地方經濟增長目標對城市經濟韌性的影響
——基于我國276個城市的實證研究

陳海波，馬琳楠，劉 潔

（江蘇大學 財經學院，江蘇 鎮江 212013）

一、引言

在歷經全球金融危機、貿易摩擦、自然災害等不同程度的沖擊后，不同經濟體呈現不同的危機應對能力和經濟復蘇能力。經濟體在抵御外部沖擊后，其經濟復原到原來水平的能力稱為經濟韌性，政策制度、政府行為則會對經濟韌性產生較大的影響，制定有差異化、針對性的發展政策，有利于增強經濟韌性［1］。2020年，突如其來的新冠肺炎疫情對人民生活和經濟發展造成極大破壞，多國經濟出現大幅下降。相較于其他國家，中國“率先控制疫情”“率先復工復產”，第三季度GDP增速“轉負為正”，這都得益于中國共產黨的領導和自身制度的優勢，體現出我國抵御危機時較強的經濟韌性［2-3］。

在新冠肺炎疫情面前，經濟韌性的增強顯得尤為迫切。各國不僅致力于提升國家整體經濟韌性，其城市經濟韌性水平也備受關注。對此，國內各城市紛紛著手韌性城市建設規劃，開展韌性城市實踐，并將城市經濟韌性作為評價城市韌性的一個重要維度［4-5］。成都市在2020 年政府工作報告中提出“補短板、強弱項，加快建設韌性城市”，首次將“韌性城市”寫入政府工作報告并作為其工作的重要內容。在城市發展過程中，地方政府對城市經濟韌性的影響是全方位的，更是持續性的，其決策和行為會改變城市整體的發展路徑，更會直接影響城市應對危機的能力。在我國“晉升錦標賽”背景之下，地方政府會在上級政府制定的增長目標基礎之上“加碼”，用高績效來拓寬自身的發展空間［6］。而過高的經濟增長目標會讓地方政府過分依賴生產性基礎設施投資，造成城市資源錯配［7］，影響城市產業結構［8］，從而影響城市經濟韌性水平。但隨著我國經濟發展方式的轉變，地方政府在關注經濟增長速度的同時也會注重經濟發展質量，其競爭方式也開始從“以增長而競爭”逐漸轉移至“以創新而競爭”［9］。雖然創新對城市經濟韌性的影響在短時間內無法體現，但是對城市的可持續發展卻有著更為深遠的影響。因此，探究經濟增長目標對城市經濟韌性的影響顯得尤為重要。對城市經濟韌性的影響因素研究，國內外學者大都從產業結構［8,10-12］方面入手，鮮有從政府角度研究的文獻，沒有體現出地方政府在城市經濟韌性發展中的重要地位。因此，本文主要從地方政府角度出發，探究地方經濟增長目標對城市經濟韌性的影響，進一步挖掘兩者之間的內在機制，為城市經濟韌性的發展提供政策啟示。本文可能的創新點體現在以下幾個方面：一是研究視角上，通過將政府制定的經濟增長目標與城市經濟韌性納入同一分析體系中，厘清政府行為在城市發展中所起的作用；二是對經濟增長目標與城市經濟韌性間存在的作用機制進行梳理，深入分析其影響路徑；三是對城市進行異質性分析，通過城市所在區域以及是否為資源型城市進行分類，為不同區域及不同類型城市的經濟韌性發展提供參考。

二、文獻綜述與理論假說

“韌性”一詞始于西方，根據拉丁文詞根re?silire，是指實體或系統在遭受外部干擾或沖擊時，恢復到原有形態或位置的能力。Reggiani 等（2002）［13］在研究空間經濟系統時發現，“韌性”不只適用于生態系統，在經濟系統中也發揮著同樣重要的作用。此后，國內外學者從產業結構［8，10-12］、人力資本、創新［14］、政府質量及制度［2-3,15］等多方面對區域經濟韌性進行研究。相較于產業結構單一的城市，產業相關多樣化和產業無關多樣化能夠通過創新驅動為城市帶來經濟韌性，減少危機對城市經濟的沖擊［14］。但在地方政府的作用下，地區產業結構對城市經濟韌性的影響被逐漸淡化，產業結構單一的城市依舊能在政府領導人的指導下獲得強大的經濟韌性［10］。胡曉輝和張文忠（2018）［16］對處于產業轉型困境的資源枯竭型城市（山東棗莊和遼寧阜新）進行調研分析，發現兩座城市雖然同時遭受資源枯竭的困擾，但卻表現出完全不同的經濟發展趨勢，這取決于當地的制度和政府決策，地方政府的不同決策反映出差異化的城市經濟韌性。

城市經濟韌性與地方政府之間密不可分，高質量的地方政府可以增強城市經濟韌性［15］。在我國，相當長一段時間考核地方官員的主要指標是GDP增長率，因此，地方政府對增強城市經濟韌性不太重視，更偏向于基礎性設施建設，以實現轄區經濟在短期內快速增長［17］。為了在短期內實現經濟增長目標，地方政府采用稅收優惠的方式，吸引在短期內能有顯著經濟成效的生產性企業［18］，而這些企業的創新意愿和能力并不強，多停留于簡單的加工制造，并不利于城市創新能力的提升。國內也有不少學者探究地方經濟增長目標對城市發展的影響，徐現祥等（2018）［19］基于省級面板數據研究發現，設定較高的經濟增長目標會抑制經濟高質量發展，不利于增強城市經濟韌性；劉春濟和高靜（2020）［7］則從要素配置的角度進行探究，發現短期經濟增長目標的達成雖然會促進經濟增長，但是會進一步引發資源錯配問題。城市創業活動通過創業者的技術創新，不斷孕育、演化出新的產業，通過促進地區產業升級來增強城市經濟韌性。但是地方政府迫于經濟增長目標的業績考核，其政策更偏向于短期便能見效的項目，對“周期長、風險高”的創業活動扶持力度較小［20］，無法通過促進創業活動來提高城市經濟韌性。基于此，本文提出假設1。

H1：地方經濟增長目標對城市經濟韌性具有顯著的負向效應。

創新能力是城市競爭力的體現，也是城市抵御外部沖擊的有力壁壘。在同等要素投入條件下，城市創新能力可以提高產出效率，為城市帶來更多的生產力，起到增強城市經濟韌性的作用。城市整體創新能力的提高，勢必會加大市場對企業創新能力的要求，地方企業對此不斷研發新產品，用以提升市場競爭力。在企業創新研發過程中，新知識和新技術之間相互碰撞、融合，繁衍出新產品和新產業，對地區產業內部結構起到優化作用［21］，有助于增強城市經濟韌性。而企業對創新能力的高要求，倒逼應聘者學習新技能以獲得企業的青睞，同時企業也為地區培育了創新人才，創新創業者通過整合、利用各產業間的資源，優化不同要素間的配置，提高產出效能，為城市高質量發展聚勢賦能。然而創新研發項目需要耗費大量資金和人力，短期內并不會有顯著的經濟成效，還伴隨著巨大的失敗風險。而我國地方政府的官員是隨時調動的，任期普遍較短［22］，這與創新項目回報周期不相匹配，因此，地方政府為了追求短期經濟增長，不會將過多的資源放在創新項目上，這在一定程度上會抑制地區創新水平的提升。在面臨業績考核和晉升的雙重壓力下，地方政府的財政支出會更偏向于投資“周期短、風險低”的基礎設施建設，這不利于地區科技創新的發展［18］。而地方企業為了獲得政府的更多補助，不斷迎合政府的投資偏好，將關注點放到生產能力提升上，忽視了創新研發能力的發揮，不利于增強城市經濟韌性。基于此，本文提出假設2。

H2：過高的經濟增長目標可能會阻礙城市創新活動，進而抑制城市經濟韌性。

生產性服務業作為城市經濟增長的新動能［23］，具有高技術的特征，可以為下游企業提供更為專業化的技術服務，降低生產成本，提高生產效率。生產性服務業集聚通過技術創新和勞動分工的方式，提升城市經濟效率，促進城市經濟韌性。在不同產業層次和城市規模下，生產性服務業集聚都會顯著促進城市經濟高質量發展，且生產性服務業的專業化發展對鄰近城市存在空間溢出效應［24］。在研發投入的助推之下，生產性服務業會加快對制造業的轉型升級，促進經濟高質量發展，而研發投入也是生產性服務業集聚與制造業升級的門檻約束，資本的“逐利性”會讓研發資本從低創新效率地區流向高創新效率地區，阻礙低創新效率地區的制造業升級［25］。同時，生產性服務業的研發資本也受地方政府投資偏好的影響，過高的經濟增長目標迫使地方政府將財政支出偏向于投資“周期短、風險低”的基礎設施建設，擠占原本用于生產性服務業的資源，不利于地區產業結構升級和經濟韌性的增強。地方政府在高經濟增長目標的驅動下，為“周期短、回報高”的項目提供便利的政策條件，對其實施相對優惠的稅收政策，通過降低工業用地價格吸引在短期內能夠顯著拉動經濟增長的工業企業，而這些企業大多屬于“低端”制造業［17］，對城市的可持續發展幫助不大。而對于生產性服務業，地方政府則采取高商業用地價格的方式，拉高了生產性服務業的成本，導致生產性服務業發展滯后，從而影響城市的經濟韌性。過高的經濟增長目標，使地方政府過度關注轄區經濟增長，偏離原本設定的投資戰略，大量基礎設施建設抑制了地區產業結構的優化，不利于提升城市經濟韌性。基于此，本文提出假設3。

H3：過高的地方經濟增長目標可能會導致生產性服務業發展滯后，進而抑制城市經濟韌性。

三、研究設計

（一）模型設定

為檢驗地方經濟增長目標與城市經濟韌性之間的關系，構建以下計算公式：

其中：Resi,t為因變量，表示i市t年的城市經濟韌性；Tari,t為自變量，表示i市t年的經濟增長目標；Controlsi,t為一系列控制變量，包括人力資本、外商投資、信息化水平等影響城市經濟韌性因素；λt表示個體固定效應；μi表示時間固定效應；εi,t表示隨機擾動誤差項。

為進一步驗證H2和H3，檢驗創新活動和地區生產性服務業是否在經濟增長目標與城市經濟韌性間存在中介效應,參考已有文獻的做法［18］，結合式（1）構建如下中介效應模型：

其中：式（2）（3）用以檢驗H2，即地方經濟增長目標是否影響地區創新活動，進而影響城市經濟韌性；式（4）（5）用以檢驗H3，即地方經濟增長目標是否通過影響生產性服務業的發展，進而影響城市經濟韌性。生產性服務業作為中介變量，主要使用生產性服務業的占比及集聚程度兩個指標來衡量。

（二）變量解釋

1.被解釋變量

本文的被解釋變量為城市經濟韌性（Res）。現有文獻對城市經濟韌性的測算主要有一攬子指標體系法、GDP增長率和失業人數變動等。本文主要借鑒Martin 等（2012，2016）［10，26］、張振等（2021）［27］的研究方法，采用國內GDP 的變動比例來測算城市經濟韌性,大于1 則表示地區經濟韌性高于全國水平，小于1 則表示地區經濟韌性低于全國水平。其測算方式如下：

其中：Gi,t為第i個城市在t時期的實際GDP 增長率；Gi,t-1為第i個城市在t-1時期的實際GDP增長率；Gn,t為全國在t時期的實際GDP 增長率；Gn,t-1為全國在t-1時期的實際GDP增長率。

2.核心解釋變量

本文的核心解釋變量為地方經濟增長目標（Tar）。該變量主要通過手工整理的方式，從各地級市政府在年初發布的政府工作報告中獲取。對“大約”“左右”“確保”等修飾詞表示具體目標的，直接采用具體數字作為該城市的經濟增長目標；對有區間范圍的，則取區間的均值。

3.中介變量

本文的中介變量為：①城市創新能力（Innova?tion）。在衡量城市創新能力的指標選擇上，國內學者一般采取專利數量。由于我國的專利類型被分為發明專利、實用新型專利和外觀設計專利三大類，發明專利較后兩者更能體現城市創新能力，因此，本文主要參考紀祥裕和唐榮（2021）［18］的研究方法，使用城市人均發明專利數量來衡量城市創新能力。②生產性服務業發展（Services）。本文主要從生產性服務業占比和生產性服務業集聚程度兩方面來衡量城市生產性服務業的發展情況，生產性服務業占比（Ratios）使用生產性服務業人數占所有服務業總人數的比重表示，而生產性服務業集聚（Aggls）則采用區位熵來衡量。Aggls 的計算公式如下：

其中：Agglsij表示第j個城市的生產性服務業的區位熵；qij表示第j個城市的生產性服務業；qj表示第j個城市所有行業的從業人員；qi表示全樣本生產性服務業的總人數；q表示全樣本所有行業的從業人數。本文生產性服務業的選取標準主要參照國家統計局發布的《生產性服務業統計分類（2019）》。

4.控制變量

為了緩解由于遺漏變量帶來的內生性問題，本文還加入了一系列控制變量：①城市就業率（Em?ploy），使用城市就業人數占總人口的比重。②財政支出規模（Fiscal），使用財政支出占GDP的比重。③信息化程度（Int），使用電信業務總量占GDP 的比重。④外資依存度（Trd），使用地區外資使用額度占GDP 的比重。⑤交通發達程度（Trf），使用公路客運量表示，并對其取對數。

（三）研究樣本與數據來源

變量主要描述性統計見表1所列。

表1 變量描述性統計

四、實證結果

（一）基準分析

為了排除異常值對回歸結果的干擾，本文對所有進入回歸的連續性變量采取首尾1%的縮尾處理，基準回歸結果見表2所列。在未加入控制變量時，地方經濟增長目標對城市經濟韌性的影響系數為-1.581 1，且在1%的水平下顯著。列（2）—（6）分別展示了依次加入控制變量后的回歸結果，其結果顯示，地方經濟增長目標依舊在1%的水平下對城市經濟韌性產生顯著的負向影響，證實了H1。無論是否加入控制變量，該結果都保持不變，體現了該結論的穩健性。從控制變量上看，財政支出規模、城市就業率都對城市經濟韌性產生了顯著的正向影響。政府的財政支出雖然分成不同類別的支出，但目的都是為了城市的建設和發展，因此財政支出規模越大，越利于城市經濟韌性的增強；在危機發生時，高就業率能幫助城市盡快恢復生產生活，抵御外部風險沖擊，對城市經濟韌性有正向影響；城市交通越發達，人才的流動就越頻繁，城市的資源也隨之流向發達地區，可能并不利于城市的自身發展和經濟韌性的增強。

表2 基準回歸

（二）內生性處理

雖然本文加入了雙向固定效應和控制變量，能夠在一定程度上緩解遺漏變量的問題，但是地方經濟增長目標與城市經濟韌性間可能存在反向因果關系，經濟韌性越強的城市制定的目標也會越高。地級市的經濟增長目標一般受省級經濟增長目標的影響，有較強的相關性，但省級經濟增長目標的設定則不會過多考慮地級市的經濟情況。因此，本文采用黃亮雄等（2021）［28］的做法，使用“省級經濟增長目標”作為工具變量。

表3 顯示了以省級經濟增長目標作為工具變量的二階段IV 估計結果，其中，列（1）（2）是未加入控制變量的結果。從列（1）（3）可以發現，地級市經濟增長目標與省級經濟增長目標具有較強的相關性，且第一階段F統計量遠大于10，說明該工具變量選擇合理，不存在弱工具變量的情況。列（2）中經濟增長目標對城市經濟韌性的影響系數為-1.644 9，且通過10%的顯著性水平。列（3）（4）是加入控制變量后的結果，其結論與未加控制變量時一致，說明結論的穩健性。

表3 工具變量回歸結果

（三）穩健性檢驗

為確保得出的結論具有穩健性，本文進行相關穩健性檢驗，結果見表4所列。

1.樣本敏感性測試

由于直轄市在行政等級上屬于省級，要高于地級市，為避免其對回歸結果的影響，本文剔除四個直轄市進行穩健性檢驗。由表4 列（1）可知，在剔除直轄市后，地方經濟增長對城市經濟韌性呈現顯著的負向效應，與前文得出的結論一致。

2.分時間段檢驗

1.精心備課。教師在備課的時候，要對教學內容深思熟慮，找出因果聯系正好在哪里掛鉤、初看起來不易察覺的那些交接點，因為這些地方會出現疑問，而疑問最能夠激發求知欲望。教師必須知道：哪些東西要講，而哪些東西則應留著給學生的思維埋下一小段“引火線”。

以2008 年金融危機爆發為時間節點，將樣本時間分為危機爆發前（2005—2007 年）和危機爆發后（2008—2019年）。表4中列（2）（3）結果顯示，地方經濟增長目標對城市經濟韌性依舊有顯著的負向影響，說明前文的結論具有穩健性。

表4 穩健性檢驗

（四）異質性檢驗

1.分區域異質性檢驗

將我國城市根據地理區位分為東部、中部和西部三大區域，分別對其進行回歸檢查，結果見表5所列。東部城市的經濟增長目標對城市經濟韌性的影響系數為正，但是未通過顯著性檢驗；中西部城市的經濟增長目標對城市經濟韌性有顯著的負向影響，且都通過了顯著性檢驗。東部城市相較于中西部城市資源更加豐富，經濟也更發達，能夠相對容易完成制定的經濟增長目標；而中西部城市為展現其實力，往往制定與東部城市一樣甚至更高的經濟增長目標，增加了目標達成的難度，只能通過擴大對基礎設施建設投資達成短期內經濟增長的目標，但是長此以往則不利于城市經濟韌性的增強，限制了城市進一步發展的空間。

表5 分區域異質性檢驗

2.不同資源類型城市異質性檢驗

資源型城市的主導產業主要以開采、加工自然資源為主，相較于非資源型城市，產業結構比較單一，抵御風險的能力較弱。為了進一步探究地方經濟增長目標對不同資源類型城市經濟韌性的影響，本文依據《全國資源型城市可持續發展規劃（2013—2020 年）》，將276 個城市分為資源型城市和非資源型城市進行回歸分析，結果見表6 所列。資源型城市經濟增長目標對城市經濟韌性的影響系數為-3.190 5，負向影響要大于非資源型城市的-0.776 4。這是因為：資源型城市在完成經濟增長目標時，過度依賴自然資源的開采，而這種依靠自然資源促進經濟增長的方式，并不會增強城市經濟韌性，難以抵御外部危機帶來的沖擊；非資源型城市則有更多方式達成經濟增長目標，對城市經濟韌性的負向影響較小。

表6 不同資源類型城市異質性檢驗

五、機制分析

為進一步探究地方經濟增長目標對城市經濟韌性的影響路徑，本文依據式（2）—（5）從城市創新活動和生產性服務業發展兩方面進行機制檢驗。表7 是式（2）和式（3）的估計結果，列（1）（2）顯示，地方經濟增長目標會促進地區創新，與H2不同，這可能是由于我國經濟發展方式的轉變，經濟增長速度不再是考核地方官員的唯一標準，經濟發展質量也會被納入其中，地方政府開始關注城市創新發展，加大了對企業的創新研發投入。因此，地方經濟增長目標對城市創新發展顯示正向影響。表7列（3）顯示創新活動對城市經濟韌性有正向影響，但促進作用不強，只通過10%的顯著性水平，而地方經濟增長目標對城市經濟韌性依舊是顯著的負向影響，其系數在1%的水平下顯著。城市的創新能力雖然較之前得到了提升，但是創新活動持續時間較長，對當期城市經濟韌性的影響作用不會很明顯，只有在未來的城市發展中才能顯現，且地方經濟增長目標對城市經濟韌性的影響也存在其他的傳導路徑。因此，城市創新水平的提高在短時間內無法抵消地方經濟增長目標對城市經濟韌性的負向影響。參考溫忠麟和葉寶娟［29］的研究，直接效應與中介效應符號相反，說明城市創新活動在經濟增長目標和城市經濟韌性間發揮遮掩作用。

表7 機制檢驗（一）

表8是式（4）和式（5）的估計結果，主要從生產性服務業占比和集聚兩方面來驗證H3。列（1）—（6）說明過高的經濟增長目標會抑制生產性服務業的發展進而影響城市經濟韌性，證明生產性服務業在經濟增長目標與城市經濟韌性間起到中介作用，H3 得到驗證。在經濟增長目標的驅動下，地方政府更偏向于基礎設施建設，這會降低生產性服務業的占比，而擴大房地產類等的生活性服務業占比［17］，進而影響城市經濟韌性。列（2）中經濟增長目標對生產性服務業規模占比的影響系數為-0.307 5，在1%水平下顯著為負；而列（5）中經濟增長目標對生產性服務業集聚的影響系數達到-2.081 5，同樣在1%下顯著為負。說明經濟增長目標對生產性服務業集聚的影響大于對生產性服務業規模擴大的影響，而生產性服務業集聚能夠整合利用各類資源，相較于規模的擴大更利于城市經濟韌性的增強。過高的經濟增長目標，會進一步引發土地資源錯配［7］，使生產性服務業承擔更高的土地租用價格，從而阻礙生產性服務業的發展。

表8 機制檢驗（二）

六、拓展性分析

過高的經濟增長目標，迫使政府通過降低工業用地價格的方式，吸引短期對經濟增長有顯著成效的生產性企業，通過拉高商業用地價格來彌補工業用地的虧損，這讓租用商業用地的生產性服務業承擔較高的租金，阻礙生產性服務業的發展，不利于城市經濟韌性的增強。而政府制定高經濟增長目標的原因則與我國各級政府間“層層加碼”的現象有關［6］，在中央政府提出一個經濟增長目標之后，省級政府隨即在中央政府的基礎之上“加碼”，地級市政府為了向上級展現自己的能力，獲得更多的發展機會，又在省級目標的基礎之上再次“加碼”，最終導致地級市制定一個過高的經濟增長目標，如圖1所示。從2005—2019年全國、省級和地級市經濟增長目標的走勢來看，我國確實存在各級政府間“層層加碼”的現象，但在2015 年之后各級政府經濟目標之間的差距逐漸縮小，這可能是因為我國不再只追求經濟發展的速度，而開始關注經濟發展的質量。因此，本文從“層層加碼”的現象中，進一步分析“加碼”的程度對城市經濟韌性的影響。

圖1 全國、省級和地級市的預期增長目標

本文主要從“全國與省級的差額”“省級與地級市的差額”和“全國與地級市的差額”三方面衡量“層層加碼”對城市經濟韌性的影響，各級政府間“層層加碼”對城市經濟韌性影響的結果見表9 所列。由表9可知，不同層級間的“加碼”現象都顯著抑制了城市經濟韌性，但影響程度有所差異。其中，省級與地級市之間的差額對城市經濟韌性的負向影響最大，系數達到-1.724 5，而全國與省級間的差額對城市經濟韌性的負向影響稍小。不同層級間的“加碼”是導致地方政府偏離實際情況制定過高經濟增長目標的深層次原因，“層層加碼”現象的存在，進一步抑制了城市經濟韌性。

表9 “層層加碼”現象檢驗

七、結論與政策建議

（一）結論

本文基于我國276個城市的面板數據，主要從地方經濟增長目標角度，探究政府行為對城市經濟韌性的影響，進而分析地方經濟增長目標影響城市經濟韌性的作用路徑。通過實證檢驗，得出以下結論：①過高的經濟增長目標會顯著抑制城市經濟韌性，該結論在穩健性檢驗和考慮內生性問題之后依舊成立。②異質性檢驗中發現，經濟增長目標對中西部城市的經濟韌性有顯著的抑制作用，而對東部城市的影響則不顯著；經濟增長目標對資源型城市經濟韌性的負向影響要大于非資源型城市。③機制檢驗表明，城市創新能力在經濟增長目標與城市經濟韌性間起遮掩效應，而生產性服務業則在兩者間起中介作用。在我國轉變經濟發展方式后，地方政府不再只關注經濟增長，開始注重經濟發展質量，對地區創新項目的投入相較于之前有所增長，因此促進了城市創新水平。由于創新活動具有“周期長、回報高”的特點，其對城市經濟韌性促進作用在短時間無法完全體現，只能在城市未來的發展中逐漸釋放，而且過高的經濟增長目標也會通過其他路徑影響城市經濟韌性，所以創新能力對城市經濟韌性的促進作用沒有消除經濟增長目標對城市經濟韌性的負向影響，存在遮掩效應。過高的經濟增長目標，導致“周期短、風險低”的基礎設施建設擠占原本屬于生產性服務業資源，而土地資源的錯配也進一步拉高了生產性服務業成本，從而阻礙了生產性服務業發展，進而影響城市經濟韌性。④各級政府在制定經濟增長目標時存在“層層加碼”現象，而“層層加碼”是導致地方政府制定較高經濟增長目標的深層次原因，地級市在省級目標基礎上加碼越大，對城市經濟韌性的負向影響越大。

（二）政策建議

第一，地方政府應該根據地區實際情況，制定合理的經濟增長目標，不再一味追求經濟增長的速度，而應更多關注經濟發展的質量。同時，上級政府在考核地方官員時，應將有利于城市長期發展的創新活動和生產性服務業發展等指標納入考核體系中，不斷完善、優化考核體系，避免因不合理的考核體系導致地方政府制定過高的經濟增長目標，從而抑制城市經濟韌性的增強，減弱城市抗外部沖擊能力。

第二，對位于不同區域、不同自然資源稟賦的城市，要制定差異化的經濟增長目標管理方案。對中西部城市，要適度放低經濟增長要求，不能以東部城市的經濟增長目標作為參照標準，而應結合地區實際發展水平制定相應的經濟增長目標，實現經濟穩步、可持續發展，從而擁有較強的經濟韌性。政府要協助資源型城市不斷豐富、優化其產業結構，轉變資源型城市過度依賴自然資源的發展方式。

第三，政府要鼓勵地區企業進行創新研發，加大對企業創新研發的財政支持，對創新成果顯著的企業給予優惠的稅收政策。創新研發項目“周期長、難度大”的特點，注定僅靠企業的力量難以實現地區創新研發能力顯著提升，而要依靠企業、高校和政府三方的力量，共同助力地區創新研發項目開展。規范土地管理制度，實行較為合理的土地出讓方式，避免土地資源錯配阻礙生產性服務業發展，為生產性服務業的發展在政策上提供較為便利的條件，在資源上提供較為充足的支持。

第四，上級政府要避免向下級分配過多的硬性指標任務，減少強制性的經濟增長指標要求，讓下級政府根據地區實際情況制定相應的經濟增長指標。上下級政府之間要加強溝通交流，充分解讀中央政府政策要旨，通過上下級政府共同合作提升城市經濟韌性。