樣本范圍：或在58萬份裁判文書基礎(chǔ)上增加大量變量。前者結(jié)論可靠性仍難逃質(zhì)疑，后者工作量巨大且仍難免遺漏。相反，同一時期內(nèi)改革與未改革的比較，能夠排除法律.政策等施行前后的影響。該思路的問題在于如何控制是否改革的法院間的差異，也同樣存在遺漏某些潛在變量的風險，但是這些差異可通過加入變量盡可能控制。

第二，以本地法院為基準去衡量外地法院和鐵路法院的裁判效果。無論何種改革方案，都是相較于本地法院審理本地案件而言。因此，本文將先分別衡量外地法院和鐵路法院相較于本地法院審理案件的效果。之后，以本地法院作為共同參考系，比較前述二者的結(jié)果。若反之，那么選取不同參照對象的實證研究結(jié)論是不一樣的，而且如果將外地法院和鐵路法院直接兩兩相互比較，將得出非好即差的結(jié)果。這不能反映改革的全貌，因為很可能二者相較于普通法院都有不錯的成效，只是其中一者稍遜于另一者而已。

第三，以裁判結(jié)果衡量改革效果。改革的核心關(guān)切在于能否增強法院審判的中立性。裁判結(jié)果是法院對政府行為合法性進行全面審查得出的結(jié)論，集中反映了整個案件的審理情況。當前被訴行政機關(guān)對法院審判的干擾主要表現(xiàn)為原告勝訴難、勝訴率偏低。因此，如果改革方案提高了原告勝訴的概率，本文認為改革產(chǎn)生了積極效果。

第四，裁判結(jié)果包括一審判決和裁定。除判決外，約半數(shù)行政案件以裁定結(jié)案。以往研究卻忽略了裁定。政府干預的結(jié)果除了原告非正常敗訴外，也可能通過非正常撤訴將案件排除出實體性司法審查，進而消解了改革效果。如司法政策曾要求提高立案數(shù)，結(jié)果立案數(shù)提高了，但有過半數(shù)的案件并沒有實質(zhì)進入法院審理，而是以撤訴裁定的方式退出了司法程序。因此，如果在衡量改革效果時遺漏了裁定，那么評估結(jié)果可能是不全面的。

（二）數(shù)據(jù)處理

本文數(shù)據(jù)來自中國裁判文書網(wǎng)公開的2015-2019年間的58萬份一審裁判文書。通過機器和人工識別，提取出了裁判文書中的審理法院、行政行為、審判程序、裁判結(jié)果、訴訟參與人等40多項特征。樣本庫剔除了知識產(chǎn)權(quán)行政案件。該類案件一般由專門法院管轄，被告多是國家知識產(chǎn)權(quán)局或商標局，案件專業(yè)化門檻高，背后主要是民事糾紛。盡管被告為政府，但是政府干預較少。如果不把知識產(chǎn)權(quán)行政案件剔除，評估結(jié)果反而不貼合實際。之后，筆者搜集了28個高級法院的行政審判體制改革的具體方案，并基于此在變量表上進行了標注。

通過隨機抽取1‰原始文書與變量表的人工比對發(fā)現(xiàn)，數(shù)據(jù)處理無系統(tǒng)偏差。本數(shù)據(jù)各年原告平均勝訴率均比最高人民法院司法統(tǒng)計公報高約7%。這種偏差可能與裁判文書上網(wǎng)公開規(guī)則有關(guān)，某些規(guī)則使得一部分原告敗訴文書沒有上傳到中國裁判文書網(wǎng)。這種偏差屬于外部固定偏差，它表明實踐中原告勝訴情況更不樂觀。由于文章以本地法院裁判為參照對象，采用的是相對效果標準，這種固定偏差不會對研究結(jié)論產(chǎn)生顛覆性影響。

（三）變量與方法

本文因變量是裁判結(jié)果。判決有兩類：原告勝訴或敗訴。原告勝訴判決有：撤銷、變更、履行法定職責、確認違法或無效、賠償。如果法院作出了前述判決之一，即使沒有全部支持原告訴求，也標注為勝訴。因為行政訴訟是對行政行為合法性的審查，無論原告是否滿意，前述判決都否定了行政行為的合法性。原告敗訴判決有維持行政行為、駁回訴訟請求。裁定情況稍復雜：駁回起訴、不予受理被視為原告敗訴；撤訴等其他裁定不涉及任何一方勝敗，則被視為中立性裁定。詳情如表1所示：

本文自變量是審理法院。審理法院有3種情況：本地法院、外地法院、鐵路法院。各類法院審理案件的數(shù)量和原告平均勝訴率如表2所示。由于行政管理領(lǐng)域和行政行為類型的分類極多，本文重新編碼為行政管理范圍和行為類型兩個變量。它們與具體行政管理領(lǐng)域和行政行為的對應(yīng)關(guān)系如表3所示。若案件涉及多個行政領(lǐng)域的，則以裁判文書標題為準。

經(jīng)多重共線性診斷發(fā)現(xiàn)，法院類型、法院與被告所在地、立案和裁判年份、第三人身份等變量存在共線性問題。排除引起共線性問題的變量后，該問題被解決，保留的變量如表4所示。改革中也涉及司法轄區(qū)數(shù)量變動。外地法院和鐵路法院方案可能集中審理多個行政區(qū)域的案件。不同數(shù)量司法轄區(qū)給法院帶來的干擾壓力可能是不同的。這在以往容易被忽略。此外，還加入了地方社會經(jīng)濟變量以控制其他因素對裁判結(jié)果的影響。

由于因變量裁判結(jié)果是分類變量，不是連續(xù)且可度量的數(shù)值，根據(jù)統(tǒng)計學理論，本文使用Logit模型擬合，分兩部分進行：先對一審判決回歸，之后再將裁定加入其中。加入裁定后，因變量將由二元分類變量變?yōu)槿诸愖兞浚虼耸褂肔ogit模型擴展式回歸。等式（1）是二元Logit模型，等式（2）則是因變量增加裁定后使用的多元Logit模型。

三、實證結(jié)果

（一）主要發(fā)現(xiàn)

本部分將從基層到中級法院、從判決到裁定來報告實證結(jié)果。表5是基層法院判決的回歸結(jié)果，以本地法院為參照類別，觀察外地法院或鐵路法院審理案件對判決結(jié)果的影響。在表5列（1）中，外地法院和鐵路法院的回歸系數(shù)均為正且顯著。這表明，相較于本地基層法院，無論是外地法院還是鐵路法院審理案件，都更可能判決原告勝訴。列（2）在（1）的基礎(chǔ)上增加了固定效應(yīng)，結(jié)果與列（1）相同，而且鐵路法院的顯著性增強。

為了進一步衡量鐵路法院和外地法院對判決結(jié)果影響的強度差異，本文使用北京大學郭志剛教授通過SAS的PROC LOGISTIC程序計算出的公式對列（2）回歸系數(shù)進行標準化。使用該公式的原因是，完全標準化回歸系數(shù)會隨著logit的方差估計值而變化，這使得同一個變量在不同模型中的標準化作用會發(fā)生改變，但是該公式?jīng)]有上述問題。經(jīng)計算，外地法院和鐵路法院的標準化回歸系數(shù)分別為0.040和0.052。由此可知，鐵路基層法院對原告勝訴的相對作用要大于外地基層法院。

表6對省會和非省會鐵路基層法院的判決差異進行了考察。同時存在著省會和非省會鐵路法院的省份共有10個：廣西、河南、湖北、湖南、吉林、江蘇、遼寧、山東、陜西、云南。在列（3），是否省會鐵路基層法院的回歸系數(shù)不顯著，這表明在統(tǒng)計學上是否省會鐵路基層法院對判決沒有影響。

表7是以本地法院為參照類別的兩類中級法院判決回歸結(jié)果。在列（4）中，外地法院回歸系數(shù)顯著，但鐵路法院的卻不顯著。列（5）增加固定效應(yīng)后，外地法院的回歸系數(shù)顯著性沒有根本變化，鐵路法院則為負數(shù)且顯著。這說明，相較于本地中級法院，外地法院審理案件更有可能使得原告勝訴，但是鐵路法院對原告勝訴的積極作用不明確。

考慮到該結(jié)果與大多數(shù)主張行政法院的觀點有明顯差異，表8區(qū)分了各級被告案件并對前述結(jié)果作具體考察。列（6）是省級機關(guān)作被告的案件，盡管外地法院和鐵路法院的回歸系數(shù)均為負數(shù)，但是外地法院系數(shù)不顯著。可知，外地法院與本地法院審理省級被告案件沒有顯著差異，但是鐵路法院相較于本地法院更有可能判決原告敗訴。列（7）是市級機關(guān)作被告的案件，外地和鐵路法院回歸系數(shù)均為正值且顯著。可知，相較于本地法院，二者均更有可能判決原告勝訴。列（8）是縣級機關(guān)作被告的案件，外地法院和鐵路法院均為正值且顯著，二者回歸系數(shù)的差異也不大。

前文表5和7報告了一些有趣現(xiàn)象：（1）在基層判決中，被告負責人出庭與勝訴判決呈現(xiàn)負相關(guān)：在中級法院，被告負責人出庭與判決結(jié)果的關(guān)系并不顯著。這可能與行政區(qū)劃的大小、內(nèi)部組織聯(lián)系緊密度、法治政府水平等相關(guān)，也可能由于被告在獲得法官對判決結(jié)果的承諾后負責人才出庭現(xiàn)象在基層更為普遍。（2）在基層判決中，原告和被告律師的存在與勝訴判決正相關(guān)，中級法院則沒有顯著關(guān)系。2015-2019年5年間政府律師尚未全面普及，2019年7月《關(guān)于加快推進公共法律服務(wù)體系建設(shè)的意見》才正式推行政府法律顧問。因此，當被告發(fā)現(xiàn)勝訴困難的時候，更有可能聘請律師，既爭取勝訴，也分擔將來敗訴的責任；而進入中級法院的被告，財政資源更好，律師代理更常態(tài)化。（3）司法轄區(qū)數(shù)量越多，原告似乎越有可能勝訴。這可能是在多個行政區(qū)劃主體間，法院獲得了借力打力、相互平衡的空間。當然，上述發(fā)現(xiàn)有待進一步研究，這些不是本文關(guān)注的重點，故不展開。

表9是一審裁判的多元logistic回歸結(jié)果，以本地法院為參照類別，衡量外地法院和鐵路法院對裁判結(jié)果的影響，裁判結(jié)果包括原告勝訴、敗訴和中立裁定。不予受理、駁回起訴裁定被歸為敗訴。中立裁定以撤訴為主，占據(jù)了中立裁定總量的95.2%。

列（9）是基層法院裁判。在勝訴和敗訴欄中，外地法院的回歸系數(shù)都是正值且非常顯著。這說明，相較于本地法院，外地法院更傾向于作出勝訴或敗訴的裁判，而不是撤訴等中立裁定。類似地，轄區(qū)數(shù)量的回歸系數(shù)為正且顯著，也說明轄區(qū)數(shù)量增加會使得法院更可能作出勝敗裁判。相反，鐵路法院在勝訴和敗訴方面的回歸系數(shù)為負，這說明鐵路法院審理案件更可能作出中立裁定。

列（10）是中級法院裁判。外地法院在勝訴和敗訴中的回歸系數(shù)均是正值且顯著。這說明，相較于本地法院，外地法院不太可能作出中立裁定。鐵路法院無論是勝訴還是敗訴的回歸系數(shù)都是負值，其中勝訴欄的回歸系數(shù)不顯著，敗訴欄顯著。這可以認為，相較于本地法院，鐵路中級法院更傾向于作出中立裁定。

列（11）是中級和基層法院樣本，并增加次序變量“法院層級”。外地法院在勝訴和敗訴的回歸系數(shù)均是正值且顯著。這說明，相較于本地法院，外地法院不太可能作出中立裁定。鐵路法院的回歸系數(shù)均是負值且非常顯著。這說明，相較于本地法院，鐵路法院更有可能作出中立裁定。轄區(qū)數(shù)量的回歸系數(shù)均為正值且顯著，這說明轄區(qū)數(shù)量的增加使得中立性裁定出現(xiàn)的概率減少了。

表10考察了省會和非省會鐵路基層法院的裁判差異。列（12）中，非省會鐵路法院似乎更傾向于作出撤訴裁定。考慮到省會鐵路基層法院案件量更大，因此在列（ 13）中加入了各個法院的案件量，可以發(fā)現(xiàn)省會鐵路基層法院更有可能作出撤訴裁定。

（二）穩(wěn)健性檢驗

為了保證結(jié)果的可靠性和說服力，本文將通過變換模型、改變變量和拆分樣本等方法檢驗穩(wěn)健性。因篇幅所限，下面簡要說明：首先，使用Probit模型替換Logit模型進行回歸，以此避免某些實證結(jié)果是本文所使用的回歸模型導致的。Probit模型同樣可以適用于因變量以二分類表達的情形，該模型多用于自然科學中的計劃實驗。Probit模型結(jié)果與主要發(fā)現(xiàn)基本一致。不過，由于95%置信區(qū)間越過了1，鐵路基層法院相較于本地基層法院的積極作用難以取信。

其次，將三元分類自變量（外地法院、鐵路法院、本地法院）變?yōu)槎诸愖兞浚瑑蓛煞謩e回歸。即，外地法院和本地法院、鐵路法院和本地法院各為一組，分別回歸。結(jié)果與主要發(fā)現(xiàn)一致。區(qū)別是，鐵路基層法院更有可能判決原告勝訴、更偏好作出裁定的兩個結(jié)果均不顯著。這可能是鐵路法院與本地法院案件量相差太大導致的。偽R2擬合優(yōu)度不如前文，該推測在后續(xù)縮小樣本檢驗中得到了驗證。

最后，將樣本限定在同時存在兩種改革做法的省份中檢驗。基層法院集中管轄里兼具外地和鐵路法院的有河南、吉林、遼寧、廣西、湖南、陜西、上海、廣東、江蘇、山東、安徽等共19個省市。在中級法院層面的改革中，既有鐵路法院又有外地法院的，有福建、甘肅、貴州、河南、遼寧5省。檢驗結(jié)果與前文發(fā)現(xiàn)基本一致。不同在于，鐵路基層法院和外地基層法院對原告勝訴的相對作用強度差異有明顯縮小。

（三）小結(jié)

歸納起來，實證結(jié)果主要有三：

第一，總體來看，無論是外地法院還是鐵路法院，相較于本地法院都更有可能判決原告勝訴。

第二，在基層法院層面，以本地法院為參考系，鐵路法院對原告獲得勝訴判決的相對作用要大于外地法院：在中級法院層面，外地法院對原告獲得勝訴判決的相對作用要大于鐵路法院。

第三，外地法院更有可能作出勝訴或敗訴的裁判；鐵路法院更有可能作出撤訴等裁定；省會鐵路基層法院比非省會鐵路基層法院更有可能作出撤訴裁定。

四、“組織距離”假說

（一）條塊結(jié)構(gòu)中組織距離的提出

既有理論不足以解釋本文的實證結(jié)果。普遍認為，將審理法院與被告行政區(qū)劃適當分離可以提高審判中立性、減少地方政府對行政審判的干擾。基于此，形成了兩種主張：一是省級直管的鐵路法院審判效果更好；二是同級但不同行政區(qū)劃管理的外地法院審判更好。這兩種主張均認為，自身的優(yōu)越性具有層級一致性。即，如果鐵路法院方案好于外地法院方案，那么無論在哪一級法院都應(yīng)是如此，反之亦然。然而，實證結(jié)果卻是：在這兩種方案之間以及同一方案內(nèi)部，改革效果不具有層級一致性。

兩種改革方案的共同原理被忽視。現(xiàn)有理論過于關(guān)注不同改革方案在形式和技術(shù)上的差異，認為它們是兩種截然不同的事物。但是，無論哪一種方案，都是在探索法院“與行政區(qū)劃的適當分離”。一方面，審理法院與“行政區(qū)劃”分離，不是自然地理上的分離，而是法院與被告在各級各地行政區(qū)劃所代表的權(quán)力體制上的分離。本地被告由外地同級法院審理，是在橫向上與被告權(quán)力體制的分離。本地被告由同級的鐵路法院審理，是在縱向上與被告權(quán)力體制的分離。因為鐵路法院并不隸屬于駐地行政區(qū)劃，而是隸屬于省級區(qū)劃。另一方面，“適當分離”是在橫向和縱向權(quán)力關(guān)系所形成的立體結(jié)構(gòu)中的分離。法院和被告間的關(guān)系處于由大小各級區(qū)劃體制嵌套而成的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)中。二者間的距離不是平面的，而是立體的；不是局部的，而是整體的。以平面、局部的思考框架，去判斷既有同一層級不同區(qū)域、又有同一區(qū)域不同層級的行政區(qū)劃中法院與被告間的分離程度，這樣的結(jié)論難免偏差。

行政區(qū)劃是中央與地方、地方與地方之間各種權(quán)力關(guān)系的具現(xiàn)化。這種權(quán)力關(guān)系，我們有更簡明、更本土化的說法：“條條塊塊”。“條條”一般是指按照行政級別從高到低的、工作性質(zhì)一致、職能對口、主管單一業(yè)務(wù)領(lǐng)域的部門體系。“塊塊”則是指各級地方政府，這里的“政府”是大政府，即黨領(lǐng)導下的以各級行政區(qū)域為劃分的面狀綜合系統(tǒng)。條塊關(guān)系形象地描繪了一個超大型國家的組織運行邏輯：一個個塊狀的地方行政區(qū)劃共同組成了高一級行政區(qū)劃，這些行政區(qū)劃組成了整個國家的版圖：而置于各個行政區(qū)劃中工作上下對口的機構(gòu)則猶如針線將這些“塊塊”串聯(lián)在一起形成一個統(tǒng)一的整體。

在以條塊為主軸交織形成的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)中，法院與不同主體的關(guān)系存在差異，“塊塊”中的地方黨委是權(quán)力關(guān)系核心。中國共產(chǎn)黨深刻地融入和領(lǐng)導著國家治理體制，形成了政治與行政辯證統(tǒng)一的治理關(guān)系。通過黨組織建設(shè)和意識形態(tài)領(lǐng)導，如黨組對各級政府機關(guān)的領(lǐng)導、干部兼具黨員的雙重屬性等，使得中國共產(chǎn)黨的意志和指令能夠通過民主集中制在政府內(nèi)得到廣泛和有效的執(zhí)行。在法院與上級黨委、本級黨委、上級法院三方關(guān)系中，地方“塊塊”的黨委影響力更重。在上級黨委方面，法院院長實施“上管一級”的人事管理制度，對院長的任免、考核、監(jiān)督實質(zhì)上掌握在上級黨委手中。在本級黨委方面，一方面，本級黨委有對院長人選的建議權(quán)，而院長的正式任命也需要本級黨委領(lǐng)導下的人大選舉通過。另一方面，院長之外的其他法院人員由本級黨委任命，法院辦公用地的建設(shè)審批等需要本級黨委支持。如果本級黨委不支持，法院工作是難以做好的。至于上級法院，則主要具有一定的監(jiān)督、建議和業(yè)務(wù)指導的權(quán)力。“條塊結(jié)合、以塊為主”描述了地方黨委的核心地位，法院向同級黨委負責，再由下級黨委向上級黨委負責。

由于地方黨委是條塊關(guān)系中的核心，組織主體距離黨委的關(guān)系越近，其影響力就越大，施加影響的渠道也就越多樣。地方政府與地方黨委的關(guān)系更緊密，使得政府可以借助黨委向法院施加軟、硬兩方面影響力，硬的如人事任免、管理考核、財政后勤，軟的如政治學習、考察指導、將工作部署與黨委決策結(jié)合等。相較于地方政府，地方法院與地方黨委的關(guān)系則略為疏遠，這種差序關(guān)系使得政府對法院審判的影響更強。

但是，政府對法院的影響力傳遞和強度，取決于二者圍繞地方黨委的相對位置關(guān)系。管理學有一個概念叫“組織距離”，指經(jīng)濟主體在除國籍之外的制度傳統(tǒng)、組織結(jié)構(gòu)、組織規(guī)則上的差異程度；組織距離越接近的，主體間的合作越順暢，反之障礙與沖突越多。同樣地，法院和政府之間也存在組織距離，若二者相對位置關(guān)系發(fā)生改變，政府影響審判中立性的能力也將隨之改變。如果法院進一步游離于某一特定地方黨委領(lǐng)導的“塊塊”之外，那么該“塊塊”中的政府對法院的影響力會下降，影響的渠道會減少。如果該政府仍意圖有效影響審判中立性，那么就只能借助共同上一級黨委政府的權(quán)力關(guān)系網(wǎng)絡(luò)。但是，“縣官不如現(xiàn)管”，由于上一級“塊塊”與法院所處“塊塊”存在更遠的組織距離，傳遞到法院的影響力也會衰減。綜上，外地法院和鐵路法院兩種方案效果出現(xiàn)層級不一致性，其原因在于兩種方案之間以及同一種方案內(nèi)部的組織距離不一致。

本文使用“組織距離”概念，以此解釋和說明，在不同改革方案中審理法院和被告所屬行政區(qū)劃的分離程度。而審理法院與行政區(qū)劃的分離程度可以轉(zhuǎn)換為：審理法院與被告所屬地方黨委在條塊結(jié)構(gòu)中的“親疏遠近”。本文的“組織距離”是指，法院和被告所屬地方黨委在條塊結(jié)構(gòu)中的相對位置關(guān)系，它反映了法院與各級行政區(qū)劃所代表的地方權(quán)力體制的分離程度。法院與被告所屬地方黨委的組織距離越近，被告影響法院審判的能力就越強、手段就越多，法院越難保持審判中立性。反之，組織距離越遠，被告影響法院審判能力和手段的效果就越弱，法院審判中立性越強。

（二）基層和中級法院的組織距離

在基層法院層面，外地法院與本地被告同屬市級“塊塊”，而鐵路法院與被告的組織距離則相去甚遠。圖1分別描繪了兩種法院與市、縣兩級被告的組織距離。外地基層法院審理本地案件的情形分兩類：被告為縣級以下政府部門的案件、被告為市級政府部門的案件。如圖1，當乙縣法院審理甲縣被告時，盡管圖1中乙法院不隸屬于甲縣的“塊塊”，但是仍在本市黨委的統(tǒng)攝之下。在“劃縣入市”體制下，市縣治理存在緊密的聯(lián)系；分局管理、全市通辦、城鄉(xiāng)體等體制機制也提高了區(qū)、縣與市的一體化程度。盡管區(qū)、縣有其行為的自主性，但更是市委市政府決策的主要執(zhí)行者、政策的重要組成部分。如果行政案件涉及市政府的政策，市級黨委作為市域治理的第一責任人，其治理要求和壓力可以通過市縣兩級“塊塊”的嵌套關(guān)系從“軟”“硬”兩方面?zhèn)鬟f到縣法院。

一方面，如何貫徹落實市委市政府決策是市、縣黨政機關(guān)的“政治任務(wù)”和“中心工作”，所有縣區(qū)法院都不例外。縣法院院長上管一級，行政審判是否會影響市委的政策大局，是院長必須要考量的問題。而且，市縣黨政系統(tǒng)通過學習和活動，提高和強化法官的大局意識，市級治理考量通過廣義上的政府聯(lián)系傳遞給基層法院。這使得市級治理的“大局意識”為基層法院自主吸收，并轉(zhuǎn)化為外地基層法院裁判時的自覺尊讓。

另一方面，如果乙縣法院在行政審判中打亂了市委的既定政策，市委既可以通過“塊塊”系統(tǒng)，由乙縣黨委通過“歸口管理”影響法院；也可以通過“條條”系統(tǒng)，由中級法院改變裁判結(jié)果，而縣法院法官承受對績效考核的負面影響。對于不積極配合市域治理的法院院長，市委還可以通過調(diào)整任職崗位和地域的方式“換人”。

當被告為市級政府部門時，圖1中無論是甲法院還是乙法院審理行政案件，壓力傳導結(jié)構(gòu)都沒有區(qū)別。按照《行政訴訟法》的地域管轄，甲法院審理駐地在本轄區(qū)的市級政府部門的案件，但市政府部門屬于市級“塊塊”。改革后，乙法院審理市政府部門案件并沒有改變這種結(jié)構(gòu)，它們都在市的治理之中，要接受共同的上一級市委領(lǐng)導。無論甲、乙法院誰來審理市政府部門案件，都會承受和前述同樣的影響和顧慮。不過，管轄法院的調(diào)整打破了自《行政訴訟法》施行以來在本地法院與市級政府部門間形成的固有渠道，提高了市政府部門的說情成本、降低了影響力。這既是外地基層法院相較于本地法院的優(yōu)勢所在，也是基層法院異地管轄改革需要定期調(diào)整的原因。

鐵路法院受到的政府影響比外地法院更少。鐵路基層法院與縣、市兩級“塊塊”分離，既不受駐地縣委的管理，也不向市委負責。市級治理的規(guī)訓難以直接觸及鐵路基層法院。鐵路基層法院主要接受上級鐵路法院領(lǐng)導和管理，當?shù)厥锌h黨政機關(guān)沒有直接對口的組織聯(lián)系，市級決策的貫徹落實情況更不是鐵路基層法院及其工作人員被要求關(guān)心的問題。即便市級治理任務(wù)通過各種渠道傳遞到鐵路法院，但傳遞鏈條過于漫長，鐵路法院又僅是對個案進行裁判，個中壓力容易在漫長的傳遞距離中耗散。

鐵路法院駐地差異的影響不大。前文表6和表10分別考察了省會鐵路法院對判決和裁判的影響。就判決結(jié)果而言，駐地是否位于省會城市并沒有顯著影響。“縣官不如現(xiàn)管”，熟悉法官、能聯(lián)系到法官是一回事，能有效給法官施加壓力、影響行政審判是另一回事。無論駐地是否在省會城市，在組織距離上二者是一樣，受到的體制引力也是一樣的。至于省會城市鐵路基層法院更有可能作出撤訴裁定，可能與鐵路法院的人力和資源有關(guān)。非省會鐵路基層法院的配置和建設(shè)往往弱于省會鐵路法院。例如，洛陽鐵路運輸法院有綜合審判庭而無行政庭，2021年底該法院被撤銷。又如，集中管轄行政案件的柳州鐵路運輸法院不設(shè)行政庭。

在中級法院層面，鐵路法院是在省級“塊塊”內(nèi)的“本地法院審本地案件”，而外地法院與被告則在省級“塊塊”之外。圖2描繪了中級法院的組織距離情況。根據(jù)級別管轄的規(guī)定，中級法院審理縣級以上政府的行政案件，這里主要關(guān)注設(shè)區(qū)的市以上政府作被告的情況。在外地法院方面，外地法院所面對的被告都是同級的地市，其在“塊塊”上平行。地級市之間以激烈的競爭關(guān)系為主，同級地方之間競爭有余而合作不足。市與省的管理關(guān)系較市與縣的關(guān)系更疏遠，“市管縣”體制不能在省和市之間完全復制，這減少了可能來自省級“塊塊”的壓力。

在鐵路法院方面，鐵路中級法院面對的被告較外地中級法院更強大。鐵路中級法院駐地都位于省會城市，所以它的被告是省會市政府以及省政府。此外，部分鐵路中級法院也受理省、市級政府部門作為被告的案件，如廣州、南寧、蘭州、鄭州等。在省政府及其部門的案件中，鐵路中級法院實質(zhì)上擺脫不了“本地法院審本地政府”的框架。鐵路中級法院在人事管理、財政經(jīng)費、工資福利等多方面都仰賴于省政府。而且，鐵路中級法院在省級“塊塊”中的政治地位和政治影響力也遠不如省政府及其部門。表8的列（6）和針對鐵路法院的穩(wěn)健性檢驗都表明，鐵路中級法院審理省級被告案件時，相較于本地法院更有可能判決原告敗訴。這也印證了前述推論。在省會市政府及其部門案件中，特殊的組織安排可能使得鐵路中級法院的尊讓更多。省會城市的市委書記由省委常委兼任，這使得省會市政府決策直接源于省委的核心權(quán)力圈。考慮到省會市委書記的政治地位和影響，當市政府政策出自市委的中心工作時，鐵路中級法院面對的顧慮和壓力遠多于面對普通的地級市市委。此外，鐵路中級法院不在省會市委的體制內(nèi)，這也使得它失去了對抗被告影響的體制內(nèi)途徑。相反，省會城市的普通中級法院可以在系統(tǒng)內(nèi)向市委匯報爭取支持，以抗衡被告壓力。

（三）條塊結(jié)構(gòu)的改變與撤訴偏好

相較于民事糾紛，協(xié)調(diào)處理行政案件是“一塊難啃的骨頭”。在行政案件中幾乎必有一方當事人會上訴。以2017年為例，一審判決結(jié)案以及能夠上訴的不予受理和駁回起訴案件共計163，311件，二審收案108，099件，據(jù)此推算行政一審上訴率為66.2%。這數(shù)倍于按照類似方法推算得出的同期刑事一審上訴率11.70和民事一審上訴率19.7%。此外，在行政行為合法性審查下行政法官的斡旋空間相較于民事法官要小很多。協(xié)調(diào)處理一個行政案件比判決難度更大、更費時。在調(diào)研訪談中不少法官都表示：“調(diào)解撤訴比判決費力多了。”

在這種情況下，鐵路法院比普通法院更可能作出撤訴裁定，這與它作為“條條”直管的專門法院收案結(jié)構(gòu)、資源和能力相關(guān)。在鐵路法院層面，協(xié)調(diào)處理案件的壓力主要集中于行政案件，而不會分散在民事案件上。同時，相較于普通法院，鐵路法院的時間和人力資源也能夠?qū)Ｗ⒂谛姓讣?/p>

一方面，協(xié)調(diào)處理行政案件的壓力集中并放大于作為專門法院的鐵路法院。一是鐵路法院的收案結(jié)構(gòu)與普通法院不同，使得在行政案件上承受的協(xié)調(diào)壓力強度不同。在三類訴訟中，民事案件是大頭，行政案件始終沒有超過2%。普通法院可以在調(diào)解民事案件方面下功夫，沒必要費力在占比小、難協(xié)調(diào)的行政案件上。但是，鐵路法院集中審理行政案件，其他類型訴訟量少，只能在行政案件上做協(xié)調(diào)處理的工作。二是“條條”體制放大了鐵路法院協(xié)調(diào)處理的壓力。普通法院可以在地方兩級黨委和上級法院之間策略性尋求活動空間。鐵路法院是單一職能對口的“條條”體制，“條條”垂直管理導致法院系統(tǒng)行政化以及下級法院審判事務(wù)全面倒向上級法院的問題，這一直為人所擔憂。在司法改革后上級法院對下級法院的影響和控制獲得了前所未有的增強。因此，上級協(xié)調(diào)處理任務(wù)容易在鐵路法院工作中占據(jù)更核心的地位。

另一方面，相較于普通法院，鐵路法院的人力和資源能夠集中于行政案件。除行政案件之外，普通法院還受理大量民事案件。普通法院行政法官不得不幫助日夜加班的民庭同事處理案件。數(shù)量多且疑難的民、刑案件也轉(zhuǎn)移了普通法院領(lǐng)導在行政案件上的注意力。由普通法院調(diào)去鐵路法院的法官曾說：“實質(zhì)性化解行政糾紛需要做很多工作……普通法院對行政庭的人力和資源傾斜都是非常少的。”鐵路法院則主要審理行政案件，同時行政案件絕對數(shù)不多，這使得鐵路法院法官有更充裕的時間和精力去協(xié)調(diào)解決行政糾紛。而且，由于整個法院主要都在處理行政案件，領(lǐng)導注意力以及同領(lǐng)域同事支持都為通過協(xié)調(diào)溝通解決行政糾紛提供很大幫助。

此外，法院掌握案件審判權(quán)，本來就具備與政府協(xié)調(diào)的籌碼。鐵路法院更在本地“塊塊”之外，更提高了運用這種籌碼的自由和分量——政府不想敗訴就只能跟法院好好協(xié)調(diào)，通過其他手段讓法院接受政府意圖的成本更高。加之，2017年最高法發(fā)文在破產(chǎn)案件中推進府院聯(lián)動，隨后一些鐵路法院建立的府院聯(lián)動機制可能也暢通了其與政府協(xié)調(diào)的渠道。

結(jié)論

本文分析了行政審判體制改革中鐵路法院和外地法院兩種改革方案的效果，并試圖以“組織距離”解釋其背后的原因。本研究表明：第一，無論何種改革方案均提高了原告獲得勝訴判決的可能。第二，不同改革方案在基層和中級法院的表現(xiàn)各有優(yōu)勢。在基層法院層面，鐵路法院的效果更突出；在中級法院層面，外地法院的效果更明顯。第三，鐵路法院更有可能作出以撤訴為主的中立性裁定，外地法院則反之。解釋前述結(jié)果要回歸到我國條塊體制。地方法院既要服從本地黨委政府的指令，也要努力尋求資源傾斜支持。外地法院和鐵路法院都不在被告所處的“塊塊”體制當中，受到的干擾自然比本地法院少。但是，干擾審判中立性不是有無的問題，而是多少的問題。在條塊嵌套體制中，哪個法院都不可能擺脫組織系統(tǒng)的影響，只是影響大小取決于法院與被告在條塊結(jié)構(gòu)中的相對位置。

在基層，外地法院與本地法院都處于本市黨委的統(tǒng)攝之下，市縣治理存在緊密的聯(lián)系。當案件涉及市委的核心政策時，外地法院難免需要尊讓。而鐵路法院與市、縣兩級“塊塊”相互分離，市域治理的考量難以傳遞到鐵路法院。在中級層面，當鐵路法院面對省級被告時，回到了“本地法院審理本地政府”的框架中。同時，省委與省會市委在組織安排上的特殊性可能使得鐵路法院在審理行政案件時不得不更加慎重。而且，由于省、市兩級的分割，它也缺乏體制內(nèi)渠道與省會市委的直接溝通。相反，原省會中級法院可以在市級“塊塊”體制內(nèi)直接尋求市委及其對口部門的支持，以抗衡相關(guān)被告的壓力。省會以外的外地中級法院面對的是一般地級市被告，市與市之間強競爭關(guān)系使得被告干擾外地法院變得困難，被告跨區(qū)域和級別對個案干擾的壓力也容易在漫長組織傳遞鏈條中消散。

鐵路法院更偏好撤訴裁定可能與其作為“條條”管理的專門法院相關(guān)。協(xié)調(diào)處理行政案件的壓力放大并集中于作為“條條”管理的鐵路法院。同時，相較于普通法院，作為專門法院的鐵路法院的人力資源和領(lǐng)導注意力主要集中于行政案件，而沒有分散在民事等其他案件上，這為鐵路法院提供了完成任務(wù)的資源和能力。

本文局限在于，一方面，囿于龐大的數(shù)據(jù)量，難以做到精細處理，并對特定情況作深入分析。另一方面，實證分析只提供了一個答案，卻很難解釋答案背后的社會運行邏輯。“組織距離”的說法不僅有待更多的系統(tǒng)性證據(jù)支持，其生成條件、運行邏輯、差序關(guān)系等理論推導也需要補充和完善。盡管如此，本文至少啟發(fā)了這樣的可能：行政審判中立性不是有無的問題，而是多少的問題。在條塊交織的組織體制中，不同的法院和被告之間組織距離的差異，導致了鐵路法院方案和外地法院方案的效果不具有層級一致性。這不僅說明，行政審判體制改革的復雜性超出了既有的理論預設(shè)：也表明，鐵路法院方案或外地法院方案可能不是改革的最終答案，在未知前方或許有一個兼顧理想與現(xiàn)實的答案等著被探索和發(fā)現(xiàn)。

（責任編輯：王萬華）