農業機械推廣鑒定證后監督的實踐與思考*

張萌

(農業農村部農業機械化總站，北京市，100012)

0 引言

農業機械推廣鑒定證后監督是農機試驗鑒定法規賦予農機試驗鑒定機構的重要職責。主要目的是通過監督檢查持續掌握獲證農機產品的一致性狀況和證書使用情況，加強對獲證農機產品和生產企業的監督管理，促進企業保持獲證農機產品主要技術參數的一致性，切實維護廣大農民的合法權益，進一步維護農機推廣鑒定證書的權威性，有力支撐農機購置補貼政策實施，不斷推動我國農業機械化和農機裝備水平。特別是2019年《國務院關于加強和規范事中事后監管的指導意見》(國發〔2019〕18號)的發布，將“雙隨機、一公開”引入證后監督中，證后監督更是成為農業機械化領域深入推進簡政放權、放管結合、優化服務的主要抓手和具體體現。

目前，國內學者關于事中事后監督管理的研究主要集中在機動車、消防、油氣、鐵路、環保、醫療等領域，現階段尚無學者對農機領域證后監督成果進行總結分析。趙偉杰等[1]介紹了2019—2020年四川省機動車監督檢查整體情況，總結了公平公正、聯合監管、放管結合等主要經驗做法，并通過結果數據分析，提出要繼續宣傳和壓實機構主體責任、加強機構關鍵崗位人員管理、穩定機構從業人員隊伍、不斷擴大監督檢查的寬度和深度、推動行業自律等機動車監督檢查建議。劉紀達等[2]側重“雙隨機、一公開”消防監管模式的演化博弈分析，通過構建監管模型，發現當消防部門的抽查力度、追責損失、聲譽收益增大，監督抽查成本減小時，消防部門傾向選擇積極監管策略。文雅萍等[3]總結出油氣資源監管還存在礦業權人對“雙隨機、一公開”尚不完全適應、檢查人員全隨機實現難度較大、配套制度有待完善等問題，并提出要進一步加大人員隊伍建設、建立油氣監管部省聯動工作機制、完善信息公示配套制度的工作建議。孫麗娟[4]介紹了鐵道行業證后監督的方式及內容，指出欠缺分級監管、監督方式單一等不足，提出要增加監督頻次、通過改進抽樣方案優化監督方式、加強檢查員管理等改進措施。王軍霞等[5]基于我國排污許可實施進展和環境管理體制現狀，提出包括業務層、支撐層、角色層、實施層、應用層5個層面的排污許可制度證后監督管理體系。宓現強等[6]通過對澳大利亞、加拿大、美國、日本、歐盟和我國醫療器械事中事后監管體系的介紹、分析和比較，提出我國應糾正公眾對不良事件報告和召回的誤解、建立事中事后監管指南和流程。綜上，為總結利用農機證后監督工作成果，本文詳盡闡述了農機證后監督工作10余年來的發展歷程和總體實施情況，并結合政策變化和積累的大量結果數據進行了多維對比分析，為創新和完善農機證后監督提供數據支持和決策參考。

1 證后監督發展歷程

1.1 起步摸索階段(2009—2013年)

2007年，農業部發布《農業機械部級推廣鑒定實施辦法(試行)》，規定農機試驗鑒定機構組織對通過農業機械部級推廣鑒定的企業和產品在有效期內進行一次監督檢查，并對監督檢查內容做出了規定[7]。自此，農機試驗鑒定機構開始探索研究證后監督檢查的模式，制定相關工作方案，編制監督檢查記錄表和報告格式。2009年正式開展證后監督。

1.2 常態規范階段(2014—2016年)

2013年，農業部制定發布了《通過農機推廣鑒定的產品及證書使用情況監督檢查工作規范》(農辦機〔2013〕36號)，對證后監督依據、內容、結果處理及應用、工作流程等方面進行了規定，成為證后監督實施的重要依據[8]。基于前期工作經驗的總結，農機試驗鑒定機構同時配套完善了年度工作實施方案、記錄表格、報告格式等規范性文件。

1.3 創新發展階段(2017—2018年)

2017年，為落實《國務院辦公廳關于推廣隨機抽查規范事中事后監管的通知》(國辦發〔2015〕58號)“大力推廣隨機抽查，規范監管行為，創新管理方式”的要求[9]，證后監督首次引入“雙隨機、一公開”方法，開創了農業機械化系統“雙隨機、一公開”監管方式的先河。為做好“雙隨機、一公開”實施，農機試驗鑒定機構配合農業機械化行政主管部門積極推進“兩庫”建設，開發證書隨機抽取模塊和監督檢查人員隨機抽取模塊，建立隨機抽查機制，舉辦“雙隨機”抽取儀式確保抽取過程透明公正、全程留痕、責任可追溯。2018年，針對農機企業地域分布廣、農機產品檢查專業性強等特點，在遵循“雙隨機”原則的基礎上，農機試驗鑒定機構創新性制定“地域相近、專業匹配”的任務分配原則，實現證后監督的科學性、高效性。

1.4 完善提升階段(2019年—至今)

2019年4月1日，新修訂的《農業機械試驗鑒定辦法》(中華人民共和國農業農村部令2018年第3號)正式施行，證后監督職能由農業機械化行政主管部門下放到農機試驗鑒定機構，落實“誰發證，誰負責，誰監管”的原則[10]。同時配套出臺的《農業機械試驗鑒定工作規范》，明確規定了“雙隨機”抽取機制、撤銷證書情形、注銷證書情形等，證書處理方式有了明確依據，進一步強化了證后監督結果應用[11]。針對實踐中發現的企業無法提供樣機、企業無法聯系、企業拒絕接受監督等情形，農機試驗鑒定機構制定發布《國家支持的農業機械推廣鑒定實施細則》，進一步細化明確了證后監督結果判定規則和處理方法[12]。對質量投訴及調查發現的問題產品、被舉報的獲證產品或其生產者等，采取專項監督，通過日常監督和專項監督相結合的方式進一步提升證后監督效果。

2 證后監督總體實施情況

2.1 證后監督內容

2009—2015年，證后監督內容包括生產條件檢查、企業名稱及地址一致性、產品一致性、證書和標志使用情況。2016年1月1日，《農業機械推廣鑒定實施辦法》(中華人民共和國農業部公告第2331號)發布，農業機械推廣鑒定大綱同步修訂發布，均刪除了原有的生產條件檢查要求[13]。因此，2016年后的證后監督內容刪除了生產條件檢查，內容僅包括：一是檢查企業名稱、地址一致性，檢查營業執照與推廣鑒定證書上企業名稱及注冊地址信息是否一致；二是檢查產品一致性，檢查樣機銘牌上的產品型號和產品名稱與推廣鑒定證書和鑒定報告中內容是否一致，整機結構型式、主要技術參數及關鍵部件配置與鑒定、檢驗報告是否一致；三是檢查證書和標志使用情況，檢查企業是否存在涂改、轉讓、超范圍使用推廣鑒定證書和標志等情況，是否存在偽造、冒用或使用過期的推廣鑒定證書和標志等情況，制作的標志格式及內容是否符合要求等。

2.2 工作程序

證后監督于每年年初開始謀劃籌備，印發工作方案，農業機械化行政主管部門領導現場指導“雙隨機”抽取監督對象和監督人員等。有關農機試驗鑒定機構根據任務分配結果開展證后監督，匯總分析監督結果，依規處理證書并公布結果，編制工作報告抄報農業機械化行政主管部門。證后監督工作程序見表1。

2.3 實施情況分析

如圖1所示，近年來，每年證后監督抽查證書數量維持在200余張。除2009年是起步之年外，僅2016、2017年的抽查證書數量不足100張。結合表2可以看出，2016、2017年度證后監督經費嚴重不足，尤其到2017年，經費取消后僅能支持1家機構開展監督檢查，因此抽查證書數量有所下降。

表1 證后監督工作程序Tab. 1 Post-certification supervision work procedures

2009—2016年，由于經費限制或工作安排等原因，證后監督部分項目不能如期完成。為進一步提升證后監督完成率，2017年在經費取消情況下，通過減少抽查證書數量，保證監督工作全部如期完成。自2018年爭取到國家財政經費支持后，證后監督完成率始終穩定保持在100%。

圖1 證后監督抽查證書數量及完成情況

證后監督自2017年起引入“雙隨機”抽取模式，2016年雖未實現證書、人員雙隨機抽取，卻已開始采用隨機方式抽取證書。如圖2所示，自2016年起，隨機抽取證書的方式使抽查產品所屬地域及產品種類數量呈現規律性分布，保持在年均15個地域、7～8個產品種類。

圖2 證后監督產品種類及地域分布情況

表2 實施情況詳細數據Tab. 2 Detailed data of progress status

3 證后監督結果分析

3.1 整改確認后合格占比呈下降趨勢

如圖3所示，整改確認后合格占比大體呈下降趨勢，由前半段(2009—2015年)的年均41.2%降至后半段(2016—2020年)的8.8%，降幅高達78.6%。結合政策修訂背景分析可知，證后監督內容調整是整改確認后合格占比下降的重要因素。

圖3 證后監督結果情況

2009—2015年，證后監督內容包含生產條件檢查，應檢查生產用設施和設備狀態、生產場地、人員工作環境、零部件的運輸和放置、用戶抱怨及投訴能否及時有效處理等多方面內容。檢查中發現有部分企業存在檢驗合格品與未檢驗品未分開放置、儀器超校驗有效期使用等現象，很多細節管理不規范不能一次合格，因此企業整改占比較高。如前文證后監督內容介紹所述，生產條件檢查要求于2016年刪除，自此企業一次合格通過率大幅提升，整改占比顯著下降。

3.2 不合格占比呈上升趨勢

如圖3所示，證后監督不合格占比總體呈上升趨勢，尤其是2017年步入創新發展階段后，隨著工作依據不斷完善，工作方案不斷細化，監督力度不斷加大，不合格占比達到頂峰(21.2%)。從表3、表4可以看出，2017年撤、注銷證書18張，占檢查總數(33張)的54.5%，證后監督結果處理力度很大。2017年公布的證后監督結果對獲證企業起到了顯著震懾作用，企業在獲證產品一致性及證書、標志使用等方面均加強了學習和管理，2018年不合格占比降至2.4%，相比2017年降低了88.7%。2018年不合格占比短暫下降后，自2019年起，又再次呈現上升趨勢。結合政策背景分析可知，證后監督自2019年步入完善提升階段，證后監督制度文件進行了大范圍制修訂，對以往發現的有關不合格情形，均給出了明確的判定規則。若2019年未明確表3中企業無法提供樣機、企業申請注銷(但此前違反鑒定辦法第二十五條規定)、無正當理由拒絕接受監督的不合格情形，2019、2020年的不合格占比分別為2.7%、2.5%，與2018年的不合格占比持平。正是因為制度的完善和監督力度的加大，才使得2019、2020年的不合格占比相較自身制度完善前分別增加了1.1倍、2.2倍，較2018年增加了1.4倍、2.3倍。

表3 撤銷證書數量及原因Tab. 3 Number and cause of revoked certificates

3.3 證后監督權威日益顯現

農機試驗鑒定機構依規對證后監督不合格和符合注銷情形的產品分別進行撤銷證書及注銷證書處理，在全國鑒定信息平臺可找到2017—2020年引入“雙隨機、一公開”后的有關數據。自2019年證后監督制度修訂完善后，表3中后4種撤銷證書情形及表4中無法聯系企業的注銷證書情形得以明確。由表3可知，2019—2020年，共27張證書因制度完善得以依規撤銷，占2019—2020年撤證總數的71%，完善制度使撤證數量平均提升1.5倍。由表4可知，2018—2020年，共12張無法聯系企業的證書得以依規注銷，占2018—2020年注銷證書總數的14%，完善制度使證書注銷數量平均提升17.1%。通過不斷完善制度，證后監督力度進一步加大，在督促企業持續管理獲證產品、規范使用證書、標志等方面的作用進一步加強，證后監督權威性日益顯現。

表4 注銷證書數量及原因Tab. 4 Number and cause of canceled certificate

4 企業經營管理存在的問題

4.1 企業對政策了解不足

《關于涉及農用柴油機排放標準升級的部級推廣鑒定信息變更的通知》(農機鑒〔2015〕95號)要求自2016年4月1日起，獲證農機產品所配套發動機應升級至國三排放標準。但2017、2018年，因不符合上述要求被撤銷的證書占比很高，分別為28.6%、50%。此不合格原因至2019年起才不再出現，反映出企業對政策要求的了解和落實滯后整兩年。分析企業對政策掌握不足的內在原因主要有以下兩點：一是重視程度不夠，部分企業不參加相關培訓班、不主動登陸推廣鑒定信息平臺，因此不能主動及時關注、收集并掌握新發布的有關政策文件要求；二是部分企業，尤其是規模較小的企業，人員流動性高，在檢查前聯系企業時也能發現很多聯系人已離職，推廣鑒定崗位管理人員更換頻繁導致其對變化的政策要求缺乏知識繼承性。

4.2 企業對產品一致性管理不足

許多項目承擔機構反映企業對獲證產品的一致性管理不足，建議加強對獲證企業的培訓。尤其是規模較小的企業，缺乏企業管理制度體系，不能持續規范管理獲證產品，無法按照農機推廣鑒定大綱要求保持產品在獲證后的一致性。通過分析近年來的撤證原因，也可得出相同結論。僅考慮證后監督抽查范圍內產品，不考慮不合格原因涉及生產者一并撤銷的證書數量，因產品主要技術參數變化超出大綱要求撤證的占比在2017—2020年分別為57.1%、12.5%、23%、25%，在不合格原因中的占比始終較高。經分析不合格項目報告可知，不符合項主要包括改變了大綱不允許變更的技術參數、技術參數變化幅度超出大綱規定。

除大綱規定需要申報變更的主要技術參數外，其余參數企業可自主變更并保存變更批準文件。但從圖4可以看出，監督時發現有企業自主變更但無法提供有關變更批準文件的情形。

圖4 主要整改原因占比變化趨勢

2017年此情況最為凸顯，在整改項目中占比高達50%，此后該情況有所緩解。以上技術參數變化不符合要求的情況，均反映出企業缺乏規范的產品管理制度體系，缺乏對獲證產品一致性的有效管理。

4.3 企業對證書和標志的動態管理不足

近年來證后監督雖未發現企業存在涂改、偽造、轉讓、冒用、超范圍使用或使用過期的推廣鑒定證書和標志等嚴重情況，但證書信息不一致、推廣鑒定標志不符合要求的現象屢有發生。從圖4可以看出，標志不符合要求已逐漸成為整改中占比最大的原因。分析近年來整改項目報告可知，不符合項主要包括企業未按照要求制作推廣鑒定標志、獲證產品上未按照要求粘貼推廣鑒定標志、制作標志的格式或內容不符合要求等。

除標志不符合要求外，整改原因中占比較大的還有證書信息不一致。從表3也可以得出，因證書信息不一致撤證的占比在2017—2019年分別為14.3%、25%、57.1%，企業證書管理問題凸顯。直至2019年從嚴處理的制度修訂發布后，2020年此問題暫時緩解。通過分析證書信息不一致的整改及不合格項目報告可知，不符合項主要包括企業更名或改變注冊地址后未能主動申報證書信息變更。此類管理缺失的成本甚至超過前述標志不符合要求的情況。如表3所示，尤其是在2019年制度修訂完善后，增加了不合格原因涉及生產者的撤證情形，企業獲有的不在該次證后監督范圍內的其他信息不一致的證書，也將被一并撤銷，此撤證情形的完善使2019—2020年的撤證率平均增加了33.9%，證書信息管理缺失的成本將進一步加大，企業建立完善管理體系，于獲證后持續規范管理刻不容緩。

4.4 企業生產經營異?，F象日益增多

2017—2020年，證后監督撤證原因中，企業無法提供樣機的占比與日俱增，至2020年達到64.7%；注銷證書共93張，涉及產品150個，注銷原因均為企業申請注銷或無法聯系企業。表3、表4涵蓋證后監督自2017年引入“雙隨機、一公開”進入創新發展階段后的有關數據，此前，雖有關情形不列為撤證或注銷證書依據，但同樣反映了企業生產經營異常的情況。綜合統計2009年開展證后監督以來企業停產、企業申請注銷等情形涉及的產品數量，如圖5所示，生產經營不穩定涉及的獲證產品數量呈顯著上升趨勢，企業的生產經營壓力日漸提高。

綜合分析證后監督工作開展以來無法提供樣機的說明記錄、企業注銷證書申請表及國家企業信用信息公示系統中無法聯系企業的信息可知，企業生產經營異常原因主要包括：根據市場結構調整產品布局暫停生產部分獲證產品，產品改型升級替代原獲證產品，企業改制、發生糾紛、破產清算或接受檢查機關調查。

圖5 生產經營不穩定產品數量統計

5 政策建議

5.1 加大抽查證書數量及產品種類

當前證后監督每年抽取證書數量為200張左右，但由于發證數量逐年遞增，抽查覆蓋率呈下降趨勢。應研究解決經費及人力資源緊張問題，進一步加大證書抽查數量，保證證書抽查數量覆蓋面。此外，應在“雙隨機”抽取模式基礎上，進一步研究證書抽取方式，將監督檢查范圍覆蓋到更多產品種類，保證證書抽查產品種類覆蓋面。

5.2 加強政策宣傳及人員培訓

證后監督結果反映出企業在政策理解、產品一致性及證書標志使用管理等方面的不足。因此應通過舉辦培訓班等方式加大對農機推廣鑒定有關政策的宣傳力度，提高企業對文件要求的認識和重視程度，有效指導企業做好證書有效期內的規范管理。此外，還應加強對監督檢查人員的培訓，做到方案理解統一、檢查方法規范、把握尺度一致，確保證后監督工作的科學性、規范性。

5.3 建立信用風險分類監管制度

證后監督進入完善提升階段后，雖結合專項監督，檢查被舉報產品和質量投訴調查發現的問題產品，但對分級監管方式的應用還遠遠不夠。為增強監督效力，各行業均采用信用風險分類監管的方式加強監督，農機證后監督也要借鑒其他行業經驗，提出信用分級分類監管制度，依照企業信用情況，在監管方式、抽查比例和頻次等方面，實行差異化、精準化動態監管[14-17]。應充分利用監督檢查結果，將監督結果作為企業信用風險分類的重要考量因素，出臺企業異常名錄管理細則，對監督資源進行差異化配置，在保證必要的抽查覆蓋面和監管效果的同時，進一步降低有效監督成本，提高監督精準性。同時，應促進“雙隨機、一公開”監管與信用監管有效銜接，形成“雙隨機、一公開”證后監督與信用風險分類監管相互嵌套的制度[18-20]。

5.4 進一步挖掘潛力、強化作用

當前帶有市場自律與社會自治色彩的“私人規制”模式，依然處于相對隱匿的弱勢地位[21]。農機證后監督同樣如此，更多是監管方式的變革，而缺少向社會的放權邏輯。尤其當前因人力、財政等資源限制，農機鑒定任務壓力大，證后監督證書抽查覆蓋率也待提升?？商剿饕宰C后監督替代證書有效期滿注冊產品的一致性檢查，配合加大的處罰力度及信用風險體系保證產品一致性，充分挖掘，利用證后監督優勢，釋放鑒定、監管資源壓力，進一步推進落實“放管服”改革。