“混合性黨規”的法治問題及其解決對策

胡長云, 李 丹

(1. 邵陽學院 法商學院, 湖南 邵陽 422000; 2. 長沙學院 法學院, 湖南 長沙 410022)

本文所指“混合性黨規”是一種源于中國特色政黨制度與法治實踐的特殊法治形態,是黨政機關共同參與制定的黨內法規,也是黨政機關聯合發文的特殊類型,具備深厚的歷史淵源與迫切的實踐需求,在國家治理中屢見不鮮。具體而言,作為黨政機關聯合制定的成熟規范,混合性黨規是黨的領導尋獲“依法”機制的具體表現[1]68,是聯合發文中的“法源性”依據,需要盡快實現“入法”“入規”[2]83。然而,混合性黨規與純粹黨內法規和國家法律在制定主體、調整范圍、權責配置等方面存在顯著差異[3]88-89,不能簡單套用傳統黨規與國法的理論與制度模式,也與廣義上的黨政聯合發文存在差別,加之學理研究相對滯后等現實問題,混合性黨規在法治建設過程中暴露出部分法治問題。其中,屬性定位、制定權限與審查監督的問題涉及混合性黨規本體、制定與監督保障,引起了廣泛關注,值得深入研究。

一、屬性之爭:混合性黨規的定位問題

定性即判定事物的本質屬性,是認識事物的基礎。在對混合黨規的認知與研究過程中,確定其屬性是基本工作。時下,中國特色社會主義法治體系不僅包括黨內法規體系,還包括法律規范體系、法治實施體系、法治監督體系和法治保障體系等其他重要組成部分。混合性黨規作為黨組織和國家機關聯合制定的規范文本,與傳統認知的上述體系似乎存在出入。其究竟如何定性?其屬于黨內法規體系,還是法律規范體系?抑或是其他制度體系?目前尚存爭議,有待形成共識(1)雖然筆者傾向于將混合性黨規認定為黨內法規,但基于混合性黨規聯合發文的復雜屬性,學界對聯合發文(含混合性黨規)本質屬性的認定仍存在不同觀點。。

具體而言,針對混合性黨規的屬性問題,學界主要存在如下不同觀點:其一,法律規范說,即主張混合性黨規屬于廣義上的國家法律,承認混合性黨規的國法屬性。持該觀點的學者主要從兩個角度出發,試圖證明混合性黨規的國法屬性:一是黨組織的“準公共性”,即基于社會治理的現實需求和國家法律的認可,有學者認為黨組織實際發揮著重要的社會管理職能,其制定的黨內法規自然成為國家法律的補充[4]40-49,混合性黨規亦不能例外;二是國家法律的包容與認可,即基于外在形式、效力范圍等特征,認為混合性黨規已然成為具有法律效力的政策性文件[5]2,甚至與國家法律基本一致,法律屬性躍然紙上。其二,黨內法規說,即主張混合性黨規是黨內法規的特殊類別,屬于黨內法規范疇。支撐該觀點的論據主要如下:一是發文主體以黨組織為主或由黨組織牽頭;二是發文字號以黨的文號為主;三是效力范圍涉及黨的領導執政活動,是黨內法規溢出的一種體現;四是混合性黨規的“混合性”并不否定其體現黨的統一意志、規范黨的活動的特征(2)歐愛民、周悅麗、馬家輝、李樹忠等圍繞混合性黨規的黨規屬性問題進行分析,并在《黨內法規與國家法律關系論》《關于混合性黨內法規的理論與實證研究》《黨內法規與國家法律關系的再闡釋》等論著中進行了論證。,也即混合性黨規是黨組織主導制定、彰顯黨的意志且體現一定“溢出”作用的特殊黨規。其三,復合屬性說,即認為混合性黨規屬性復雜,難以簡單劃分到黨規與國法任一體系。該類觀點主張混合性黨規由黨政機關聯合制定,發文關涉面涉及行政治理與黨的具體領導事務,本身體現多元性,因而其兼具黨內法規與國法法律的混合屬性(3)持該觀點的學者主要有肖金明教授,他在《關于黨內法治概念的一般認識》《法學視野下的黨規學學科建設》等文章中,基于制定主體的多元性等特征,對黨政機關聯合制定的法規進行定性,提出“復合屬性說”的觀點。此外,徐信貴在《黨政聯合發文的備案審查問題》一文中,也提出相似觀點。。上述觀點均持之有故、言之成理,但目前學界眾說紛紜、莫衷一是,側面反映出混合性黨規屬性不明的現實問題。

此外,相關政府網站、法規檢索系統和有關地方政府和公民的起訴狀顯示,黨政機關聯合制發的規范性文件(含本文所指混合性黨規)被歸為“政策”“司法解釋或團體規定”“國家規定”等[5]4。可見,混合性黨規定性之爭仍未平息,且在法治實踐中得以體現。因此,明確混合性黨規的屬性、解決混合性黨規的制度定位問題,具有現實必要性。

二、突出問題:混合性黨規的制定與監督保障問題

相比純粹的黨內法規和國家法律,混合性黨規是行文面積更廣、涉及事項更多、制發程序更復雜的規范文本,但是目前僅有《中國共產黨黨內法規制定條例》(以下簡稱《制定條例》)、《黨政機關公文處理工作條例》和《黨政機關公文格式國家標準》三個文件對之進行規定,且《制定條例》僅在立規權限問題上附帶提及黨政機關“可以”聯合立規,《黨政機關公文處理工作條例》和《黨政機關公文格式國家標準》則主要對決議、決定、命令、公報、公告等十五種公文文件進行規定,直接關于混合性黨規的條文和規定在黨和國家立法文件中難以覓得身影,造成混合性黨規規范性不足等問題,且主要表現在制定領域與監督保障領域。

(一)混合性黨規制定領域的主要問題

立規是混合性黨規存在和實施的前提基礎,可以理解為由擁有立規權限的黨組織和國家機關依照特定法治規范訂立混合性黨規的特殊權力。目前,《制定條例》和《黨政機關公文處理工作條例》承認了黨政機關聯合制定混合性黨規的行為,但混合性黨規的立規權限依舊模糊,立規主體、權限范圍和主體組合模式等有待進一步明晰。

1.立規主體范圍待明確

作為黨政機關聯合制定的黨內法規,混合性黨規的制定主體與純粹的黨內法規和國家法律存在明顯差異,其必須由特定黨組織和國家機關共同制定。一般而言,混合性黨規的制定主體需要滿足以下條件:就黨組織而言,黨組織一方需要擁有立規權。《制定條例》明確了純粹性黨規的立規主體,包括黨的中央組織、中央紀律檢查委員會、中央工作機關和省級黨委等,混合性黨規的立規主體也需從中產生。就國家機關而言,國家機關一方需要擁有參與制定權。經統計,現行混合性黨規中主要存在五類聯合主體,即國家權力機關、國家行政機關、國家監察機關、國家司法機關和享有一定公權力的人民團體(4)在混合性黨規的立規實踐中,存在《中央各部門歸口分工接待群眾來訪辦法》《公務員調任規定》《國家監察委員會特約監察員工作辦法》《公開選拔初任法官、檢察官任職人選暫行辦法》《中外合資、合作經營企業中方職工思想政治工作暫行規定》等由黨組織聯合國家權力機關、國家行政機關、國家監察機關、國家司法機關甚至是人民團體制定的混合性黨規,反映出混合性黨規制定主體的多元性。,而目前《制定條例》僅規定涉及“政府職權”的事項由黨政機關聯合制定。結合“政府職權”推理可知,該規定中黨政機關的“政”應當指狹義的政府,即國家行政機關,而權力機關、監察機關、司法機關等被排除在外,未得到明確授權,與立規實踐存在“脫鉤”,反映出立規主體范圍模糊的問題。事實上,基于黨的領導核心地位,中國共產黨在主導制定混合性黨規的過程中,難免涉及除行政事務以外的其他國家事務,需要與其他國家機關聯合立規。因此,要進一步實現混合性黨規制定主體的增容,將權力機關、監察機關等明確納入混合性黨規的制定主體中,以促成法治規范與實踐需求的一致性。

2.立規主體權限待明晰

“我們必須深入到法律或政治體制的后面觀察,它們提示人們所有的法律權力都是有限的。”[6]68混合性黨規制定權作為公權力的一種,也必須得到有效的限制,明晰混合性黨規立規主體權限范圍是不容忽視的環節。然而時下,權限的不明確是混合性黨規在法治實踐中突顯的又一問題,且主要表現在兩個維度:一是立規事項范圍不明確。中國特色社會主義法治體系的有效運行,需要黨內法規、國家法律等各類法治規范以不同方式在不同領域發揮其特有的功能為基礎[7]27,但是現行黨內法規和國家法律中缺乏有關制定主體可以針對何類事務制發具體規定的規范,即缺乏關于混合性黨規調整事項的限制性規定,容易造成立規事項泛化、黨規國法界限模糊等問題,甚至可能埋下黨政不分、政治與法律“去界分化”等現實隱患。這是混合性黨規在制定與實施中需要謹慎對待的問題。二是立規層級范圍不明確。層級范圍與聯合立規主體所制定的混合性黨規的級別息息相關。以純粹性黨規為例,黨中央可以圍繞黨內重要工作制定出臺準則、條例等位階相對較高的規定,而黨的中央紀律檢查委員會、中央工作機關和省級黨委則主要制定規定、辦法、規則、細則等低位階黨內法規。同樣地,混合性黨規的制定出臺應當比照上述規定,但是由于法規規定的缺位等客觀因素,在混合性黨規體系中存在由中共中央辦公廳等中央工作機關牽頭制定的以“條例”命名的混合性黨規,如《黨政機關公文處理工作條例》《機關檔案工作條例》等。這是混合性黨規體系建設中亟須解決的現實問題。

3.立規主體組織模式待改良

混合性黨規由黨政機關聯合制定,如何“聯合”也成為值得關注的問題。在實踐中,黨組織和國家機關主要就職權管理范圍內的同類或近似事項進行聯合立規,也即混合性黨規的制定出臺主要以黨政機關職權的相似性和職能范圍的重疊性為基礎,聯合主體的組合模式屬于“職權交叉模式”。例如,2005年中共中央宣傳部、文化部等六部門就文化宣傳事項共同制定出臺《關于加強文化產品進口管理的辦法》等。該模式突出黨政機關職權,有利于加強職能相似部門的溝通聯系,實現“兩規一立”(5)所謂“兩規一立”,是指黨政機關就職權管理范圍內的相同或相似事項進行共同立法,實現黨內法規和國家法律的“一體化”,有利于降低立法成本,避免各自立法造成立法資源的浪費,參見歐愛民、李丹《混合性黨規的正當性證成與適用范圍——黨政聯合制定黨規的一種理論回應》一文。。然而《黨政機關公文處理工作條例》規定“同級黨政機關、黨政機關與其他同級機關必要時可以聯合行文”,也即以職權交叉性為基礎,混合性黨規的制定應當補充確立“同級聯合”的模式,但是在混合性黨規體系內,存在部分主體級別不一的組合模式。例如,中共中央紀委與國家監察委員會聯合制定了《國家監察委員會特約監察員工作辦法》,中共中央組織部與最高人民法院、最高人民檢察院聯合制定了《公開選拔初任法官、檢察官任職人選暫行辦法》等。在實踐中,一般法規文件因其制定機關、制定程序和依據不同,效力等級也不一樣[8]230,而上述例中黨的組織與國家機關級別“錯位”,容易造成對混合性黨規效力級別的判斷失誤,是混合性黨規制定和實施中存在的現實問題。

(二)混合性黨規監督保障領域的主要問題

在實踐中,混合性黨規的監督保障缺陷主要表現于兩個方面,即備案審查機制和權利救濟機制的缺失。

1.備案審查斷層

就備案審查而言,目前我國的監督體制與現行規范性文件的制定體制和表現形式緊密相聯,每個監督主體對應著相應的規范性文件形式[9]97。國家法律法規由人大和行政系統進行備案審查,黨內法規由黨的組織進行備案審查,但是混合性黨規作為黨政機關聯合制發的法規文件,其制定主體的二元性不僅未形成雙重備案審查,反而造成備案審查的斷層。

一方面,混合性黨規存在規避黨內法規備案審查程序的嫌疑。《中國共產黨黨內法規和規范性文件備案審查規定》第二條規定“本規定適用于黨組織制定的黨內法規和規范性文件的備案審查工作”,從字面意思解釋可知,黨內備案范圍限于黨組織制定的文件,不包括聯合制定主體制發的文件,也即黨政機關聯合制定的法規不屬于傳統黨規和黨的規范性文件的備案范疇。

另一方面,混合性黨規在人大、行政和司法備案審查體系之外。混合性黨規規定的內容實質上與國家法律、行政法規等相互重合,其中也不乏對國家機關和普通公民權利(力)義務的規定,但由于混合性黨規涉及黨組織和國家機關兩重制定主體,國家機關往往以無權審查黨組織文件為由,將混合性黨規排除在審查體系之外。總體而言,混合性黨規的屬性不明,因而有學者提出即便是黨政聯合發文,人大和行政系統的備案和審查也管不了,更不可能由法院進行司法審查[10]146。綜上可見,混合性黨規尚處于黨規和國法備案審查的范圍之外,導致出現備案審查的斷層。

2.權利救濟缺位

就權利救濟而言,混合性黨規的屬性復雜,既不屬于純粹國家法律體系,又不屬于純粹黨內法規體系。當國家機關依據混合性黨規對公民、法人和其他組織的權利造成損害時,當事人的權利救濟就會遭遇中國式的制度瓶頸[11]201。質言之,混合性黨規的救濟機制缺位主要體現在非黨組織和黨外人士群體中,即當上述“黨外主體”的權利因混合性黨規的實施受到侵害時,其無法通過國家救濟或黨內救濟途徑獲得補償。

具體而言,混合性黨規權利救濟機制的缺失主要表現在兩個層面:其一,國家救濟不適用。由于混合性黨規與一般國家法律、行政法規等不同,且主要以黨的文號、黨的名義頒布實施,國家機關以混合性黨規為依據做出的行為與傳統意義上的國家行為不同,不屬于傳統法學理論上的“法定職權”行為。這導致公民無法通過一般的行政復議、行政訴訟等程序獲得權利救濟,引發公民權利救濟環節缺失等問題。其二,黨內救濟不適格。在黨內法規體系中,《中國共產黨黨內監督條例》《中國共產黨黨員權利保障條例》等監督保障類法規主要圍繞黨內主體展開,并未設置非黨組織和黨外人士的權利保障機制,因此由實施混合性黨規引發的“黨外主體”權利侵害等問題,無法借助黨內途徑獲取補救,即非黨組織和黨外人士不具備啟動黨內救濟途徑的主體身份,其無法通過傳統黨內途徑獲得權利救濟。由此可知,權利救濟機制的缺失成為混合性黨規法治化、規范化道路上的痼疾,亟須解決。

三、解決對策:混合性黨規的規范化路徑

基于法治實踐的先行性和治國理政的必要性,黨政機關在治理實踐中探索了新的特色道路,聯合制定了諸多行之有效的混合性黨規。但是,由于理論與實踐的脫節和制度的發展變化,混合性黨規作為一類特殊聯合發文,其性質需要進一步加以明確、制度運行需要進一步加以規制,以保障其在實踐中合理適用,實現規范化、法治化發展。針對混合性黨規存在的突出問題,以下提出幾點構想:

(一)合理定性混合性黨規

明確混合性黨規的屬性是準確認識混合性黨規的必由之路,也是平息現有紛爭、解決混合性黨規實踐難題的基礎。基于現有研究可知,學界主要將黨政機關聯合發文歸納為文件說、行文說、工具說等諸多觀點,且從其特征上看,存在“典型的復合性特征”[12]120。可見,學界尚未對聯合發文達成共識,對混合性黨規的統一認識也亟待明晰。結合混合性黨規的制度實踐和上文總結的幾類觀點,建議賦予混合性黨規黨內法規的本質屬性,將其納入黨規范疇,主要理由如下:

首先,從內在機理上看,混合性黨規與黨內法規具有一致性。雖然混合性黨規具有制定主體復合性、調整對象混合性、規范效力雙重性等特征,但此為其區別于純粹黨內法規的典型特征,其“混合性”并不否定其體現黨的統一意志、規范黨的活動的特征,符合“黨內法規”的定義要求[13]83。具體而言,混合性黨規與純粹性黨規內在機理的一致性主要體現在如下三個方面:其一,混合性黨規與純粹性黨規的本質相同。二者作為黨組織主導制定或單獨制定的規章制度,都是黨的政策、方針、路線的具體化和制度化,都集中體現了黨的統一意志,是黨的領導與依規治黨、依法治國的有機統一。其二,混合性黨規與純粹性黨規的根本目標一致。二者作為黨的意志的載體,均以加強黨的建設、保持黨的先進性與純潔性為目標,根本目的在于鞏固黨的領導地位,確保黨和國家興旺發達、長治久安。其三,混合性黨規與純粹性黨規的治理邏輯相同。二者以黨組織、普通黨員和黨的干部等主體為調整對象,通過為之設置相應的權利義務,以實現規范具體調整對象行為活動之目的,體現出治理邏輯的一致性。

其次,從外在形式上看,混合性黨規與純粹性黨規具有相似性。據統計,現行中央級別混合性黨規主要以條例、規定、規則、辦法等命名,以法規體為行文方式,且行文布局采用篇、章、節、條、款、項的邏輯結構,與純粹性黨規的外在表現形式基本一致,滿足黨內法規的外在特征要求。如《黨政機關厲行節約反對浪費條例》《關于實行黨風廉政建設責任制的規定》等,是由中共中央聯合國務院制發的混合性黨規,其外在形式與一般黨內法規無異。可見,混合性黨規嚴格遵守了《中國共產黨黨內法規制定條例》的具體規定,符合黨內法規的體例特征。

再次,從法規效力上看,混合性黨規是具有“外溢”效應的黨內法規。混合性黨規作為黨組織和國家機關以各自職權為基礎聯合制定的規章制度,適用范圍橫跨黨政兩大領域,既能在黨的治理領域內發揮效力,調整黨組織和黨員的行為活動,又能在國家范圍內適用,對國家機關、普通公民和其他組織具有約束力。其體現了對黨管干部、黨管人才等“黨管原則”的具體遵循,解決了純粹性黨規調整黨外主體的名謂問題,使黨的具體管理行為有法可依,同時為“黨管原則”提供了制度保障[3]90,是黨內法規體系中具有“外溢”效應的部分。

最后,從法治體系上看,混合性黨規與現有黨內法規體系兼容。2019年,中國共產黨修訂并頒布新的《制定條例》,根據黨規實踐需求對黨內法規的法定概念作出調整,將黨內法規是“規范黨組織工作、活動和黨員行為的黨內規章制度”調整為是“體現黨的統一意志、規范黨的領導和黨的建設活動、依靠黨的紀律保證實施的專門規章制度”,并肯定了黨政機關聯合制定黨規的行為,為混合性黨規融入黨內法規體系提供了制度依據。

(二)完善現有立規機制

立規權限模糊是實現混合性黨規規范化的障礙,必須予以解決。目前,對于如何建立健全混合性黨規的立規機制,主要有兩條路徑選擇:一是單獨立規,即以混合性黨規的定性為基礎,通過《制定條例》對混合性黨規的制定問題進行規范,將有待明確的立規主體、立規事項等問題納入現有條例之中,實現混合性黨規制定有規可依。二是聯合立規,即采取黨政機關聯合制定混合性黨規的形式,修訂專門的《混合黨規制定規則》,為混合性黨規的制定提供直接依據。上述兩種途徑各有優劣,但在主要規范內容上基本趨同,即均需著重對以下問題作出規定:

1.明確立規主體范圍

目前,擁有混合性黨規制定權限的主體范圍有待進一步明確。具體而言,《制定條例》已經對享有立規權的黨組織作出明確列舉。混合性黨規作為黨內法規的重要組成部分,其黨組織一方制定主體須與純粹性黨規制定主體保持一致,也即享有混合性黨規制定權限的黨組織范圍業已明晰,主要問題在于對非黨組織一方范圍的界定上。《制定條例》對政府與黨組織聯合發文進行了肯定,現有問題主要在于如何實現非黨組織一方的增容,也即如何合理地將行政機關以外的其他政權機關納入制定主體范疇中,明確人大、監察機關、司法機關的立規權。為方便統一,建議將《制定條例》中“制定黨內法規涉及政府職權范圍事項的,可以由黨政機關聯合制定”修改為“制定黨內法規涉及國家機關職權范圍事項的,可以由黨政機關聯合制定”,并通過黨規解釋或其他途徑對“國家機關”的范圍進行明確,以解決立規主體范圍模糊的問題。

2.限定立規具體事項

混合性黨規是“政法融合”的特殊產物,其誕生和發展將在一定程度上模糊黨規與國法的邊界,不僅可能催生政治與法律的“去界分化”,還會給法律系統的自主性帶來沖擊[14]81。因此,要嚴格限定混合性黨規的立規內容,將其控制在特定的空間和事項中,以免破壞現有黨規與國法平衡發展、并行不悖的良好格局。明確混合性黨規的立規事項,需要在立規過程中對具體內容進行列舉。根據實踐需求,本文認為宜將混合性黨規的制定事項限定在黨的領導事項、黨政共治事項、黨政協作事項等當中,并將上述事項列入具體規定中,對《制定條例》中所謂的“政府職權范圍事項”予以解釋和限定,提升具體條文的可操作性和明確性。

3.設立立規主體組合原則

就立規主體的組合模式而言,現存最大的問題在于主體級別不一,導致混合性黨規的效力級別難以認定。因此,綜合《制定條例》及其相關規定,建議為制定主體的組合設置兩大原則:一是同質原則,即聯合立規的黨政機關是管理相同或相似事項的機構,其職權性質具有相似性,如中共中央宣傳部與文化和旅游部、中共中央組織部和國家人社部等。二是同級原則,即根據《黨政機關公文處理工作條例》規定,聯合立規的黨政機關的層級應當一致,遵循同級聯合的要求,如中共中央一般與國務院聯合、中共中央辦公廳一般與國務院辦公廳聯合等。上述兩大原則作為混合性黨規制定主體組合的原則存在先后性,一般以同質原則為主,同級原則輔。如,中共中央紀律檢查委員會與以前的國家監察部同級,二者在監察體制改革前共同制定了諸多混合性黨規。又如,《中共中央紀委監察部派駐機構業務工作管理暫行辦法》《抗震救災款物管理使用違紀行為處分規定》等。在監察體制改革后,我國設立國家監察委員會,其在國家機構中的級別較紀律檢查委員會在黨的組織機構中級別高,但紀律檢查委員會和監察委員會職能的高度重合,且二者采取合署辦公的工作機制,所以二者聯合制定混合性黨規不宜視為對同級原則的破壞,而是對同質原則的遵循,體現同質原則優先的特征。

(三)建立健全監督保障機制

審查監督和權利救濟的缺位是混合性黨規制度在實施過程中亟待解決的重大難題。解決上述問題可從如下兩處發力:

1.構建黨政聯審機制

所謂黨政聯審機制,指由黨的備案審查機關和國家備案審查機關作為聯合審查主體,共同負責混合性黨規的備案審查工作的審查機制。在法治實踐中,凡是需黨政聯合下發的文件,基本上是行政事務居多、關系重大、具有普遍約束力、必須貫徹制定的規范性文件,且黨委與政府處于相互平行而非相互隸屬的關系中,黨委和政府各自作為文件的制發主體之一。這樣便具備了黨內法規或行政規范性文件備案審查的要件,因而對混合性黨規進行審查是合乎法理的[15]。因此,由黨政機關聯合審查具有可行性。

具體而言,本文所指黨政聯審機制可分為兩類:一是主副聯審機制,即為方便審查工作推進,對多主體(超過兩個)發文的混合性黨規的審查,以發文字號為標準,確定混合性黨規的主要制發主體和其他配合行文主體,由主要制發主體負責備案審查的主要工作,對混合性黨規的合法性、合理性等進行審查。如,《關于加強文化產品進口管理的辦法》由中共中央宣傳部聯合國家廣播電影電視總局和文化部聯合制定,發文字號為中宣發〔2005〕15號。由此可知,中宣部是主要牽頭和主導機關,廣電總局和文化部是配合和協助部門。該法規可由中宣部負責主要審查事項,其他部門配合審查工作。此法既能降低部門工作量、加快審查進程,又能保證法規得到必要的審查監督,且具有較高的可操作性。二是平行審查機制,即針對兩個發文主體聯合制發的混合性黨規,應由聯合制發主體進行審查。如衡水黨政機關建立的“公文文稿聯審機制”,提出黨委和市政府聯合行文或“兩辦”聯合行文的文稿,市委、市政府有關領導簽批后,黨政辦公室負責公文審核的科室都要對文件進行審核,并提出書面意見,存在問題的由起草部門修改后再行文,未經“兩辦”審核的文稿不得正式行文[16]。此法要求黨政機關共同承擔審查責任,有利于加強對混合性黨規的合法性審查,降低法規的違法、違規程度,具有借鑒意義。

2.建立綜合救濟機制

所謂綜合救濟機制,即不以黨內黨外為區分,為混合性黨規具體執行所涉侵權事宜統一設置的權利救濟機制。該機制有利于避免以黨內救濟與黨外救濟為標準劃分而導致黨內救濟有章可循、黨外救濟無所適從的窘境,能對所有涉嫌混合性黨規的侵權行為進行統一救濟(6)目前,在混合性黨規的實踐中,以特定行為的做出主體與相對人是否屬于黨內為標準,可將救濟事項分為黨內救濟事項與非黨內救濟事項。例如將黨組織依據混合性黨規所做的涉嫌侵害黨內主體權益的行為納入黨內救濟事項,可依據《中國共產黨黨員權利保障條例》等黨內法規提出并獲得黨內救濟,而黨組織依據混合性黨規對非黨組織、黨外人士所做行為以及國家機關執行混合性黨規規定涉嫌侵害相對方合法權益的,由于救濟途徑缺失,難以獲得救濟。為解決上述問題,特提出綜合救濟機制的構想,對所有因混合性黨規的實施而造成侵權嫌疑的行為,進行綜合的、統一的處置。。

具體而言,綜合救濟機制的主要環節與設計思路如下:首先,設置相應救濟權,即以建立健全實體性法規為基礎,明確賦予申請救濟者提出復查、復議、申訴、申辯、控告等系列權利,以便為合理維權提供制度依據。其次,暢通權利救濟途徑,即為申請救濟者提供合理可行的表達渠道,建立健全權利救濟具體程序機制。最后,合理設計補償機制,如比照國家補償設立消除影響、恢復名譽、賠禮道歉等精神補償措施與損害撫慰金、賠償金等物質補償措施,確保權利救濟最終落到實處。在上述環節中,暢通救濟途徑是實現權利保障的核心所在,主要可從如下方面進行考量:一是明確權利救濟申請的受理主體,主要包括上級組織與特定組織。上級組織即依據混合性黨規作出涉嫌侵犯相對方合法權益的主體的直系上級機關,特定組織即黨的紀律檢查委員會和國家監察機關等享有監督檢查權的特定機構。二是規范救濟程序,要求控制和規范越級上報、越級處理等問題,堅持上級處理為主、越級處理為輔的原則,由上級機關先行受理并做出處置,當事人不服的可再行申訴,以避免事事都由中共中央或國務院處理的情形,同時也能滿足權利保障的具體訴求。三是提供有效救濟渠道,即為申請人提供行之有效的救濟路徑,如運用互聯網技術和信息化手段,建立健全申訴、控告等監督平臺,以便及時發現問題、解決問題,切實保障申請救濟者的合法合規權益。

四、結語

混合性黨規作為中國共產黨和國家機關聯合制定的法治規范,不僅是一類特殊的公文形式,更是中國特色社會主義法治體系的重要組成部分,也是中國特色政黨制度的具體體現。總體而言,混合性黨規形成于黨政機關實施領導、履行職能和處理公務的具體實踐之中,是黨的主張和國家意志的共同載體,充分體現了黨的領導與依法治國的有機統一,在中國共產黨領導國家法治建設和黨政機關合署辦公等具體實踐中,已然成為一種重要的制度規范。可見,混合性黨規適應了黨領導中國特色社會主義法治體系建設的現實需求,也展現了巨大的治理優勢,不僅顯示了混合性黨規的巨大現實效用,也彰顯出混合性黨規的強大生命力。但與此同時,作為一類特殊的法治規范,混合性黨規的發展并非一帆風順。由于混合性黨規與純粹性黨規和國家法律存在天然差異,在西方傳統法治理論與黨建理論的研究對象中,也難以找到相關的對應之物,因此相關學理研究存在一定困難,涉及混合性黨規的專有研究稍顯滯后,其相關制度建設也存在完善的空間。為解決混合性黨規在理論研究與具體實踐中所受的質疑,在建設中國特色社會主義法治體系的潮流之下,針對混合性黨規突顯的具體問題,進一步明確混合性黨規的法治屬性,從制定主體、立規權限等方面完善混合性黨規的訂立機制,從備案審查、權利救濟等方面探索建立健全混合性黨規的監督保障機制等,對實現混合性黨規的規范化、法治化具有重大意義,仍有待理論界與實務界共同努力。