法定代表行使關系：農民集體與農村集體經濟組織關系厘定

馮禹璠,王淑華

(山東建筑大學 法學院,濟南 250101)

《中共中央國務院關于穩步推進農村集體產權制度改革的意見》(以下簡稱《意見》)明確指出,“堅持農民集體所有不動搖”,“明確農村集體經濟組織市場主體地位”。農民集體與農村集體經濟組織的關系是農村集體產權改革實踐中必須面對的主體組織制度問題,農民集體是集體所有權主體,農村集體經濟組織是集體產權改革實踐中的重要參與主體,厘清二者關系,就是要明確農民集體所有權的歸屬與行使關系。《中華人民共和國民法典》(以下簡稱《民法典》)第262條沿用了《物權法》第60條“代表行使所有權”的規定,為準確把握二者關系、制定科學的農村集體經濟組織立法提供了規范基礎。然而,二者之間的主體關系爭論并未因此消解,隨之而來的問題是：農民集體與農村集體經濟組織是否具有同一性?農民集體與農村集體經濟組織屬于何種法律關系?由此,本文基于歷史沿革、現行法律規范以及產權制度改革中價值實現的考察,探尋二者關系的科學厘定,以期為明晰集體產權關系、形成有效維護集體成員權利的治理體系提供理論支撐。

一、歷史沿革中農民集體與農村集體經濟組織的關系

觀察集體財產的所有權及其行使形式,需要審視集體財產形成的歷史變遷。最初農民加入合作社有抵御種種風險之考慮,亦有實現生產資料公有制的目的。由此,我國農業經營體制歷經家庭經營到合作經營,再到集體經營,集體經營到雙層經營三次重大轉變,以及正在經歷的雙層經營到多層經營的轉變。[1]既往觀之發現,經營體制改革導致農村土地生產資料所有制的變革始終圍繞土地和生產資料的所有及經營管理進行,與之對應的便是形成了以公有制為基礎的所有權與所有權行使在實現集體所有制上的聯動,反映于各歷史階段農民集體對集體財產所有和使用的本質表達上。

(一)合作經營時期

農村集體經濟組織始于農業生產合作社時期。這一時期,合作經營逐漸替代家庭經營,經營體制的轉變催生農村集體經濟組織的形成與發展。經營體制轉變既有“外在需要”的動因,即農業社會主義改造,轉變傳統經營模式的需要;又有“內在需求”的驅動,即農民勞動互助,抵御種種風險的需求。從政策實行的出發點與落腳點看,農業生產合作社建立的初衷是通過逐步吸收全體勞動農民入社的方式,實現生產資料的勞動群眾集體所有制,入社是手段,公有化是目的,二者之間是手段與目的的關系。將特定范圍內原本分散各處的農民組織起來,農民入社后財產權個人所有轉化為集體所有,由此形成農業生產合作社,這一過程不僅是農業社會主義改造中的因應路徑,同時也是農民農業互助、風險共御的理性選擇;同時,農民通過讓渡自己的財產權獲得社員身份,其目的又在于實現生產資料的集體所有制。

合作經營時期的農村產權關系,歷經由初級社的農民所有到高級社集體所有的轉變,形成了土地等生產資料歸集體所有,高級社對集體財產統一管理、經營的“公有公用”模式。雖然在計劃經濟背景下,集體所有權主體和行使主體在成員、財產方面仍具有高度一致性。[2]但基于生產資料的集體所有制考慮,其本質歸屬主體為農民集體。

(二)集體經營時期

農村集體經濟組織在集體經營時期經歷高級社與人民公社兩種形式。首先,基于土地公有制的農民集體脫胎于合作社集體所有,開始于“三級所有、隊為基礎”的人民公社集體所有。[3]從所有制看,三級主體所有制的形式均指向集體所有制,對于集體財產的所有權應屬于農民集體所有。其次,人民公社時期農村經營方式最明顯的特征是集體所有、統一經營,即在堅持三級所有基礎上,以生產隊為核算單位的生產經營,由此可知,三級組織是集體財產的管理主體而非歸屬主體。最后,人民公社是政府在社會治理中的基層政權組織,其行為體現國家意志,但在當時經濟背景下,其經濟職能受到侵蝕,造成三級組織對于集體財產是所有而非管理的混淆,集體所有權的歸屬與行使在經濟體制高度集體化的進程中愈加模糊,農村集體經濟組織逐漸喪失構造與功能上的自主性與獨立性[4]。

(三)雙層經營及多層經營時期

雙層經營是在原人民公社基礎上對農業經營體制的完善,但這一階段統分關系的調整出現了失衡,造成土地產權關系的含混。人民公社解體削弱了農民組織化程度,農戶成為主要經濟主體,多數地區雖存在集體經濟組織,但發揮作用有限,往往由村民自治組織代為行使集體經濟組織的職能,當其代表行使農民集體土地所有權時,往往會發生公權和私權身份的混同[5]。政社分設后,“統少分多”,農村集體經濟組織被虛化。對于“社”的處境,并未找準有效實現形式,導致農村的經濟來源以及農民集體土地所有權的實現均面臨困境。基于土地形成的社區性、綜合性的鄉、村合作組織,承擔著生產服務、管理協調和資產積累的職能。它是以“個人與個人、個人與集體”為性質的合作經濟,由此區別于以往的公社集體經濟,這也成為了中央到地方對新型集體經濟組織主體持續探索的源頭。[6]從社區性鄉村合作組織到鄉鎮企業再到股份合作社此后一系列探索均表明如何增強農村集體經濟組織“統”的功能,強化其經營主體地位。

一方面,聯合勞動是農地農民集體所有的前提,農村改革后雖然生產組織方式發生了變化,但聯合勞動的本質并沒有改變,與以往農村經營體制的勞動合作形式一脈相承[7],可以說,聯合勞動的目的是實現勞動群眾集體所有制。另一方面,“當由集體成員聯合勞動的集體經濟組織解體后,集體成員的利益不能通過集體勞動關系得以實現時,就需要從集體財產所有權的關系出發實現成員利益”[8]。在雙層經營體制發展進程中,出現了與集體經濟組織并存發展、合作的多元社會主體,形成了集體經營、合作經營、企業經營等共同發展的多層經營,農村集體經濟組織向主體市場化、功能全面化、成員權益保障細致化方向發展,是雙層經營制發展的新階段。同時,農村土地三權分置為多層經營時期農村產權關系發展明確了方向,就是在堅持集體所有制原則下以兩權分離為基礎進一步土地產權橫向分割[9]。落實農民集體所有權是農地三權分置制度的重要安排,落實集體所有權就是要完善集體土地所有權的治理機構,構建新型農村集體產權體系,激發農村集體經濟市場活力,促進集體產權的優化配置。

基于歷史沿革中集體土地所有權及其行使的制度演進能夠發現,我國在各個時期對農村經營體制改革的主線始終是處理好農民與土地的關系,始終圍繞土地歸屬與利用展開。土地私有制到勞動群眾集體所有制的轉變,蘊含著土地制度辯證發展的過程。由建國初期的農民土地所有制,到“社會主義改造”運動后歷經互助組、合作社、人民公社制,再到家庭承包責任制,每一次土地制度的變革都是對前一階段的揚棄,昭示著我國土地制度發展到了更高階段[10],尤其在家庭承包經營基礎上由“兩權分離”發展為“三權分置”,賦予農民更大限度的土地經營權,體現出在堅持農民集體所有制下對土地產權的精細劃分。從辯證發展的角度看,制度變遷的著力點在于實現和落實集體所有權,而非實現各種“農村集體經濟組織”的所有權。雖然二者在不同時期有所混同,但仍有所區分。

二、法律規范中農民集體與農村集體經濟組織的關系

(一)《民法典》圍繞集體所有權與成員權構建二者法定代表行使關系

《民法典》第262條是規范視角下厘清農民集體與農村集體經濟組織關系的核心,可以從不同的視角進行分析。

一是從文義解釋角度分析：集體所有的不動產歸屬主體是農民集體,農民集體的不動產所有權需經由集體經濟組織或者村委會代表行使;集體經濟組織代表行使的不動產客體限于資源性資產。另外,農村集體經濟組織并非具有完全民事行為能力的主體,其不能基于自主意志委托其他民事主體代表行使所有權,[11]只能通過法律直接規定,由此,農民集體作為被代表方,農村集體經濟組織作為代表方,經《民法典》確認為行使集體所有權的代表人,即法律明確規定的權利代表人,二者構成法定的集體所有不動產所有權行使代表關系。既能克服農民集體作為抽象主體存在,即非民事權利主體,又無意思形成與執行機關的授權困境,又能契合農村集體產權制度改革中生產資料勞動群眾集體所有制,堅持了農民集體所有權。

二是從體系解釋角度分析：其一,《民法典》第260條明確了集體所有財產的范圍,其中不動產和動產可以類歸到前三款,與《意見》中農村集體資產的分類相對應。有疑問的是,《民法典》規定了資源性財產的農村集體經濟組織代為行使,那么對于經營性和非經營性資產是否同樣行使所有權?答案顯然是肯定的。筆者認為,《民法典》第261條在260條劃定集體財產范圍的基礎上明確了財產的歸屬,盡管第262條僅規定了資源性財產,但根據舉重以明輕的法律原則,經營性和非經營性資產所有權同樣由農村集體經濟組織代表行使,這符合集體產權改革進程中,將經營性資產折股量化到成員的實踐邏輯。其二,實現集體成員權有助于落實集體所有權,《民法典》第261條規定了有關集體財產變動事項需由集體成員決定,通過民主決策對集體財產進行參與管理;第264條規定了集體成員對集體財產、財務情況的知情權;第265條規定了侵害集體成員合法權益后的撤銷權。一系列關于集體成員的權益保障,都表明成員權實現于集體所有權的制度構建中,以完善成員權進而落實集體所有權。據此,成員權有效行使是作為集體成員的價值彰顯,只有保障成員的集體權利,才能防止農民集體成為“虛化”的所有權主體。[12]

三是從目的解釋角度分析：首先,《民法典》第261條規定集體財產屬于各農民集體成員集體所有,第262條確定所有權的行使主體,就是為了區分農民集體與農村集體經濟組織是各自獨立的主體,杜絕農村集體經濟組織為集體成員服務時發生“反客為主”,侵蝕農民集體主體資格的情況。其次,集體財產之所以由農民集體所有,是我國《憲法》規定的生產資料勞動群眾集體所有的制度安排,如果將農村集體經濟組織解釋為集體所有財產的歸屬主體,有違反憲法基本理念、原則之嫌疑,不符合憲性解釋的基本要義[13]。最后,農民集體所有制決定了農民集體享有所有權,農民集體的集體利益與集體成員的個人利益相互關聯,《民法典》借助行使集體所有權闡釋農民集體與農村集體經濟組織的關系,通過農民集體享有所有權強調農民集體所有制,無疑是對農民集體成員集體整體利益的確認。而農村集體經濟組織是實現集體利益與個人利益有機統一的有效手段,目的在于落實農民集體所有權,維護農民集體成員權。

(二)從《土地管理法》中二者的功能行使看應構成法定代表行使關系

《中華人民共和國土地管理法》(以下簡稱《土地管理法》)第2章規定土地所有權與使用權的同時,明晰了土地所有權的行使主體。第9條規定農村土地屬于農民集體所有;第11條規定由各級集體經濟組織依法經營、管理集體所有的土地。集體成員享有土地承包經營權,可以依法承包集體土地獲得土地使用權。以上規定可以看出,農村集體土地管理基于土地所有權、使用權以及所有權行使的邏輯展開。一方面,集體經濟組織的經營性質體現了所有權行使具有獨立于所有權存在的價值。農民集體讓渡所有權行使權利于集體經濟組織,其原因在于農民集體既是特定范圍內的成員集體,但也是抽象模糊的主體存在,不具有人或財產聯合的屬性特征,缺乏獨立意志的產生和自我利益的實現機制,只能作為集體所有權的靜態主體[14]。集體經濟組織具有法人的意思生成、表達和執行機關,更是保障集體成員合法權益,適應市場經濟發展的民事權利主體。農民集體享有土地所有權是促進各方主體權利實現的制度設計,更是堅持公有制的基本遵循,使財產發揮經濟效用,表明所有權歸屬與行使的雙重指向。另一方面,集體經濟組織的管理性質在于保障成員權。集體土地由集體經濟組織發包,集體成員由此實現土地承包權;公布征地補償費用的收支情況實現集體成員對征地補償費用收支知情權,可以說,集體經濟組織管理農村土地的過程同時也是落實集體成員權的過程,目的在于以完善成員權為基礎落實集體所有權。雖然,在《土地管理法》中并未直接表明農民集體與農村集體經濟組織的關系,但可從二者的功能行使上得出：農民集體是集體土地的所有權主體,農村集體經濟組織是農村土地所有權的行使主體,

(三)《農村土地承包法》基于成員權與集體所有權體現二者法定代表行使關系

《中華人民共和國農村土地承包法》(以下簡稱《農村土地承包法》)第2條通過界定農村土地概念,將農地分為國家所有農村土地與農民集體所有農村土地,與之對應的所有權主體是國家與農民集體。第13條規定集體經濟組織和村民委員會作為發包方都具有發包農村土地的義務,但根據《民法典》第101條第2款的規定,村民委員會只有在未設立村集體經濟組織的情況下,才能代行村集體經濟組織的職能。因此,村集體經濟組織是主要發包人。《農村土地承包法》第16條明確了家庭承包的承包方是本集體經濟組織的農戶,承包方通過創設繼受取得用益物權性質的土地承包經營權以及土地承包經營權流轉的優先權,成為土地承包經營權人,具有對集體土地占有、使用、收益的權能[15]。在家庭承包中,發包方與承包方基于權利義務展開的制度建構,始終是圍繞成員權進行的,其目的在于發揮土地集體所有的優勢和作用。承包經營權作為成員權的重要內容,不僅保證集體成員對承包地享有各項權能,同時有利于落實農民集體所有權。在《農村土地承包法》的法律表達中可以理解為,農民集體實則為發包方,農村集體經濟組織代為農民集體進行發包,本質上與《民法典》中規定的法定代表行使關系的立法精神相同。

(四)《農業法》明確集體經濟組織功能以區分農民集體

《中華人民共和國農業法》(以下簡稱《農業法》)第2條明確農村集體經濟組織是農業生產經營組織。第10條明確農村集體經濟組織的功能。《民法典》將農村集體經濟組織規定為特殊法人,是構建適應社會主義市場經濟要求的農村經濟體制的需要,承擔著深化農村改革,發展農業生產力,維護成員合法權益,促進農業農村現代化的任務使命。可見,農村集體經濟組織法人化與《農業法》第10條之規定具有相重合的價值目標,即構建具有市場活力的農村集體經濟組織,保障集體成員權益。與此不同的是,農民集體的設立本身具有政治意義上的考量,其范圍與邊界的模糊性是為了實現一定的政治目的。[16]法律規定農民集體所有制是為了實現生產資料的勞動群眾所有制,其制度本意是為了避免生產資料私人所有,保障特定范圍內全體勞動人民可以共享生產資料,確保其中成員享有集體利益[17]。

(五)《農村集體經濟組織法(草案)》基于法定代表行使關系明確農村集體經濟組織定位以落實集體所有權和成員權

《中華人民共和國農村集體經濟組織法(草案)》(以下簡稱《農村集體經濟組織法(草案)》)第2條通過集體土地的所有權歸屬與行使以及經營體制界定了農村集體經濟組織,其中,集體經濟組織代表行使所有權,說明其與農民集體并非同一主體,且是代表農民集體行使集體財產所有權的法定主體。第5條職能設定上,農村集體經濟組織代表行使所有權就是要更好發揮其職能,通過職能履行,落實集體成員的各項權益,鞏固農村土地集體所有制。《農村集體經濟組織法(草案)》通過明晰成員的權力義務與確認規則,依法保護農民的土地承包權、集體收益分配權,切實維護集體成員的財產權益;通過保障成員知情權、參與權、表決權、監督權,實現個人利益與集體利益在農村治理體系中的有機統一,《農村集體經濟組織法(草案)》中對于農村集體經濟組織的定位可以為落實集體所有權,實現成員權提供有效的制度供給。未來正式的農村集體經濟組織立法,還應正確處理好農民集體與農村集體經濟組織的關系,準確落實好農村土地所有權歸農民集體所有的政策,貫徹好《民法典》關于農村集體經濟組織代表農民集體行使集體產權的規定。

綜上,成員權貫穿于二者法定代表行使關系之中,法律如此設定在于以規范農民集體所有權實現農民集體成員權,進而實現集體財產的分配正義[18]。這體現出集體所有權制度所承載的公平價值取向。法定代表行使關系是農村集體經濟組織法人特別性的體現,是以效率價值展開的市場主體構造。法定代表行使關系有利于兼顧二者在農村集體產權制度改革過程中的公平與效率價值。

三、價值旨歸中農民集體與農村集體經濟組織的關系

(一)社會主義公有制決定二者應是法定代表行使關系

法定代表行使關系是適應公有制產權行使的制度選擇。從所有權實現層面看,可以類比國家所有,法律規定屬于國家所有的財產為國家所有,國家是國有財產的所有權主體,國務院代表國家行使國有財產所有權。與此相同,農民集體作為集體所有的不動產和動產所有權的主體,集體經濟組織代表農民集體行使所有權。從所有權實現層面看,全民所有的實現方式與農民集體所有的實現方式一樣,都需要在代表者與被代表者之間建立法定代表行使關系得以實現,這是由我國社會主義公有制的價值立場決定的。國家所有與農民集體所有是基于公有制展開的兩個所有制的面向,所有制在法律上的表現形式是所有權,但國家所有權和農民集體所有權的權利主體本身無法直接行使所有權,因此需要通過建立法定代表行使的關系來實現所有權權能。

在集體所有權中,法律之所以規定集體財產的歸屬與利用分屬于兩個主體,是因為農民集體承載著實現農民集體所有制的目標,從以往的農村集體產權改革中可見一斑;同時農民集體所有制下的生產資料注重集體成員間的共享與收益,在農村產權改革新時期表現為以財產權確認集體成員與集體經濟組織的關系,將成員權融入到財產權的實現上,反映了以實現農民集體整體利益和集體成員個人利益有機統一的價值指向。《意見》中明確農村集體經濟組織的市場主體地位,《民法典》將其規定為特別法人,并確立二者之間法定代表行使關系,由此彌補農民集體因缺乏意思實現機制而無法表達團體意志的困境,同時也為集體經營性資產進入全國統一的要素市場做好制度性準備。可以說,對農村集體經濟組織法人化改造是在公有制基礎上建立的適應社會主義市場經濟體制的制度性安排,在這一規范框架內,農民集體的團體意志借助集體經濟組織實現,集體經濟組織代表農民集體行使所有權,法定代表行使關系的確立符合農民集體是集體所有權主體的法權構造,同時并不違背社會主義公有制的基本原則。

(二)落實農民集體所有權的價值目標需要二者建立法定代表行使關系

法定代表行使關系有利于改善農村土地所有權虛置境況。統分結合經營體制固然促進農民生產積極性,提高農業生產效率。但是,集體所有權主體經由人民公社、生產大隊、生產隊演變成為各級農民集體,著重于強調“分”的獨立屬性,即農戶作為經營個體的獨立價值。導致作為“統”方的農村集體經濟組織的地位虛化,農民集體所有權的行使缺乏有效實現的組織載體。另外,市場經濟與家庭經營的小農經濟天然對立,家庭經營在促進農民增收方面作用有限,不可能承擔起未來我國農業經濟增長的重任。[19]過分重視“分”的主體地位,忽略“統”的制度效能,導致集體經濟組織未能肩負起發展農村經濟的重任,造成農民集體所有權虛置。

建立法定代表行使關系能夠克服偏重“分”方的經營體制弊端,落實集體所有權。圍繞法定代表行使展開的關系建構,不同于以聯合勞動為基礎實現成員利益的做法,而是以財產權為紐帶實現成員權。這為落實農民集體所有權提供了制度基礎。關于成員權的內容,已有較多學者對其進行了不同闡釋,從本質性權利和非本質性權利劃分,可以分為收益權和決定土地所有權行使的參與權。[20]在這兩類權利中,前一類權利涉及收益分配請求權、土地承包經營請求權等,集體經濟組織基于法定代表行使關系行使集體所有權,同時也是集體財產的經營、管理主體,其行使所有權目的在于通過財產關系實現成員權,簡言之,成員權表現在成員財產權的實現中,由此需要集體經濟組織法定代表農民集體行使所有權,而成員權的實現有助于落實集體所有權;后一類是具有民主管理、決策性質的參與權,落腳點在土地所有權行使層面,土地所有權行使有利于實現成員權。可以說,成員權與集體所有權相互成就、緊密聯系,“建構起系統化的集體成員權制度體系和規范體系是落實集體所有權的客觀要求”[21],法定代表行使關系有利于以成員權為基礎落實農民集體所有權。

(三)農村集體經濟組織所發揮的功能作用要求二者建立法定代表行使關系

農村集體經濟組織是農民集體實現所有權的制度性工具,由其行使集體所有權有助于提升集體資產的管理效率,實現農民集體利益的最大化。要發揮好集體經濟組織的功能作用,管理集體資產就是要管好用好集體資產,即開展集體資產清產核資,盤活農村集體資產,完善農民對集體資產股份權能,強化農村集體資產財務管理,防止資產流失等。在類型化集體資產基礎上,優化各種財產要素的合理配置,為此,將農村集體經濟組織法人化并由其行使集體所有權就是為了明晰其管理集體資產的市場主體地位,發揮集體資產的市場價值。開發集體資源、發展集體經濟要求農村集體經濟組織發揮好經營與管理職責,充分調動農村各種形式的要素資源,通過多種形式發展經濟,促進資產保值增值。服務集體成員要求構建起科學、合理的成員認定標準,保障農民集體資產股份權利,落實集體成員對集體財產的收益權和對集體事務的民主管理、決策權,形成有效維護成員權利的治理體系。由此可見,農村集體經濟組織的出發點和落腳點在于保護和發展集體成員的合法權益,而確認農民集體與農村集體經濟組織法定代表行使關系是確保農村集體經濟組織有效發揮以上職能的關鍵,有助于落實集體所有權,實現集體成員權。

四、結語

農民最初帶地進入合作社,是農業社會主義改造的需要,由此逐步確立了勞動群眾集體所有制。為了有效實現生產資料的公有化,先后由農業生產合作社發展到人民公社,人民公社解體后形成相應的鄉(鎮)、村、村民小組。可以說,以上各種形式的集體經濟組織目的均在于實現集體所有制經濟,而集體經濟組織本身僅作為制度實現的載體,明顯區別于因讓渡自身財產權的個體農民而聚合成的農民集體。歷史經驗表明,農村集體經濟組織是實現農民集體財產權的有效形式,《民法典》通過立法形式對此進行確認;同樣也表明了集體土地所有權一直歸屬于農民集體所有,不會因兩者曾在成員與財產方面高度重合,或制度偏好下的“統”“分”失衡而喪失各自的獨立價值。

法律表達中農民集體與農村集體經濟組織的關系始終是圍繞法定代表行使關系展開的。基于法律授權,集體經濟組織代表農民集體行使集體財產所有權,這不僅是我國《憲法》和基本法律一直以來所堅持的基本立場,同樣也是二者法律關系表述在復雜的農村改革實踐中的準確定位。可以說,法定代表行使關系已經在我國法律規范體系的框架內進行了長期有效的制度磨合,為農村集體產權改革實踐提供了清晰的主體組織制度,形成了具有中國特色的鄉村治理方案。

厘清農民集體與農村集體經濟組織的歷史關系、邏輯關系、法治關系,對于全面推進鄉村振興,實現農業農村現代化具有重要意義。認定二者法定代表行使關系,是歷史沿革的前進駛向,法律規范的偏好選擇,制度價值的因應立場。農村集體經濟組織立法應堅持《民法典》中農民集體與農村集體經濟組織法定代表行使關系的價值導向,尊重二者主體地位的獨立性,構建起以落實集體所有權為基礎,以實現集體成員權為主線的農民集體與農村集體經濟組織的規范關系,為實現農民集體所有制與社會主義市場經濟的有機融合提供堅實的法治保障。