垃圾焚燒發(fā)電模式的制度可行性分析
——基于中國煤電企業(yè)低碳轉(zhuǎn)型困境的思考

胡 勇 何朱然 古 婷 梁 妍

1.澳門大學(xué)法學(xué)院，澳門 999078；2.約翰霍普金斯大學(xué)商學(xué)院，美國 MD21218；3.北京師范大學(xué)珠海分校國際商學(xué)部，廣東 珠海 519087

一、緒論

自工業(yè)革命以來，人類社會(huì)過度使用煤炭等石化能源導(dǎo)致能源危機(jī)以及一系列氣候變化現(xiàn)象發(fā)生，對(duì)此，國際社會(huì)已基本達(dá)成共識(shí)。［1］為更有效應(yīng)對(duì)氣候變化危機(jī)，世界各國及國際組織試圖通過《京都議定書》及《巴黎協(xié)定》等國際法手段尋求對(duì)策。以上具有里程碑意義的國際法文件充分說明發(fā)達(dá)工業(yè)國家與發(fā)展中國家對(duì)減排義務(wù)納入國際法框架已達(dá)成初步共識(shí)。［2］近年來中國作為經(jīng)濟(jì)大國一直積極參與氣候變化事務(wù)，2020年9月22日，習(xí)近平主席在第七十五屆聯(lián)合國大會(huì)一般性辯論上向國際社會(huì)宣布：“中國將提高國家自主貢獻(xiàn)力度，采取更有力的政策和措施，力爭(zhēng)于2030年前達(dá)到二氧化碳排放峰值，爭(zhēng)取在2060年前實(shí)現(xiàn)碳中和。”然而，中國經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長現(xiàn)狀和火電為主的能源結(jié)構(gòu)無法改變“中國當(dāng)前是碳排放量最大國”這一事實(shí)。［3］煤電企業(yè)作為中國最主要高能耗和高碳排產(chǎn)業(yè)，更是成為中國碳減排工作的重點(diǎn)對(duì)象。據(jù)統(tǒng)計(jì)，煤電企業(yè)二氧化碳排放量占全國總量的40%左右。［4］鑒于近年來煤力需求增長放緩、煤電發(fā)電裝機(jī)過剩的市場(chǎng)背景下，煤電企業(yè)可否可持續(xù)發(fā)展，其低碳轉(zhuǎn)型過程中的困境和轉(zhuǎn)型路徑等問題值得學(xué)界及實(shí)務(wù)界人士關(guān)注。

本文擬重點(diǎn)分析低碳經(jīng)濟(jì)政策背景下煤電企業(yè)所面臨的碳交易市場(chǎng)機(jī)制、小型機(jī)組改造、低碳技術(shù)推廣，以及成本管理四個(gè)方面的困境。基于以上分析，本文提議中國火電企業(yè)可選擇垃圾焚燒發(fā)電模式的低碳轉(zhuǎn)型路徑。為論證以上路徑可行性，本文將從法律政策視角展開論證。

本文的現(xiàn)實(shí)意義和創(chuàng)新點(diǎn)在于：1.中國作為碳排放大國，研究低碳經(jīng)濟(jì)政策下煤電企業(yè)轉(zhuǎn)型路徑對(duì)于中國煤電企業(yè)可持續(xù)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)中國碳減排目標(biāo)有著重要的理論及現(xiàn)實(shí)意義；2.當(dāng)前低碳經(jīng)濟(jì)方面的法律及政策文獻(xiàn)十分稀缺，可參考研究成果較少，尤其在煤電領(lǐng)域更少，而本文重點(diǎn)針對(duì)低碳經(jīng)濟(jì)政策下煤電企業(yè)的轉(zhuǎn)型困境做詳細(xì)分析，并提出可行性的低碳轉(zhuǎn)型路徑；3.該研究為煤電企業(yè)制定低碳轉(zhuǎn)型發(fā)展戰(zhàn)略提供依據(jù)，同時(shí)為國家能源部門進(jìn)行電力市場(chǎng)改革及能源結(jié)構(gòu)優(yōu)化提供決策方案。

二、煤電企業(yè)低碳轉(zhuǎn)型困境要素分析

任何傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的變革都會(huì)遇到各種制度、市場(chǎng)或者技術(shù)的阻礙。下文擬從碳交易機(jī)制、煤電發(fā)電機(jī)組改造、低碳技術(shù)推廣和成本管理模式四個(gè)要素，分析煤電企業(yè)所面臨的低碳轉(zhuǎn)型困境。

（一）碳交易市場(chǎng)制度缺陷

碳排放權(quán)交易市場(chǎng)的構(gòu)建在于增加企業(yè)碳排放成本，促使企業(yè)減排。然而，中國碳交易市場(chǎng)還處于試點(diǎn)摸索階段，當(dāng)前碳交易市場(chǎng)制度及政策抑制了煤電企業(yè)向低碳發(fā)展模式轉(zhuǎn)型。截至目前，中國仍沒有一部統(tǒng)一的碳交易市場(chǎng)法律，致使全國碳交易市場(chǎng)缺乏全面統(tǒng)一的系統(tǒng)化管理制度。作為中國碳交易市場(chǎng)的制度基石，受立法機(jī)構(gòu)相關(guān)因素影響，直至2021年2月1日《碳排放權(quán)交易管理辦法（試行）》才正式實(shí)施。但該文件對(duì)于“如何充分體現(xiàn)碳排放權(quán)的金融屬性”并未提供可行性的制度方案。此制度不足無疑阻礙了各地區(qū)碳排放企業(yè)之間碳交易產(chǎn)品的流通性。顯而易見，跨區(qū)域火電企業(yè)碳交易的受阻，不利于全國煤電企業(yè)碳減排的轉(zhuǎn)型發(fā)展。

由于當(dāng)前碳交易市場(chǎng)存在制度性缺陷，導(dǎo)致政府和企業(yè)兩者之間存在目標(biāo)沖突，引發(fā)了一系列市場(chǎng)失靈現(xiàn)象，一些企業(yè)為自身利益，不愿履行交易承諾。例如，據(jù)2014年統(tǒng)計(jì)顯示，在一次檢測(cè)180家火電企業(yè)安裝的四百套排放煙氣的檢測(cè)裝置是否運(yùn)行的統(tǒng)計(jì)中發(fā)現(xiàn)，80%的企業(yè)都亮起紅牌，只有20%的煙氣排放裝置在正常運(yùn)行。［5］另外，各試點(diǎn)地區(qū)碳交易所對(duì)于排放企業(yè)的違約行為尚無統(tǒng)一懲罰機(jī)制，有些地區(qū)的懲罰機(jī)制約束力較弱，導(dǎo)致眾多企業(yè)頻繁違約。2016年7月T市碳排放市場(chǎng)出現(xiàn)歷史最低價(jià)格，T市市場(chǎng)碳交易價(jià)格過低與該地區(qū)企業(yè)排放的違約懲罰機(jī)制缺失存在緊密關(guān)聯(lián)。［6］與其他國內(nèi)的試點(diǎn)省市相比，T市試點(diǎn)地區(qū)針對(duì)排放企業(yè)違約處罰措施較弱，其他試點(diǎn)也有類似情形。有效履約激勵(lì)手段的缺失，使得火電企業(yè)在參與碳交易市場(chǎng)時(shí)，忽略減排履行義務(wù)，僅為達(dá)到政府政策文件要求而安裝減排設(shè)備和參與市場(chǎng)交易。

（二）煤電機(jī)組改造成本

煤電機(jī)組燃煤作為中國二氧化碳主要排放源，占據(jù)中國電力市場(chǎng)主導(dǎo)地位。盡管在2015至2020年期間，中國大力減少煤電裝機(jī)容量，但據(jù)中電聯(lián)2021年2月2日發(fā)布數(shù)據(jù)，截至2020年底，中國煤電裝機(jī)容量占總裝機(jī)容量比重仍是一半左右，約49.1%。

鑒于低碳減排政策要求，中國大量煤電企業(yè)已開始小型煤電機(jī)組升級(jí)項(xiàng)目，但許多火電企業(yè)仍保留老舊小型機(jī)組，這些機(jī)組單機(jī)容量小、能耗高；相比于大型機(jī)組，其污染物排放量更高。由于小型機(jī)組使用年限較短，直接關(guān)停并拆掉不僅意味著前期固定資產(chǎn)投資浪費(fèi)，且投資建設(shè)大型發(fā)電機(jī)組對(duì)于煤電企業(yè)而言并非易事，需要大量資金投入，且短期內(nèi)收益未必明顯提高。顯而易見，小型發(fā)電機(jī)組在未來相當(dāng)長的一段時(shí)間內(nèi)依然是中國火力發(fā)電企業(yè)的主導(dǎo)機(jī)型。

（三）低碳技術(shù)推廣風(fēng)險(xiǎn)

雖然煤電低碳技術(shù)投資勢(shì)在必行，但目前國內(nèi)煤電低碳技術(shù)遠(yuǎn)未發(fā)展到成熟階段，新技術(shù)節(jié)能減排效果如何尚不確定，若火電企業(yè)貿(mào)然投資新技術(shù)，不僅經(jīng)濟(jì)成本較高且有較大技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)。高成本投入及技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)是目前火電企業(yè)大規(guī)模推廣低碳技術(shù)過程中面臨的主要困境。

為實(shí)現(xiàn)國內(nèi)煤電企業(yè)低碳化運(yùn)營模式，中國必須投入大量資金開發(fā)清潔高效的燃煤發(fā)電技術(shù)。目前中國在清潔發(fā)電技術(shù)方面已有研發(fā)成果，主要是整體煤氣化聯(lián)合循環(huán)發(fā)電技術(shù)（IGCC）和碳捕捉及儲(chǔ)存技術(shù)（CCS）。然而IGCC和CCS技術(shù)開發(fā)尚未完善。IGCC技術(shù)的氣化爐基于自主研發(fā)，其產(chǎn)生的氣體構(gòu)成、壓力、溫度等參數(shù)和其他技術(shù)項(xiàng)目不同，無法得到借鑒；甚至在參數(shù)調(diào)試方面依然處在摸索階段。此外，盡管技術(shù)測(cè)試可以通過投入時(shí)間成本來解決，但該技術(shù)的發(fā)電成本則是企業(yè)面臨的最大困境。H公司天津IGCC電站示范工程項(xiàng)目是中國“863計(jì)劃”重大項(xiàng)目，也是H公司開展“綠色煤電”計(jì)劃的主要項(xiàng)目。但該項(xiàng)目IGCC電站發(fā)電成本大大高于其市場(chǎng)收益，［7］以上市場(chǎng)事實(shí)必然抑制煤電企業(yè)大規(guī)模推廣IGCC技術(shù)。另外，目前中國CCS技術(shù)仍然處于實(shí)驗(yàn)階段，其技術(shù)不確定性帶來的高成本使得CCS很難在中國大規(guī)模推廣。

（四）火電企業(yè)成本管理困境

傳統(tǒng)煤電企業(yè)成本管理模式由三要素組成：成本控制、成本計(jì)劃、成本分析。低碳政策使得煤電企業(yè)成本變動(dòng)較大，成本控制趨向困難，而國家排控目標(biāo)明顯提高火電企業(yè)的成本計(jì)劃。最后，成本提高和成本變動(dòng)使得火電企業(yè)成本分析趨向無效。以上成本管理模式三要素分析暴露了煤電企業(yè)成本管理面臨的困境。

傳統(tǒng)煤電企業(yè)成本核算并未納入碳排放成本，但隨著低碳減排政策的實(shí)施，碳排放成本在火電企業(yè)總成本中所占比率必然不斷增高，火電企業(yè)必須將碳排放成本納入成本控制范圍。然而目前由于各試點(diǎn)碳市場(chǎng)管理規(guī)則、配額制度、核查制度等都存在一定程度差異，導(dǎo)致碳排放權(quán)交易價(jià)格存在較大浮動(dòng)。以C市為例，在2015至2016年中，C市碳排放交易均價(jià)快速下跌57%，而在2016至2017年中又大幅度回升。［8］碳市場(chǎng)定價(jià)混亂現(xiàn)狀使煤電企業(yè)碳排放成本核算較為困難，最終無法控制自身成本。

隨著中國電力市場(chǎng)改革的深入以及綠色低碳政策的推廣，煤電企業(yè)管理者不僅要考量原材料和人工等傳統(tǒng)運(yùn)營成本，還要將環(huán)境、技術(shù)、企業(yè)社會(huì)責(zé)任、同行業(yè)競(jìng)爭(zhēng)企業(yè)成本等非傳統(tǒng)要素納入成本分析范圍。趨向多樣化的成本要素考量使火電企業(yè)的成本分析更加困難，其分析結(jié)果無法改變現(xiàn)有碳排放成本難以控制的局面。［9］即使煤電企業(yè)可就地取材，減少運(yùn)輸成本，但低碳法律政策背景下出現(xiàn)的大量非傳統(tǒng)成本要素的分析結(jié)果無助于企業(yè)做出有效降低成本的決策。

三、垃圾焚燒發(fā)電模式路徑選擇的制度可行性分析

在低碳政策下，煤電企業(yè)必須加快變革以適應(yīng)低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，逐步緩解經(jīng)濟(jì)增長與低碳節(jié)能模式之間的矛盾。本文認(rèn)為垃圾焚燒模式是中國煤電企業(yè)可采納的極具可行性的低碳轉(zhuǎn)型路徑。下文將以法律政策環(huán)境為視角，針對(duì)垃圾焚燒發(fā)電路徑的選擇展開制度可行性分析。

（一）煤電行業(yè)低碳轉(zhuǎn)型的宏觀政策規(guī)劃

依據(jù)負(fù)外部性理論，碳排放控制目標(biāo)不可僅靠市場(chǎng)機(jī)制，還必須通過政策引導(dǎo)及激勵(lì)措施等政策制度性設(shè)計(jì)來實(shí)現(xiàn)。為了積極履行國際法減排義務(wù)，同時(shí)實(shí)施國內(nèi)綠色低碳經(jīng)濟(jì)政策，加快火電企業(yè)向低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式轉(zhuǎn)型，國家在“十二五”電力發(fā)展規(guī)劃、“十三五”電力發(fā)展規(guī)劃及“十四五”電力發(fā)展規(guī)劃中均針對(duì)煤電企業(yè)開展低碳轉(zhuǎn)型路徑發(fā)展提出了具體規(guī)劃目標(biāo)。《電力工業(yè)“十二五”規(guī)劃》明確提出全國發(fā)電企業(yè)大力推行潔凈煤發(fā)電技術(shù)。另依據(jù)《電力發(fā)展“十三五”規(guī)劃（2016－2020年）》第六條明確指出，煤電企業(yè)必須加快轉(zhuǎn)型升級(jí)，注重清潔發(fā)展，實(shí)施跨省電力互補(bǔ)手段并限制新增煤電建設(shè)項(xiàng)目。

相比較而言，“十二五”規(guī)劃雖提及綠色開發(fā)和優(yōu)化煤電，但主要發(fā)展目標(biāo)仍是增加煤電基地新建數(shù)量，加大煤電規(guī)模擴(kuò)張力度。而“十三五”規(guī)劃明確提出嚴(yán)格控制煤電企業(yè)新建項(xiàng)目，加速發(fā)展低碳技術(shù)。在“十三五”規(guī)劃的基礎(chǔ)上，“十四五”電力發(fā)展規(guī)劃雖明確要求嚴(yán)格控制煤電企業(yè)總量、優(yōu)化電力結(jié)構(gòu)布局，但其重點(diǎn)則轉(zhuǎn)移至綠色能源發(fā)電項(xiàng)目開發(fā)。綜上所述，隨著國家煤電產(chǎn)業(yè)低碳化政策的陸續(xù)出臺(tái)及完善，國家對(duì)電力企業(yè)的規(guī)劃重點(diǎn)逐漸從“大力發(fā)展煤電企業(yè)”和“控制煤電企業(yè)擴(kuò)張”轉(zhuǎn)向“大力發(fā)展清潔能源發(fā)電”。

（二）煤電行業(yè)低碳轉(zhuǎn)型的微觀法律制度設(shè)計(jì)

為有效實(shí)現(xiàn)以上中國宏觀能源政策設(shè)定的電力行業(yè)低碳轉(zhuǎn)型各項(xiàng)發(fā)展目標(biāo)，中國相繼出臺(tái)若干關(guān)于鼓勵(lì)及規(guī)范煤電企業(yè)開展節(jié)能減排的具體規(guī)范性文件。國務(wù)院早在2007年就發(fā)布《關(guān)于加快關(guān)停小火電機(jī)組的若干意見》。基于此文件，中國啟動(dòng)“上大壓小”的政策，引導(dǎo)火電企業(yè)實(shí)施“低碳減排”改造。《火電廠大氣污染物排放標(biāo)準(zhǔn)》（修訂版）于2012年開始實(shí)施，與早期版本相比，該文件提高了火電企業(yè)在環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)、監(jiān)測(cè)和實(shí)施等方面的細(xì)化規(guī)定。2012年8月國務(wù)院發(fā)布的《節(jié)能減排“十二五”規(guī)劃》針對(duì)火電企業(yè)減排目標(biāo)提出明確要求。為配合該文件的實(shí)施，2012年7月國家能源局發(fā)布《燃煤發(fā)電企業(yè)清潔生產(chǎn)評(píng)價(jià)導(dǎo)則》，該文件對(duì)火電企業(yè)清潔生產(chǎn)評(píng)價(jià)指標(biāo)的權(quán)重分值、評(píng)價(jià)基準(zhǔn)值提供了參考值。同年10月《中國的能源政策（2012）》白皮書進(jìn)一步明確火電企業(yè)的低碳轉(zhuǎn)型方針，要求推進(jìn)大型煤電基地建設(shè)，繼續(xù)開展高能耗重污染的小型火電機(jī)組退出機(jī)制；鼓勵(lì)不同地區(qū)開展熱電聯(lián)產(chǎn)機(jī)組，以及推廣低碳節(jié)能技術(shù)應(yīng)用示范項(xiàng)目。

為落實(shí)綠色經(jīng)濟(jì)政策，國務(wù)院早在2005年頒布的《關(guān)于加快發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)的若干意見》中就明確鼓勵(lì)以節(jié)能、減排、增效為目標(biāo)，在電力及其他重點(diǎn)行業(yè)開展循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式探索。2009年《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》的出臺(tái)為中國循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供了法律基石，該法明確規(guī)定國家針對(duì)電力行業(yè)開展能耗重點(diǎn)監(jiān)督管理規(guī)則。針對(duì)火電企業(yè)開展循環(huán)經(jīng)濟(jì)模式，2021年國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于加快建立健全綠色低碳循環(huán)發(fā)展經(jīng)濟(jì)體系的指導(dǎo)意見》，該文件從六個(gè)方面對(duì)低碳循環(huán)發(fā)展作了頂層設(shè)計(jì)和總體部署，同時(shí)，該文件明確指出，各級(jí)政府將對(duì)綠色產(chǎn)業(yè)及相關(guān)企業(yè)融資提供政策支持。由此可見，目前國家出臺(tái)的相關(guān)宏觀政策及法規(guī)性文件十分有利于火電企業(yè)開展低碳循環(huán)發(fā)電項(xiàng)目。

（三）垃圾焚燒發(fā)電模式的制度可行性分析

針對(duì)煤電企業(yè)開展垃圾焚燒發(fā)電模式，中國已出臺(tái)大量支持該發(fā)電模式的政策及法律性文件，這些文件有效激勵(lì)和規(guī)范垃圾焚燒發(fā)電的發(fā)展。其中值得關(guān)注的中央層面指導(dǎo)性文件是《國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃綱要（2016－2020年）》，該文件明確提出規(guī)劃期間城市生活垃圾處理占比目標(biāo)。為大力支持火電企業(yè)低碳轉(zhuǎn)型開展垃圾焚燒發(fā)電模式，國務(wù)院于2011年發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)城市生活垃圾焚燒處理工作意見的通知》。該文件要求推廣回收利用、焚燒發(fā)電、生物處理等生活垃圾資源化處理方式，提高生活垃圾焚燒發(fā)電和填埋氣體發(fā)電的能源利用效率；同時(shí)，《國家環(huán)境保護(hù)“十二五”規(guī)劃》鼓勵(lì)焚燒發(fā)電和供熱等資源化利用方式。此外，《產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整指導(dǎo)目錄》（2013）也將“城鎮(zhèn)垃圾及其他固體廢棄物減量化、資源化、無害化處理和綜合利用工程”納入“鼓勵(lì)類產(chǎn)業(yè)”。為配合以上文件的實(shí)行，發(fā)改委和國家能源局聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于做好2018年資源節(jié)約和環(huán)境保護(hù)中央預(yù)算內(nèi)投資項(xiàng)目計(jì)劃草案編報(bào)的補(bǔ)充通知》，該文件是各級(jí)政府支持城鎮(zhèn)垃圾無害化處理設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目的政策法律依據(jù)。2020年財(cái)政部、發(fā)展改革委、國家能源局聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于促進(jìn)非水可再生能源發(fā)電健康發(fā)展的若干意見》，完善了有關(guān)事項(xiàng)的補(bǔ)充通知，明確將垃圾焚燒發(fā)電列入生物質(zhì)發(fā)電項(xiàng)目，以保證其獲得國家財(cái)政支持。

為切實(shí)落實(shí)垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目支持政策，國家已陸續(xù)實(shí)施多項(xiàng)財(cái)政支持措施。2001年財(cái)政部、國家稅務(wù)總局出臺(tái)的《關(guān)于部分資源綜合利用及其他產(chǎn)品增值稅政策問題的通知》，明確垃圾焚燒發(fā)電增值稅享受即征即退優(yōu)惠。2008年實(shí)施的《中華人民共和國企業(yè)所得稅法實(shí)施條例》中明確規(guī)定垃圾焚燒等生物質(zhì)發(fā)電項(xiàng)目可享受企業(yè)所得稅免稅待遇。2020年頒布的《可再生能源電價(jià)附加補(bǔ)助資金管理辦法》將垃圾焚燒項(xiàng)目納入可再生能源發(fā)電補(bǔ)貼范圍，并按規(guī)定給予上網(wǎng)電價(jià)補(bǔ)貼待遇。顯而易見，目前國家出臺(tái)的相關(guān)政策及法規(guī)性文件十分有利于火電企業(yè)開展垃圾焚燒發(fā)電轉(zhuǎn)型。

依據(jù)以上研究，本文認(rèn)為，碳交易市場(chǎng)機(jī)制缺陷、煤力發(fā)電機(jī)組改造困境、大規(guī)模推廣低碳技術(shù)所面臨的高成本投入及技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)，以及傳統(tǒng)火電企業(yè)的成本管理模式趨向無效，以上四個(gè)要素是目前煤電企業(yè)低碳路徑轉(zhuǎn)型面臨的主要障礙。鑒于此，本文提議煤電企業(yè)可開展垃圾焚燒模式的低碳轉(zhuǎn)型。為論證以上提議的可行性，本文從法律政策環(huán)境視角展開論證，具體分析各個(gè)時(shí)期中央宏觀經(jīng)濟(jì)規(guī)劃針對(duì)煤電行業(yè)的低碳轉(zhuǎn)型政策變化，重點(diǎn)針對(duì)垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目出臺(tái)的相關(guān)法律法規(guī)、政策性文件展開解讀。本文認(rèn)為，當(dāng)前中國相關(guān)政策及法律環(huán)境極其有利于煤電企業(yè)開展垃圾焚燒發(fā)電的低碳路徑選擇。