四川赤水河流域生態屏障安全法治保障研究

聶亞平

(中共瀘州市委黨校,四川 瀘州 646000)

2021年,中共中央、國務院印發《成渝地區雙城經濟圈建設規劃綱要》,專章提出要“共筑長江上游重要生態屏障”,要求堅持共抓大保護,不搞大開發,把修復長江生態環境擺在首要位置。赤水河作為長江上游一級支流,其流域生態屏障安全直接關系到長江上游生態屏障安全的構建;同時,赤水河位于“一帶一路”、長江經濟帶和新一輪西部大開發等國家發展戰略區域。因此,從法治保障角度對赤水河流域生態屏障安全進行研究,不僅有利于長江上游生態屏障安全的構建、生物多樣性的保持,更有利于“一帶一路”、長江經濟帶和新一輪西部大開發等國家發展戰略順利推進。

1 四川赤水河流域概況介紹

《四川省赤水河流域保護條例》第二條規定:“本條例所稱赤水河流域,是指四川省瀘州市合江縣、敘永縣、古藺縣行政區域內赤水河干流及其支流形成的集水區域。”條例明確了四川赤水河流域具體范圍。

赤水河為長江右岸的一級支流,屬于長江上游珍稀特有魚類國家級自然保護區,是紅軍長征“四渡赤水”發生地,孕育了茅臺、郎酒等享譽中外的美酒,是一條名副其實的生態河、英雄河、美景河、美酒河。赤水河發源于云南省昭通市,流經云南省昭通市、貴州省畢節市和遵義市、四川省瀘州市,在瀘州市合江縣城匯入長江,全長約436.5千米,流域總面積約2.04萬平方千米。

赤水河瀘州段長229千米,流經瀘州市敘永縣、古藺縣、合江縣,多年平均流量284立方米/秒,境內流域面積6 101平方千米,占流域總面積的30%,占瀘州市國土面積的50%。赤水河流經川、黔共界段長約184千米。2011年以來,赤水河干流瀘州段醒覺溪國考斷面水質長期穩定達到II類。2022年清池、兩匯水國考斷面水質為Ⅱ類,古藺河太平渡國考斷面水質為Ⅲ類。赤水河流域瀘州段主要支流有19條,其中流域面積大于50平方千米,小于500平方千米的河流有15條;流域面積大于500平方千米的河流有4條,分別為倒流水、古藺河、大同河、習水河。

2 四川赤水河流域生態屏障安全法治保障現狀

對四川赤水河流域生態屏障安全的法治保障現狀的分析主要從“立法”、行政、司法三方面展開,具體內容包含協作情況和地方情況。

2.1 四川赤水河流域生態屏障安全相關“立法”情況

2.1.1 協作“立法”情況

四川、云南、貴州三省開啟全國首次地方共同“立法”。2021年5月28日,四川、貴州、云南三省人大常委會分別審議通過《關于加強赤水河流域共同保護的決定》和各自省份赤水河流域保護條例。同年7月1日,《關于加強赤水河流域共同保護的決定》以及三省分別通過的《云南省赤水河流域保護條例》《貴州省赤水河流域保護條例》《四川省赤水河流域保護條例》均已同步施行。同時三省均建立起市、縣、鄉三級協作機制。市級層面:2020年,瀘州市與遵義市簽訂《關于赤水河流域退捕禁漁監管工作機制合作協議》,協同開展赤水河流域禁漁監督管理。與畢節市、遵義市簽訂《跨界河流(段)聯防聯控合作協議》,建立了河湖長聯合巡查督察、跨省界河環境污染聯防聯控、流域生態環境事故協商處理等六方面工作機制。縣級層面:2019年,古藺縣與仁懷市簽訂《赤水河跨界河流段監督管理合作協議》,合江縣與赤水市簽訂《合江縣赤水市河長制跨界合作協議書》。2020年,古藺縣與習水縣簽訂《赤水河跨界河流段監督管理合作協議》,建立了信息共享、協調管理、聯合巡查等工作機制。鄉級層面:2021年7月,四川省瀘州市水潦彝族鄉、云南省昭通市鎮雄縣坡頭鎮和貴州省畢節市團結彝族苗族鄉、林口鎮共同簽訂《云貴川三省赤水河流域鄉鎮共同保護跨區域協作協議》,建立了聯席會議、共享信息等工作機制。

2.1.2 地方“立法”情況

地方“立法”方面,瀘州市在全國地級市中率先編制《長江沱江沿岸生態優先綠色發展規劃》,制定出臺《關于堅持生態優先綠色發展建設長江經濟帶高質量發展先行區的意見》,組織編制《瀘州市重點流域水生態環境保護“十四五”規劃》,創新構建流域生態優先綠色發展指標體系。推進重點產業、園區規劃環評,嚴格項目準入,赤水河流域內不予新建化工等重污染企業,赤水河干流上無水電站。意圖通過一系列規范性文件筑牢赤水河流域生態安全屏障。

2.2 四川赤水河流域生態屏障安全行政執法情況

2.2.1 執法協作情況

建立聯合執法協作機制,著力強化流域聯防聯控。四川省瀘州市與云南省昭通市、貴州省遵義市簽訂《赤水河流域環境保護聯動協議》,就跨省重點污染源交叉執法檢查、跨區域環境違法行為聯合查處、重特大環境突發事件聯合處置等進行明確、細化。2013年以來,先后開展8輪環境保護聯合執法行動,聯合檢查企事業單位120余家,重點對兩市轄區內白酒、煤礦、城鎮污水處理廠、城市生活垃圾填埋場等重點涉水排污單位開展聯合執法檢查,采用問題交辦、跟蹤督促、整改回頭看等方式,推動一大批重點單位的生態環境問題得到有效解決。2019年以來,赤水河流域三縣共辦理環境違法案件181件,處罰金額1 705萬元,移送司法機關案件16件。

2.2.2 地方執法情況

執法方面,瀘州市通過制定《瀘州市行政執法與刑事司法銜接工作實施細則》《環境執法聯動合作工作機制》,完善案件移送、資源共享、信息發布和聯合執法等工作機制。深入開展雙隨機抽查和汛期環境安全執法檢查、“利劍斬污行動”等專項行動,采用法律手段,嚴厲打擊赤水河流域無證排污、超標排污、私設暗管排污等環境違法行為。2019年以來,赤水河流域共立案查處酒類企業環境違法行為9起,處罰金額304萬余元,其中限產停產2家,查封扣押1家,形成有力震懾。瀘州市累計出動巡查人員6 400余人次,車輛、船舶1 000余臺次,查獲赤水河流域非法捕撈案件4起,給予行政處罰2起、刑事立案2起;巡查發現“三無船舶”23艘、竹筏14個、輪胎筏3個,并對其全部進行銷毀處理。狠抓流域工業污染防治,治理重點工業企業20余家,關停小造紙廠、釀酒作坊150余家。開展流域入河排污口整治試點及整改,制定《瀘州市赤水河流域入河排污口整治試點工作方案》,分類實施綜合整治工作。排查532平方千米入河排污口144個,確定問題入河排污口13個并完成整改,同時完成73個赤水河流域入河排污口存量問題整改。2018年以來共查處赤水河流域環境違法案件690件,2020年以來查處非法捕撈案件27件。

2.3 四川赤水河流域生態屏障安全司法保護情況

2.3.1 司法協作情況

檢察系統協作上,2018年6月,四川省古藺縣檢察院與貴州省習水縣檢察院會簽了《關于開展赤水河流域保護生態環境檢察工作協作意見》。同年10月,四川省合江縣檢察院與貴州省赤水市檢察院會簽了《赤水河流域生態環境保護檢察工作協作機制(試行)》,初步建立了赤水河流域生態環境保護檢察協作機制。瀘州市檢察院與貴州省遵義市檢察院會簽了《關于開展赤水河流域司法保護協作機制》,整合古藺、合江、敘永、習水、赤水、仁懷兩省六院辦案力量,構建案件線索互移、調查取證協作、鑒定專家共享、信息資源互通機制,實現赤水河區域協同保護全覆蓋。2020年4月,四川省敘永縣檢察院與貴州省畢節市七星關區檢察院會簽了《開展赤水河流域保護生態環境檢察工作的協作機制》,后又與云南省威信縣檢察院會簽了《開展赤水河流域保護生態環境檢察工作的協作機制》,建立了較為完善的檢察協作機制。法院系統協作上,2019年6月,古藺縣人民法院與仁懷市人民法院聯合簽發《赤水河流域生態環境保護審判工作協作意見(試行)》。2020年8月,遵義、畢節、瀘州以及昭通四市中級人民法院會簽了《關于建立赤水河全流域環境資源審判跨省域司法協作機制的意見》,建立了赤水河流域環境資源審判協作工作會議制度,探索建立統一的“恢復性司法實踐+社會化綜合治理”審判結果執行機制。2021年3月,合江縣人民法院和貴州省赤水市人民法院會簽了《關于建立赤水河流域環境資源審判跨區域司法協作協議》。同年6月,合江縣、古藺縣、仁懷市、赤水市、習水市、鎮雄縣人民法院共同簽署《長江上游醬香型白酒產業帶特殊生態環境跨區域司法保護協作意見》,建立“系統保護、協調高效”“共建共享、依法協作”的司法機制。

2.3.2 地方司法情況

地方司法保護方面,嚴格實施赤水河流域全面禁漁,大力推進行政執法與刑事司法和公益訴訟銜接,嚴厲打擊查處非法捕撈水產品等違法犯罪行為,逐步構建“打擊犯罪+司法監督+生態修復”的辦案模式,構筑起赤水河流域生態環境保護的檢察司法屏障。刑事檢察方面,2019年至今共審查起訴涉赤水河流域非法捕撈、加工、收購、銷售、利用非法漁獲物為主的破壞環境資源類刑事案件52件92人,提起訴訟17件33人。公益訴訟檢察方面,2019年至今共辦理涉赤水河流域保護行政公益訴訟12件,發出檢察建議12件;辦理刑事附帶民事公益訴訟案件39件,提起刑事附帶民事公益訴訟9件。

3 四川赤水河流域生態屏障安全存在的問題

3.1 全域共治機制尚不完善,流域經濟發展與生態保護不協調

近年來,川黔滇三省雖然加大了赤水河流域治理合作,但“分段治河”和“多龍治水”的問題仍未從根本上得到解決。究其根源,是因為赤水河流域仍缺乏統一的發展規劃和生態環境保護規劃。盡管三省各自出臺的條例中均明確了編寫規劃的任務,但規劃的具體類型、數量及編制部門等均不相同。當前,《“十四五”赤水河流域(云南段)保護治理和高質量發展規劃》(以下簡稱《規劃》),即云南省赤水河流域發展規劃已于2022年發布實施。《貴州省赤水河流域保護綜合規劃(征求意見稿)》在2023年1月已進入意見征求階段。而四川未在省級層面出臺赤水河流域保護相關規劃,瀘州市雖然在全國地級市中率先編制完成《長江沱江沿岸生態優先綠色發展規劃》《關于堅持生態優先綠色發展建設長江經濟帶高質量發展先行區的意見》《瀘州市重點流域水生態環境保護“十四五”規劃》,但規劃內容與貴州出臺的征求意見稿也有較大區別。三省規劃缺乏統一性,這對于赤水河流域保護的整體性而言是不可利的。

此外,赤水河流域社會經濟發展與生態保護不協調。經濟發展和環境保護的問題是流域各縣市必須考慮的問題。面對流域保護和經濟發展兩個目標,流域大多數縣級政府在前些年往往將經濟發展擺在優先地位,導致前期因發展經濟而忽視了赤水河生態屏障建設。[1]當前,盡管中央及地方皆要求大力進行赤水河生態屏障建設,但四川赤水河流域現有產業結構不合理、支柱產業單薄、傳統農業占比較大、新興產業尚未形成規模等問題突出。加之瀘州境內的合江、敘永、古藺三縣之前長期都是國家級貧困縣,人均GDP遠低于全國平均水平,民眾發展經濟的愿望十分迫切。總之,流域經濟發展與生態保護不協調,急需在經濟發展與赤水河流域生態屏障建設之間尋找一個合適的平衡點。

3.2 礦山開采遺留問題及石漠化問題嚴重,執法工作難度大

“十三五”以來,四川省上下都集中力量推動赤水河生態環境保護,但是目前赤水河瀘州段仍然面臨大量的突出的環境問題。2021年5月,四川省生態環境廳對赤水河流域古藺、敘永、合江三縣開展集中專項排查,共排查381個點位,其中255個點位存在環境問題,表現尤為突出的就是礦山開發遺留問題。礦山開采粗放,保護修復進度緩慢,開采中的礦山均未落實修復要求,斷崖式開采現象較普遍,關閉的場礦大部分未開展修復治理,與復墾要求差距較大。2012年,瀘州市工礦廢棄地總面積1 450.25公頃,2016年增長為2 369公頃,集中分布于古藺和敘永地區。截至2023年5月,瀘州市累計完成工礦廢棄地項目22個,面積1 213.33公頃,尚有1 155.67公頃廢棄地未復墾。石漠化之害主要表現為植被破壞嚴重、水資源短缺加劇、水土流失嚴重等。[2]瀘州市是四川典型的巖溶地區。據監測數據顯示,瀘州市石漠化面積達1 538平方千米,占全市幅員面積的12.56%,高于全省1.6%和全國1.3%的平均水平;敘永縣、古藺縣地處四川盆地南緣向云貴高原的過渡地帶,局部地區石漠化嚴重,石漠化面積分別居全省第二、第三位。2011年,敘永縣、古藺縣納入全國新增巖溶地區石漠化綜合治理重點縣。通過實施林業措施、農業措施、水利措施,瀘州市共治理巖溶面積833平方千米,其中石漠化面積467平方千米。盡管如此,赤水河流域附近石漠化面積依然居高不下,尤其是古藺、敘永地區石漠化問題依然威脅著赤水河流域生態安全。

執法工作方面,因為赤水河流域生態屏障安全的建設是根據職能部門和行政區域進行條塊分割式管轄,流域水環境監管執法職能主要分散在屬地自然資源和規劃、生態環境、交通運輸、農業農村、林業竹業等部門,行政區域則分散在云貴川三省縣區,各職能部門和地方政府受地方權責與利益行政區域環境的公共性和區域生態鏈的整體性限制,導致生態環境系統保護的整體性被碎片化,行政執法中的生態保護功能受限。同時,因為赤水河流域在瀘州市僅流經古藺、敘永、合江三縣,這一河段距離縣城均較遠,不利于及時有效發現赤水河流域違法行為,且基層人員編制有限,執法力量較弱,不利于赤水河流域水環境監管執法工作及時開展。在此情況下,設法彌合各地方各部門執法界限,設置專門的流域管理機構,整合全流域執法力量,便成為解決該問題的重要出路。

3.3 生態環境補償機制不完善,流域自治功能受限制

生態補償對維護生態系統服務功能,促進區域綠色發展具有重大意義。[3]其包括兩種方式:一是區際之間通過建立橫向補償機制而直接進行;二是由中央政府出面通過縱向轉移支付的方式間接實現。[4]赤水河流域生態補償前期主要以縱向區際利益補償機制的方式進行,現在已經開始探索建立區際間橫向補償機制。四川、云南、貴州在2018年簽訂了《赤水河流域橫向生態保護補償協議》,明確三省按1∶5∶4的比例每年共同出資2億元設立赤水河流域水環境橫向補償資金,依據考核斷面設置、保護治理難度等指標分段設立補償權重。《瀘州市健全生態保護補償機制實施方案》則將補償資金及治理任務分解落實到赤水河沿線古藺縣、敘永縣、合江縣以實施流域生態保護。據統計,瀘州市自2018年至今累計投入生態環保類專項資金8 423億元,但其中中央和省級赤水河流域橫向生態補償獎勵資金僅4.26億元,除按照《赤水河流域橫向生態保護補償協議》補償云南省2 000萬元外,其余資金均用于古藺、敘永、合江三縣赤水河流域污染防治項目建設,資金需求缺口大。《四川赤水河流域保護條例》第六條規定:“積極引導和鼓勵社會資本參與赤水河流域保護。”第七條規定:“探索開展赤水河流域橫向生態保護補償,建立健全市場化、多元化、可持續的赤水河流域生態保護補償制度。”看似為生態補償機制設置了最優路線,但究竟如何引導和鼓勵社會資本參與赤水河流域保護仍是難題。同時,因為目前沒有生態環境補償機制專項資金管理辦法,資金的使用和管理沒有統一的標準,實踐中也直接影響了資金修復流域作用的發揮,影響了流域自治功能的發揮。

4 四川赤水河流域生態屏障安全法治保障完善路徑

4.1 統一赤水河流域相關規劃編制,構建區域合作機制及互助機制

4.1.1 統一規劃編制,增強赤水河流域生態屏障安全建設的整體性

三省各自出臺的赤水河流域規劃是明確各自境內赤水河流域保護目標、手段等的重要規范性文件。雖然《四川省赤水河流域保護條例》《云南省赤水河流域保護條例》及《貴州省赤水河流域保護條例》均規定在制定涉及赤水河流域的地方性法規、政府規章時,要加強與鄰省的溝通與協作,但對于流域相關規劃的制定,卻并未要求與鄰省相關部門溝通聯絡。同時,三省在各自條例中要求制定的赤水河流域相關規劃數量、內容等均有不同。例如,《貴州省赤水河流域保護條例》明確要求省人民政府發展改革部門制定赤水河流域保護綜合規劃和產業發展規劃。同時要求政府其他有關部門編制赤水河流域保護專項規劃、產業發展專項規劃,赤水河流域縣級以上政府有關部門制定本行政區域內赤水河流域保護規劃、產業發展規劃和專項規劃。《四川省赤水河流域保護條例》則要求赤水河流域縣級以上地方人民政府組織編制本行政區域的國土空間規劃、水資源規劃、生態環境保護規劃。規劃類型和規劃編制部門均與貴州有所不同,不利于赤水河流域生態屏障建設的完整性和系統性。因此,統一三省赤水河流域相關規劃編制是消除該問題的有效路徑,最好的方式是從國家層面統一編制赤水河流域發展規劃和生態環境保護規劃,用于指導地方經濟社會高質量發展、生態環境高水平保護等工作。三省可聯合建議國家層面統一對赤水河流域的產業發展和生態環境保護進行規劃,進一步加大對赤水河流域保護政策、資金、項目的支持力度,各省再根據國家發布的規劃,結合自身實際,進一步制定規范性文件,細化相關措施。但該方式的實現需要一定時間,作為過渡,目前較為可行的方式是三省借鑒各自保護條例對于編制地方性法規及政府性規章的規定,在編制各自規劃時積極與鄰省相應部門充分協商,在發展規劃和生態環境等專項規劃中統一環境標準和治理目標,合理分擔改善全流域生態環境質量的責任,盡量從赤水河流域全域生態屏障建設的高度合理規定各自行政區域內赤水河流域相關規劃任務、目標等,實現全流域生態屏障建設的無縫銜接和保持目標的一致性。

4.1.2 構建區域合作及互助機制,平衡赤水河流域經濟發展和生態保護

針對赤水河流域經濟發展和生態保護協調問題,建議赤水河流域三省間建立區域合作機制及互助機制。區域合作機制要求推進流域內產業有序轉移和優化升級,建立合理的產業分工格局,共同開發礦產資源、水電資源,條件成熟的可以合作共建產業園區,構建資源開發利用的合作共贏機制。[5]區域互助機制是發揮社會主義體制優勢的一種區域協調機制,是區域之間先富帶后富、最終實現各區域共同富裕的一種協調模式。[6]區域互助機制的形式靈活多樣,包括對口扶貧、對口支援、對口合作等。雖當前我國脫貧攻堅工作已經取得了全面勝利,赤水河流經的古藺、敘永已經摘下了貧困縣的帽子,但對口支援和對口合作仍是可作為促進當地產業發展的可行方法。對口支援是中央政府主導下建立的發達地區對欠發達地區的一種政策性援助行為,主要包括災難援助、經濟援助、醫療援助、教育援助等,四川省州市可以同云南、貴州相關市縣建立起對口支援制度,提高自身抗風險能力。對口合作也是一種特殊的區域合作形式,它是基于區域之間要素稟賦差異而建立的產業合作模式。因此,要注意通過梳理赤水河流域所在的合江縣、古藺縣、敘永縣在礦產資源、清潔能源等方面的優勢,結合云南、貴州的區位優勢、產業優勢、開放優勢,可以通過建立飛地產業園區,實現赤水河流經區域的互利共贏。

4.2 引入社會力量參與治理,設立專門的流域管理機構

4.2.1 吸引社會力量參與修復治理,解決礦山開發遺留與石漠化問題

廢棄礦山治理修復與石漠化治理難題,僅靠政府力量難以解決資金不足及長期的防范問題,因此,引入社會力量參與治理是當前可行路徑。廢棄礦山治理修復應實行開發式治理,引入企業參與治理;石漠化治理則應借助農民力量。當前廢棄礦山治理修復共性的難題在于修復廢棄礦山需要投入大量資金,而開采后的礦山企業沒有更多的資金來源。為推進赤水河流域廢棄礦山環境恢復和綜合治理,2016年7月,原國土資源部等五部委聯合下發《關于加強礦山地質環境恢復和綜合治理的指導意見》,特別指出要加快歷史遺留問題的解決,鼓勵社會資金參與,按照“誰治理、誰受益”的原則,大力探索構建“政府主導、政策扶持、社會參與、開發式治理、市場化運作”的礦山地質環境恢復和綜合治理新模式。對于赤水河流域瀘州段的礦山遺留問題,建議積極采用該方式,具體可通過引進企業對廢棄礦山進行開發修復。當然,引進企業投資修復廢棄礦山,需要政府出臺相應政策予以支持,明確企業參與廢棄礦山開發治理后的權益保障,尤其需要明確廢棄礦山開發后經營所得收益分配機制。對此,可出臺政策明確企業修復廢棄礦山后在該地建設經營的項目每年收益與政府的利益分配比例,保障企業經營利益,并給予適當稅收優惠。在吸引企業參與赤水河流域開發式治理時,需要注意與當地特有資源相結合。例如,古藺、敘永是紅軍四渡赤水重要地,分布有許多重要紅色景點,且兩地村落環境等保存完好,紅色資源豐富,企業在廢棄礦山開發式修復工作時可在紅色旅游、休閑觀光方向著力。

對于石漠化問題,各地粗放的農業生產是石漠化“癌癥”的主要病因,建議政府以當地成立的農村合作社或農村集體公司為紐帶,適當投入資金,鼓勵當地農戶將其在赤水河流域的土地按照政府建議的方式進行利用。例如,種植根系發達的竹子等,防止水土流失,配以烏雞飼養出售,可提高農戶收入。這樣,一方面能發揮政府財政引導作用,提高農戶參與石漠化治理的積極性,另一方面也能為農戶增收,進而防止因農戶種植作物單一、耕種方式落后等帶來的石漠化風險。

4.2.2 設立專門的流域管理機構,提升赤水河流域行政執法能力

按流域管理與區域管理相結合的模式進行管理,才能有效地統籌協調上下游、左右岸、干支流之間的關系,解決單純區域管理無法處理的矛盾。[7]因此,針對赤水河流域執法問題,建議在省級層面設立專門的流域管理機構,統一負責赤水河流域的執法工作。該機構由四川、貴州、云南三省共同設立,機構組成人員以赤水河流域行政執法人員為主,三省均應安排相應人員到該機構承擔執法工作。與赤水河流域執法相關的自然資源和規劃、生態環境、交通運輸、農業農村、林業竹業等部門,均應派駐專門工作人員到該機構負責相關執法對接工作,進而解決當前赤水河流域存在的自然資源和規劃、生態環境、交通運輸等部門參與不足的問題,以此消除因職能部門及行政區域條塊分割式管轄帶來的對流域執法整體性的破壞。同時,考慮到赤水河在省內流經區域均在偏遠鄉鎮,基層執法人員也不足,建議增加基層執法人員編制數量,充實基層執法人員力量,統一由設立的專門的流域管理機構管理,集中行使流域水環境監管執法職能。

4.3 采取PPP水基金及信托基金模式,制定專項資金管理辦法

4.3.1 采取PPP水基金及信托基金模式,建立市場化生態補償機制

赤水河流域生態屏障的建設與維護是一項耗資巨大的長期工程,縱向的財政支持尚難滿足其資金需求,市場化生態補償機制是填補其資金缺口的最優選擇。建立市場化生態保護補償機制是健全生態文明制度體系的重要內容,基于市場機制,運用市場手段以達到生態資源優化配置和吸引社會資本投入生態補償的目的。[8]結合赤水河流域實際情況,建議通過PPP水基金模式和信托基金模式吸引社會資本,推進市場化生態補償機制。

在赤水河流域采用PPP水基金模式,建議發揮財政資金的引導作用,由四川、云南、貴州三省共同探索研究建立PPP水基金,向赤水河流域生態屏障建設直接受益的水力發電、酒業(瀘州老窖、茅臺、郎酒)等實力較強的大型企業募集資金,吸引社會資本進入,成立基金管理公司負責基金的管理和運作,以市場化方式保障基金的收益。允許一定比例的資金以股權投資的形式投資成長性好、收益高的環保企業,給予社會資本穩定的投資回報,滿足赤水河流域生態屏障建設持續的資金需求,也為企業社會責任的承擔提供重要平臺。

信托基金模式則是赤水河流域農戶以財產權出讓的方式將其土地的經營權送入基金信托,由基金公司采取保護生態環境的土地經營方式,按照補償協議支付給農戶固定的土地補償金和一定比例的盈利分紅,剩余資金用于生態補償項目之中。該模式與PPP水基金模式的區別在于可采取完全市場化融資模式,基金組建和資金使用靈活,在小流域和小區域范圍內操作上相對容易,與赤水河流域的三省分割的情形相適應。可將瀘州市合江、古藺、敘永三縣赤水河流域的農戶土地經營權出讓用于基金信托,既可提升農民收入,也能用于赤水河生態補償,一舉兩得。因此,信托基金模式也是目前較好的選擇,可在赤水河流域范圍內嘗試實施。

4.3.2 制定專項資金管理辦法,統一專項資金適用及管理標準

由于目前四川省在赤水河流域資金的使用和管理上沒有統一的標準,影響補償資金效用的發揮,建議由四川省人民政府相關部門制定《赤水河流域生態保護補償資金管理辦法》,明確赤水河流域生態保護補償專項資金來源、審批程序、使用方式、監督方法等,具體內容可由瀘州市人民政府協同相關部門研究起草。同時,考慮到由于缺乏前期經費,許多生態補償項目都是在生態保護補償專項資金下達后才開始準備,不能有效發揮專項資金的生態效益。建議在《赤水河流域生態保護補償專項資金管理辦法》中明確縣級人民政府發展改革行政主管部門可會同經濟和信息化、生態環境等行政主管部門編制生態環保類建設項目庫,確定項目任務;同時要求縣級人民政府設立赤水河流域專項資金用于項目籌備建設前期費用,以更好發揮生態保護補償專項資金的作用。