行政事業單位預算績效管理中存在的問題與對策探討

李換杰

（北京市教育檔案館（北京教育博物館），北京 100061）

我國預算法指出各級預算單位都應當在科學籌劃、勤儉節約、講求績效等原則下用好財政資金，因此，預算績效管理日趨重要。隨著經濟的高速發展，行政事業單位已成為了重要的經濟主體。相比于其他企業，行政事業單位預算績效管理工作注重社會效益，更能體現為人民服務的理念，在市場經濟調控和以法治國方面發揮著重要作用。

行政事業單位預算績效管理本質上仍是一種預算管理方式，是指行政事業單位將其預算管理工作和績效管理工作有機結合、一體化設計，以預算的產出和結果為目標導向，將績效理念、管理方法融匯貫穿于項目庫管理、預算申報、預算執行、預算監督等全過程的預算管理模式。行政事業單位預算績效管理工作涉及事前、事中、事后全生命周期，主要包括事前績效評估管理、績效目標管理、績效評價管理、績效評價結果應用、績效信息公開、績效考核等。

一、行政事業單位加強預算績效管理的重要意義

（一）有利于提高預算的科學性和資金的使用效益

預算績效管理將績效管理與財政資源配置掛鉤。首先，行政事業單位在預算申報時，加入事前績效評估環節，可以將有限的資源向高效的、成熟的、符合單位發展目標的項目傾斜配置，既保證了單位業務活動的正常有序開展，又避免了不合理的預算行為所造成的資源浪費與閑置，能優化資金的使用效益。其次，在預算執行過程后加入績效追蹤，在事后融入績效監督評價，將監督評價結果反作用于預算申報管理，對績效考評不達標或者低效的項目采取不安排預算或核減預算等措施，有助于實現財政資源的科學合理配置，提高單位預算編制的科學化和精準化水平。

（二）有利于完善單位內部控制體系

目前，行政事業單位全面預算績效管理還處于積極探索階段，部分管理機制還不健全。行政事業單位通過運用績效管理的理念和方式方法對預算資金的使用實施全流程、全方位的監控，能發現單位內部控制管理中存在的問題和不足，可以促使單位不斷細化和調整各個層面的業務制度和工作流程，以適應預算績效管理工作，從而提高了單位內部控制的規范化程度，極大地完善了單位的內部控制體系。

（三）有利于提升單位的運營效率

預算績效管理不僅是財務部門的工作范疇，更需要單位全員參與，要結合工作職責將預算目標和績效目標層層分解至不同部門、不同人員，從而加強財務部門與業務部門、不同業務部門之間的協同合作。這首先可以改變財務部門不了解業務部門的具體工作內容和資源需求，業務部門不了解財務部門的工作流程的問題，大大推動業財融合、業業融合。進而，財務部門和業務部門、不同業務部門之間的充分融合，能不斷優化資源配置和業務活動的均衡發展，確保財務管理工作圍繞行政事業單位發展戰略來具體落實，最終可以達到提升單位運營效率，促進單位健康有序發展的目的。

二、行政事業單位預算績效管理中存在的問題

（一）對預算績效管理的重要性認識不到位

雖然全面預算績效管理已經推行多年，但仍有相當部分的行政事業單位對績效管理的重要性認識不夠全面，其通常比較重視財政資金的申報和獲取等前端事項，相對忽視預算績效目標管理等后續事項。首先，由于行政事業單位的資金主要來自于財政保障，受傳統思想的影響，部分行政事業單位管理層及員工缺乏成本效益意識，認為預算績效管理會核減預算資金，暴露單位管理問題，是主管部門壓縮資金的手段，因此抵觸預算績效管理工作。其次，還有部分行政事業單位認為嚴格的預算績效管理工作增加了不必要的工作量，影響了業務工作的發展。為了應對上級檢查，其在未履行既定程序的情況下，就按照相關的格式上報績效目標申報表、績效跟蹤表、績效考評表、評價報告等。最后，還有部分行政事業單位認為預算績效管理是財務人員的職責范疇，業務部門參與度不高，使得預算績效管理難以有效開展。行政事業單位管理人員及工作人員對預算績效管理的重要性認識不到位，對此項工作缺乏專業性、積極性和主動性，使得預算績效管理工作流于形式，難以真正發揮預算績效管理促進行政事業單位發展的價值和作用。

（二）預算績效目標設定不夠科學

一方面，部分行政事業單位在預算編制階段，過于重視資金申報，對績效管理不嚴謹、不深入，浮于表面。隨著預算管理改革的不斷推進及預算管理一體化系統的全面上線，項目從儲備入庫就要有明確且合理可行的績效目標。但當前仍有相當一部分行政事業單位在未進行相應的事前績效評估的前提下，隨意設定績效目標，使得績效目標設定過低或者難以實現，或者不具體、無法用定量定性的方法考評，極易造成財政資金使用的低效、浪費和結轉沉淀現象。另一方面，由于財政部門嘗試將預算資金批復與績效評價結果掛鉤，有些單位為了提高績效評價分數，保障下一年度的預算資金，甚至故意設定不科學的績效目標，致使預算績效評價嚴重失真，預算績效管理失去其應有的意義。還有，由于行政事業單位在市場經濟活動中的重要性不斷提高，因此，其預算績效管理應突出社會效益，展示政府的社會治理能力，目前部分行政事業單位的績效目標缺乏績效管理應有的廣度、深度和高度。

（三）預算績效監控跟蹤機制不完善

預算績效監控跟蹤是為了發現項目在運行中遇到的問題，使其不偏離既定的績效目標。行政事業單位存在著如下現象，側重前端管理即預算編制階段管理，對事中缺少行之有效的預算績效監控跟蹤機制；重預算支出進度管理，忽視績效過程監控；過分重視結果考核，突出事后評價、事后問責，但資金執行或者目標結果卻既成事實。這些現象都使得單位難以及時了解該項目預算績效的實際情況，不能及時解決問題，極易造成資金的低效、無效，難以發揮財政資金的最大化效益。還有的行政事業單位有預算績效監控跟蹤制度，但缺乏相應的資金、專業人才等配套保障機制，使其對預算績效監控跟蹤結果的分析、思考和應用不夠，甚至使得預算績效監控跟蹤機制如同虛設。

（四）預算績效評價及應用機制不完備

行政事業單位只有將其預算績效管理從事前績效評估到預算績效評價結果反作用于以后年度的預算績效管理，形成一個完整的閉環，才能突顯預算績效管理的實際意義。目前，部分行政事業單位的管理層及大部分員工不重視績效評價工作，也缺乏專業的績效管理人員，在預算執行完成后未認真實行績效評價。同時，還有行政事業單位雖有績效評價工作，但卻缺失對預算績效評價結果的應用機制，不能很好地對預算績效評價結果進行全面深入分析，對評價中發現的問題，未能進行有效反饋落實應用，致使績效激勵約束作用不強。

三、行政事業單位預算績效管理工作的改進對策

（一）增強預算績效管理意識

預算績效管理是行政事業單位實現資源優化配置、實現單位良性發展的關鍵措施，樹立正確的預算績效管理觀是有效實施預算績效管理的重要前提。行政事業單位要提升對預算績效管理工作的重視程度，首先管理層要轉變對預算績效管理工作的認知，意識到預算績效管理的真正意義，明確到這項工作的重要性，不斷強化績效理念和成本意識，發揮帶頭作用。其次，要在初期持續組織預算績效管理相關宣傳學習，邀請業內專家、預算績效管理先進單位講授知識和分享經驗，幫助員工形成預算績效觀，從而逐步提高單位的管理能力，真正做到預算績效管理的全員參與；同時，行政事業單位應加強績效管理專業人才隊伍建設，定期組織本單位管理層、業務部門負責人及相關崗位人員，參加財政部門、主管部門、專業學會等組織的預算績效管理政策及相關業務能力培訓，持續灌輸前沿績效管理理念、提升業務知識儲備，鼓勵財務人員向管理會計轉型，促使單位預算績效管理工作的質量不斷提升。

（二）合理設定預算績效目標

績效目標設定是一個項目生命周期的起點。行政事業單位首先要認識到績效目標在預算績效管理中的重要地位，行政事業單位在設定績效目標時必須有清晰的單位規劃，明確該項目要達到的目標，確保績效目標的適當性、可行性等。總的績效目標設定后，還要從產出、效益及滿意度等方面對總目標進行細化，將其分解成若干個二級、三級指標。由于各行政事業單位的職能和性質不盡相同，行政事業單位的預算績效管理有著其特殊性、復雜性等特點，所以績效指標的細化設定還應當是共性考核和特殊性考核、定性考核和定量考核的有機結合體，以使設定的指標科學合理，為后續系列的績效管理工作打好夯實基礎。同時，績效目標的設置還應結合單位職能、發展規劃、前沿形勢等，突出應有的社會效益，提升績效管理的廣度、深度和高度。不僅如此，行政事業單位還要考慮將事前績效評估結果作為項目入庫管理和預算申報的前置條件，以實現預算績效管理工作對預算編制工作的激勵約束指導作用。

（三）完善預算績效監控跟蹤機制

首先，行政事業單位要根據形勢變化和單位實際，制定預算績效監控跟蹤機制，從制度上提供保障將預算績效監控跟蹤工作作為一項常態化任務。其次，在預算實際執行過程中，行政事業單位要加強財務部門與審計部門、業務部門等多部門聯動，定期對資金支出進度和績效目標完成程度進行雙監控，以避免出現財政資金浪費或閑置現象，并能及時分析、整改預算執行過程中存在的偏差和問題。行政事業單位還可以考慮通過設置專項預算資金、培養專業化人才等措施來保障預算績效監控跟蹤工作，配合定期通報機制，及時糾正偏離績效目標的情況，堵塞管理漏洞，保障項目績效目標的順利達成。

（四）深入推進預算績效評價及結果應用機制

預算績效評價的作用承上啟下，是預算管理閉環中的關鍵一環。首先，行政事業單位要認識到績效評價的重要地位，在預算執行結束后，應當及時組織績效評價工作，采用多種形式、手段來保障評價質量，如組織自評、第三方評價、財政再評價，還可以引入紀檢監察、審計及社會各界的公開監督等。同時要狠抓績效評價結果應用工作。根據績效評價結果，分析、定位在這一執行過程中存在的問題，以問題為導向，對單位預算績效管理制度相關內容、監管機制和績效評價機制等進行實時優化改善。其次，行政事業單位可以考慮引入績效獎懲與問責機制。對不經程序變更預算資金用途、績效目標未完成等問題進行問責，并對完成績效目標、在預算執行期間有重大付出的人員給予精神、物質層面的獎勵。同時，行政事業單位在項目安排、資源保障、人員晉升時，可將預算績效評價結果作為重要參考項，這一方面可以使員工重視預算績效管理工作，激發其積極主動參與的熱情度，提升辦事效率；另一方面也可以優化單位資源配置，降低不必要的財務支出。最后，行政事業單位可以積極探索將績效評價結果反饋與下一年度預算安排及政策調整的掛鉤機制，考慮聯動財政部門，合理配置財政資金，充分挖掘預算績效管理工作的約束激勵杠桿作用，從而提升財政資金的使用效益。

四、結束語

隨著財政預算管理改革的持續推進和當今形勢的發展，行政事業單位的經濟活動占據了愈來愈重要的地位。有效實施預算績效管理，發揮財政資源配置的作用，是行政事業單位所面臨的重要任務之一。首先，行政事業單位要增強單位管理層及全體員工的預算績效管理意識，建立成本預算績效觀；加強績效管理人才隊伍建設，鼓勵單位財務人員由財務會計向管理會計轉型，有效促進深入開展績效成本分析工作，學會運用管理會計工具進一步探索提升財政資金使用效益的路徑和方法；其次，行政事業單位預算管理要以事前績效評估為引領，做實項目入庫管理工作，做細預算編制申報工作，同時要完善內部控制建設，聯合財務、審計等多部門在事中做好預算支出和績效監控跟蹤工作，在事后推行績效評價管理。最后，要重視績效評價反饋應用工作，積極推進績效評價結果與下一年度預算安排和政策調整的掛鉤機制，將整個預算周期有機整合在績效管理中，實現預算與績效的一體化管理，充分發揮預算績效管理工作的優勢，實現財政預算資金效益的最大化，以促進單位的健康可持續發展。