國家公園高質量發展與旅游開發實踐探索

蔣麗波

(黑龍江建筑職業技術學院 建設工程管理系,黑龍江 哈爾濱 150025)

生態興則文明興。改革開放以來,中國取得了舉世矚目的經濟建設成就,與此同時,國家也日益重視生態環境保護。黨的十八大以來,為滿足自然保護事業的發展和生態文明建設的需要,我國也開始走上國家公園探索之路。2021年我國首批五個國家公園正式建立,中國迎來了國家公園發展的新時代。如今,推進國家公園高質量發展已成為社會共同關注的課題,而與旅游活動的結合則是學界頗具爭議的話題。

1 國家公園高質量發展的內涵與特征

1.1 國家公園高質量發展的內涵

當前,我國經濟社會進入到高質量發展階段,全民更加關注綠色、低碳、可持續的發展方式。國家公園高質量發展是指在嚴格保護的基礎上,統籌保護和發展的關系,在國家公園范圍內的各地區加快推進綠色轉型發展,積極開展特許經營、生態旅游、自然教育等,使國家公園生態保護、科學研究、自然教育、游憩旅游和社區發展五大功能圓滿實現,更好地滿足人民日益增長的美好生活需要,讓國家公園成為新時代堅持綠色發展的生動范例。

1.2 國家公園高質量發展的特征

1.2.1 生態保護功能持續增強

國家公園的首要功能是生態保護功能。中國實行國家公園體制,目的就是保護自然生態系統的原真性和完整性,保護生物多樣性,保護生態安全屏障,為子孫后代留下珍貴的自然遺產。

1.2.2 生態服務功能日益完善

國家公園生態系統服務功能是指生態系統與生態過程所生產的物質及其所維持的良好生活環境對人類的服務性能,簡而言之,人類從國家公園生態系統獲得的惠澤包括服務、功能、產品三個方面。

1.2.3 生態居民幸福指數提升

中國首批設立的5個國家公園,總面積加起來大約有23.285萬平方千米,數以萬計的原住居民生活其中。引導原住居民建立與國家公園保護目標相一致的綠色發展方式和生活方式,通過生態補償、充分就業、產銷綠色食品等惠民措施,保障原住居民的切身利益,實現國家公園保護與社區發展的統一。

1.2.4 生態訪客獲得感提升

國家公園是以國家利益為主導,堅持全民公益性,實行全民共享。開展自然環境教育,為公眾提供親近自然、體驗自然、了解自然以及作為國民福利的游憩機會。鼓勵公眾參與,調動全民積極性,激發自然環境保護意識,增強民族自豪感,培養愛國主義情懷。

2 國家公園高質量發展與旅游開發的矛盾

國家公園保護與旅游業開發二者相伴相生,如何平衡生態保護和旅游開發二者關系一直是國內外各界關注的焦點。

2.1 對旅游活動認知尚未厘清

國家公園一般都擁有良好的自然生態環境系統,生物物種及自然文化遺產豐富,各國政府對國家公園都是以保護為先。而不適當、無規劃地開展旅游活動,會使大量游人涌入園區,勢必會對園區內的植被、水體、動物、土壤等生態環境和資源造成一定破壞,使生態環境惡化。

正是由于對旅游活動認知尚未厘清,使得大多數國家公園的相關文件中“旅游”二字被刻意刪減,大家紛紛談“旅”色變,認為發展旅游成為國家公園高質量發展的絆腳石。

2.2 國家公園嚴格保護與地方經濟發展的矛盾

旅游業是我國經濟發展的重要產業之一,2023年國內旅游總人次23.84億,國內旅游收入2.30萬億元,比上年增加1.12萬億元,增長95.9%。旅游業發展促進了當地經濟快速發展,提供了大量就業機會,是一項惠及民生的大工程。以武夷山國家公園為例,武夷山作為我國首批國家公園,迷人的自然風光吸引了世界各地的游客。2022年,武夷山旅游總收入高達118.68億元。若將國家公園的所有區域統一納入全國生態保護紅線區域管控范圍,實行最嚴格的保護,完全禁止開發,則必然會影響當地經濟的發展。

2.3 國家公園與旅游開發的體制機制尚未理順

我國國家公園地域寬廣遼闊,一所國家公園往往涉及多個行政區域,各個區域保護地極易出現執行不力、監管不到位等問題。在國家公園內開展旅游活動也同樣存在類似情況,一些保護地的政府為了追求經濟效益,盲目過度開發旅游項目,在園區內大興土木,嚴重破壞了園區內的生態環境,而相關部門監管、處罰力度不夠,對國家公園的良性健康發展極具威脅。

3 國家公園適度開展旅游的必要性

3.1 有助于加強國家公園的保護

國家公園占地面積遼闊,珍稀動植物物種遍布其中。國家為了更好地保護園內自然生態系統,每年需投入大量資金。如東北虎豹國家公園(黑龍江東寧區域)為夯實基礎設施,投資1.195億元,建設了網絡監測視頻監控系統、野生動物視頻監測系統、確標立界和標識系統、人虎沖突預警防范系統,而東北虎繁育野化放歸項目估算投資則高達3.23億元。這些龐大的經濟開支若全部依靠國家財政撥款,無疑會使國家財政面臨較大壓力。若在國家公園適度開展生態旅游,利用門票或者特許經營權,則可以增加園區的經濟收入,緩解政府財政壓力,使國家公園獲得高質量建設。

3.2 有助于實現國家公園綜合功能

國家公園作為華夏國土的精華,擁有最典型的生態系統、自然景觀,在承擔生態保護任務的同時,依然兼具科研、教育、游憩等綜合功能。國家公園作為最好的自然課堂,可以為公眾提供親近自然、體驗自然、了解自然的學習認知、游憩休息的場所,為發揮國家公園的綜合功能,應建立國家公園人與自然和諧共生的長效機制。[1]

3.3 有助于深度踐行“兩山”理論

“兩山”理論是黨領導人民堅持不懈探索生態文明建設的理論升華與實踐結晶,有效打通了生態效益向經濟效益轉化的天塹。國家公園擁有著秀美的自然風景、獨特的生態系統、清新自然的環境質量,這些是最為寶貴的“綠水青山”。適度發展生態旅游,帶動旅游產業鏈發展,促進國家公園及其周邊區域經濟的融合發展,是“兩山”理論在國家公園的完美詮釋與實踐。

4 國家公園開展旅游活動的思考

多年來國家公園發展旅游業受到大多數學者和政府官員的抵觸,主要原因在于沒有正確認識國家公園與旅游活動的關系,認為兩者背道而馳、互相矛盾。2017年出臺的《建立國家公園體制總體方案》提出:“嚴格規劃建設管控,除不損害生態系統的原住民生產生活設施改造和自然觀光、科研、教育、旅游外,禁止其他開發建設活動。”自此國家公園與旅游發展的關系得到了理順。[2]

國家公園與普通旅游景區和單純供游覽休閑的公園不同,加強自然生態系統、生物多樣性保護,推動園區綠色發展是我國建立國家公園最主要的目標,也是高質量發展國家公園旅游的前提和保障。為更好地處理國家公園保護與旅游業發展的關系,應注意以下幾點:

4.1 加強國家公園旅游項目監管、審批制度

4.1.1 嚴格審批生態旅游建設項目

國家公園內擬開展的所有旅游建設項目,必須經過科學的環境影響評價和審批。國家公園管理局和地方環保部門應切實肩負起園區生態環境保護職責,對國家公園周邊小鎮、入口社區及其園區內部擬開展的旅游建設項目進行嚴格的環境影響評價。

2022年,熱帶雨林國家公園為打造環熱帶雨林國家公園旅游公路及入口社區文旅品牌,推動全域生態旅游發展,開展了環熱帶雨林國家公園旅游公路建設項目,前期對項目做了嚴格的環境影響評價,并將評價結果對社會公眾公示,主動接受社會各界監督,使生態旅游建設項目更好地服務于國家公園發展。

4.1.2 建立生態旅游環境監測體系

在國家公園內開展生態旅游必須建立嚴格的環境監測體系,對在園區開展的旅游項目進行監測和管理,將人員巡護等傳統的監測方式與遙感、物聯網、人工智能等現代科技結合,對園區的陸域生態、水域生態、自然景觀、動植物、水文水質、環境衛生、廢棄物處理、噪聲污染等環境指標定期監測,以此來評估發展旅游對國家公園的影響,發現問題及時加以處理干預。

普達措國家公園開展生態旅游時,建立了完善的生態環境承載力測算系統。為更好處理生態訪客及居民污水問題,公園在周邊兩處社區建設了日污水處理能力為600 m3的工廠。經過測算,園區居民的日用水量為60 L/人日,而工廠每日最多可處理20 000 游客產生的污水,日承載力遠超出資源空間承載力。

武夷山國家公園也設立了旅游環境監測中心。中心會隨時監控訪客流量,當人數達到公園承載量峰值后,系統就會發出紅色預警,園區工作人員及時采取分流措施,確保景區內旅游活動順利運行,盡量減少旅游業對環境的影響。

4.2 科學劃分國家公園區域,兼顧公益性與經濟性

多年來,國家公園發展旅游業舉步維艱,備受困擾,究其原因,是很多地方政府尚未解決思想認識上和實踐過程中的公園的全民公益性與地方經濟利益的矛盾。它山之石可以攻玉。我們可以借鑒國際上普遍采用的作法,即對國家公園進行功能分區,將國家公園劃分為多個不同的區域進行管理。

可以將國家公園珍稀野生物種集中或典型地形地貌區域劃設為嚴格保護區,在嚴格保護區不可以開展任何形式的旅游活動;在嚴格保護區外圍劃出一定緩沖區域,設為生態保育區,開展生態環境保護,此區域亦不能開展旅游活動;在生態保育區之外大部分地區可以設為科普旅游區,提供自然科普教育、生態文明教育,各區實施差別化的管理措施,有效發揮各功能區的主導功能。

4.3 開展特許經營,理順園區旅游管理體制

世界范圍內大多數國家公園開展旅游活動都實行特許經營制度。我國《建立國家公園體制總體方案》中也明確提到,應“研究建立國家公園特許經營配套法規”。國家公園適度實施特許經營許可制度,充分調動當地社區、企業、居民參與到園區建設中來,由國家公園管理機構對其業務經營進行監管。

國家公園的特許經營管理制度實行嚴格的旅游資源管理權與經營權分離制度,園區內所有營利性旅游服務項目必須經過公開的招標投標程序,特許經營費用以及門票收入大部分歸國家公園管理局使用和管理,主要用于國家公園內生態環境保護、動植物資源養護,少部分收入歸社區企業和居民。

目前,我國很多國家公園都在積極探索實施特許經營制度。例如:三江源國家公園管理局共批準了5個項目的特許經營,通過“企業+社區+當地政府”的模式,依托當地社區開展旅游經營項目。其中三江源昂賽鄉雪豹觀察特許經營項目開展4年來,已為昂賽鄉社區帶來173.72萬元的總收益。東北虎豹國家公園入口社區琿春市敬信鎮、板石鎮和哈達門鄉利用得天獨厚的地理優勢,開展體驗原生態的自然風光、少數民族民俗風情等特色旅游活動,[3]精心打造九鄉百村精品民俗游,帶動國家公園周邊區域綠色高質量發展。

5 結語

中國國家公園建設事業方興未艾,前景廣闊。創新國家公園旅游發展業態,將會助力于國家公園高質量發展。2022年國家林草局公布的《國家公園空間布局方案》已經遴選出49個國家公園候選區。將來會有更多的國家公園遍及華夏大地,同時也將會有更多游客行走在國家公園中,融入自然、暢享自然,與自然共同執筆,攜手繪制生動的“中國畫卷”。