我國輔警制度的地方立法檢視

趙春嬌

河北大學(xué)法學(xué)院，河北 保定 071000

基層治理是我國國家治理的重要一環(huán)。改革開放后我國經(jīng)濟(jì)急速運(yùn)轉(zhuǎn)，人口流動(dòng)性極大增強(qiáng)，貨幣快速流通，社會(huì)治安環(huán)境日益呈現(xiàn)復(fù)雜多樣的面貌，基層治理任務(wù)愈加繁重。針對上述狀況及我國基層警力不足的現(xiàn)實(shí)需求，公安機(jī)關(guān)開始招錄大量輔警人員。為避免再度出現(xiàn)輔警前身——“治安聯(lián)防隊(duì)”，因缺乏合理制度的規(guī)范而導(dǎo)致的濫用職權(quán)、侵害公民權(quán)利等系列問題，我國高度重視、積極推進(jìn)輔警制度立法工作，地方省市也熱烈響應(yīng)國家號召開展了如火如荼的立法實(shí)踐。但是，在地方立法推進(jìn)過程中出現(xiàn)了個(gè)別規(guī)定和上位法沖突、輔警的用工形式及社會(huì)保障等問題，需要進(jìn)行立法后評估，并及時(shí)進(jìn)行修正。

一、輔警制度法規(guī)范的演進(jìn)

總體而言，我國輔警制度法規(guī)范經(jīng)歷了從地方試點(diǎn)先行，至中央層面推動(dòng)立法，再至地方全面鋪開的路徑。

（一）地方立法試點(diǎn)工作

在推進(jìn)公安行政執(zhí)法服務(wù)主體隊(duì)伍標(biāo)準(zhǔn)化體系建設(shè)工作的大背景下，江蘇省蘇州市公安局于2012年5月2日發(fā)布了《蘇州市警務(wù)輔助人員管理辦法》，該辦法成為首個(gè)關(guān)于中國地方輔警制度的立法，為今后中國地方輔警制度的相關(guān)管理法律政策研究和相關(guān)立法的實(shí)施工作提供了模板。

（二）中央指導(dǎo)立法

中國共產(chǎn)黨第十八屆四中全會(huì)，首次確定了將社會(huì)主義法治建設(shè)作為我黨治國理政工作的最基本方式，為以后我國的社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)提供了途徑，也為國家輔警制度立法工作的順利開展提供了體制保證。2015年，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組會(huì)議、中央政治局常委會(huì)會(huì)議審議通過了《關(guān)于全面深化公安改革若干重大問題的框架意見》，確定了深入改革的七項(xiàng)重要任務(wù)，當(dāng)中包括了“警務(wù)輔助人員管理”；2016年國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于規(guī)范公安機(jī)關(guān)警務(wù)輔助人員管理工作的意見》，首次系統(tǒng)提出了輔警管理規(guī)范要求，為地方立法全面鋪開提供了立法思路、明確了立法任務(wù)。

（三）地方立法全面鋪開

廣東省政府于2016年印發(fā)《廣東省公安機(jī)關(guān)警務(wù)輔助人員管理辦法》；2017年，吉林省政府頒布《吉林省公安機(jī)關(guān)警務(wù)輔助人員管理辦法》；深圳市人大常委會(huì)于2017年頒布《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)警務(wù)輔助人員管理?xiàng)l例》。2019年以后各地方立法步入“快車道”，天津市等21個(gè)省市相繼出臺了管理?xiàng)l例或辦法。

二、我國地方立法實(shí)踐特點(diǎn)

（一）立法主體、立法形式、立法名稱的差異性

目前，各地輔警制度立法實(shí)踐中關(guān)于立法主體、立法形式以及立法名稱存在差異性。立法主體和立法形式方面，既存在地方人大常委會(huì)制定的地方行政法規(guī)，又存在地方政府頒布的地方政府規(guī)章。全國現(xiàn)已制定的關(guān)于輔警制度的地方立法文件中，廣東省、吉林省、海南省、山東省、北京市、天津市均為省政府或者市政府出臺，而剩余省市等為人大常委會(huì)制定。相比較而言，更多的省份采用了由當(dāng)?shù)厝嗣翊泶髸?huì)常務(wù)委員會(huì)執(zhí)行立法工作，說明以具有民主特點(diǎn)的地方立法機(jī)關(guān)承擔(dān)立法工作的模式得到廣泛認(rèn)可。立法方式上，我國大多數(shù)省份使用“地域名稱+公安警務(wù)輔助人員辦法/條例/規(guī)定”的格式，如《河北省公安機(jī)關(guān)警務(wù)輔助人員管理?xiàng)l例》。少數(shù)幾個(gè)省市采用“地域名稱+警務(wù)輔助人員條例”的格式，如《河南省警務(wù)輔助人員條例》《汕頭經(jīng)濟(jì)特區(qū)警務(wù)輔助人員條例》。說明“地域名稱+公安機(jī)關(guān)警務(wù)輔助人員管理辦法/條例/規(guī)定”的名稱格式受到了大部分省市的認(rèn)可，具有較強(qiáng)統(tǒng)一性，是地方立法名稱的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)走向成熟的體現(xiàn)。

（二）立法內(nèi)容的統(tǒng)一性與互異性

1.輔警的法律地位及種類明確

現(xiàn)已發(fā)布的共計(jì)20余省份［1］的法規(guī)性文件均對輔警的法律地位予以明確定位，已對輔警工作人員的法定身份進(jìn)行了明確定位，是指為普通公安機(jī)關(guān)工作人員的警務(wù)行為提出輔助和保障的非民警身份工作人員，一般分為文職輔警工作人員和特殊執(zhí)勤輔警工作人員兩種。這不僅是對2016年國務(wù)院《關(guān)于規(guī)范公安機(jī)關(guān)警務(wù)輔助人員管理工作的意見》的遵循，也是對之前學(xué)界人士關(guān)于輔警法律地位探討的回應(yīng)。有的研究者指出，所謂“非人民警察身份人員”就是輔警人員不屬國家工作人員，但既然并非國家工作人員，所以輔警工作人員對因承擔(dān)國家行政任務(wù)而與第三人產(chǎn)生糾紛時(shí)，司法民事責(zé)任的負(fù)擔(dān)主要應(yīng)該是個(gè)人才對。可是國務(wù)院《關(guān)于規(guī)范公安機(jī)關(guān)警務(wù)輔助人員管理工作的意見》以及各省市的法規(guī)性文件都要求由公安機(jī)構(gòu)承擔(dān)責(zé)任，所以如果是輔警人員有故意和重大過失的，公安部門必須承擔(dān)起全部民事責(zé)任之后才能向相關(guān)輔警進(jìn)行追責(zé)。這樣看來，似乎國家和地方又認(rèn)同了輔警的國家工作人員身份。因此，關(guān)于這些問題仍需要進(jìn)一步探究。

2.輔警執(zhí)法權(quán)限互異性

通過比較研讀之前發(fā)布的全國二十多個(gè)城市的法規(guī)性文件后得出：首先，在輔警工作人員是否能夠獨(dú)立開展執(zhí)法的問題上，依據(jù)《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)警務(wù)輔助人員管理?xiàng)l例》要求，輔警工作人員能夠同時(shí)“駕馭警察機(jī)動(dòng)車”和“行使必需的限制性警用武器”，能夠在“無民警陪同時(shí)兩人之上”開展治安巡查、看守、群眾集中的地點(diǎn)治安巡邏和消防安全巡查等執(zhí)勤行為；其他省市則明確表態(tài)輔警“不得單獨(dú)執(zhí)法”，勤務(wù)輔警履行各項(xiàng)職能只能輔助民警。按照《行政處罰法》第三十七條明文規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)在調(diào)查或者進(jìn)行檢查時(shí)，執(zhí)法人員不得少于兩個(gè)。”而深圳市的法律規(guī)范則明顯地與此矛盾。其次，在輔警工作人員是否能夠使用法律約束力警械的問題上，《內(nèi)蒙古自治區(qū)公安機(jī)關(guān)警務(wù)輔助人員條例》對輔警工作人員是否能夠使用法律約束力警械持回避態(tài)度，而其他省份則認(rèn)為“輔警在人民警察的指導(dǎo)和監(jiān)督下能夠配合使用約束性警械”。

3.輔警職業(yè)保障的大同小異

關(guān)于輔警的薪酬標(biāo)準(zhǔn)、社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)保障、休息休假權(quán)利、表彰獎(jiǎng)勵(lì)等方面的職業(yè)保障規(guī)定，各省市的規(guī)定大體相同，但略有差異。以全國工資水平為例，在部分省市（山東、江西、內(nèi)蒙古、新疆、江蘇、重慶、天津、宜昌、寧波市、汕頭經(jīng)濟(jì)特區(qū)）實(shí)行“依據(jù)本地區(qū)上年度在崗職工平均工資，依據(jù)本地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平和財(cái)政情況自主核定，并形成調(diào)整激勵(lì)機(jī)制”；海南省情況比較特殊，規(guī)定了“按不低于本地上年度在崗職工月平均工資的70%合理確定輔警月工資總額，并形成調(diào)整激勵(lì)機(jī)制”；也存在有些省市（河北、河南、北京、武漢）關(guān)于薪資更為靈活的規(guī)定“由市公安會(huì)同財(cái)政部門、信息和社保委員等有關(guān)主管部門，依據(jù)我市的經(jīng)濟(jì)社會(huì)建設(shè)形勢、財(cái)政狀況，對警務(wù)支援人員職務(wù)的專業(yè)性、危險(xiǎn)性、勞動(dòng)強(qiáng)度以及層級等因素合理確定其薪酬標(biāo)準(zhǔn)，并動(dòng)態(tài)調(diào)整”。這說明我國輔警制度薪酬標(biāo)準(zhǔn)的制定已初具雛形，輔警基本工資待遇有法可依，但是各省市均較少提出獎(jiǎng)金激勵(lì)制度。

筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持采用按月給付工資的方式，同時(shí)推出獎(jiǎng)金激勵(lì)機(jī)制，讓能者多勞、勞者多得，既保障輔警人員工作效率，又能夠提高其薪資水平，調(diào)動(dòng)其工作積極性，實(shí)現(xiàn)良性循環(huán)。

三、地方立法實(shí)踐的效果

（一）輔警用工形式的轉(zhuǎn)變

筆者考察出臺地方輔警條例后的各省市招聘信息，發(fā)現(xiàn)包括河北、江蘇、山東、北京、重慶、宜昌、武漢、汕頭經(jīng)濟(jì)特區(qū)在內(nèi)的8個(gè)省市依舊采用“勞務(wù)派遣”的用工形式，剩余的省市基本已經(jīng)做出改革，大部分都是采用了取消“勞務(wù)派遣”模式、改為與公安機(jī)關(guān)直接簽訂勞動(dòng)合同的方式。其中江蘇省較為特別，采用了勞務(wù)派遣與勞動(dòng)合同共存的方式。

不可否認(rèn)，招錄輔警的勞務(wù)派遣用工方式存在一定合法性，可以緩解行政、事業(yè)機(jī)關(guān)的工作人員隊(duì)伍編制不夠、人才培養(yǎng)缺乏的局面。在勞務(wù)派遣的方式下，輔警員工與人力資源公司之間是勞務(wù)關(guān)系，與公安機(jī)關(guān)工作人員之間則是工作關(guān)系，共同構(gòu)成了一個(gè)三方構(gòu)造模式，其中產(chǎn)生的權(quán)利義務(wù)關(guān)系、經(jīng)濟(jì)利益結(jié)構(gòu)等都趨向于復(fù)雜，且輔警人員工作會(huì)受到雙重限制，職位穩(wěn)定性也不高，同時(shí)輔警人員與人力資源公司的勞務(wù)協(xié)議也屬于定期化簽訂，無法轉(zhuǎn)為直接雇傭模式。輔警人員還面臨著人力資源公司、用工單位隨意變更、解除勞動(dòng)合同的風(fēng)險(xiǎn)。因此，勞務(wù)派遣這一法律范疇的實(shí)質(zhì)是“使非正規(guī)的用工合法化，實(shí)際上允許真正的用人單位憑此范疇來避免許多對勞動(dòng)者應(yīng)負(fù)的法律責(zé)任”［2］。作為一種非正規(guī)化的就業(yè)形式，輔警招錄采用該模式顯然于輔警而言是弊大于利的。值得慶幸的是，安徽、河南、天津等省市已經(jīng)看到了勞務(wù)派遣的弊端并且進(jìn)行了改革，推動(dòng)本省市輔警規(guī)范化管理工作邁上新臺階，為后續(xù)層級套改、薪酬保障和保險(xiǎn)撫恤各項(xiàng)措施落實(shí)到位打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)，也為其他省市用工形式的改革提供了經(jīng)驗(yàn)，可謂意義重大。

（二）社會(huì)保障縮減

勞務(wù)派遣方式下，為了降低成本，勞務(wù)派遣機(jī)構(gòu)通常采取拒絕繳費(fèi)或部分承擔(dān)社會(huì)保障責(zé)任的方法，從而嚴(yán)重影響了外派勞工的社會(huì)保險(xiǎn)權(quán)益。這一點(diǎn)弊端在部分省市的輔警制度中可見一斑。以河北為例，《河北省公安機(jī)關(guān)警務(wù)輔助人員管理?xiàng)l例》明文規(guī)定，要為輔警人員繳納五險(xiǎn)一金（基本養(yǎng)老、基礎(chǔ)醫(yī)療、工傷、失業(yè)、生育等基本社會(huì)保險(xiǎn)和住房公積金等社會(huì)保險(xiǎn)），但是河北省各市區(qū)在實(shí)際招錄過程中并未完全落實(shí)上述政策。在Z市于2022年5月的人才招錄公示中，明確地顯示輔警人員薪資標(biāo)準(zhǔn)條件是繳納基礎(chǔ)養(yǎng)老金、基礎(chǔ)醫(yī)療保險(xiǎn)、工傷醫(yī)療保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)等四險(xiǎn)，缺失了生育險(xiǎn)，但是在所招錄的200名額中是含有女性崗位的，便無法保障女性輔警在生育期間暫時(shí)喪失勞動(dòng)能力時(shí)的基本生活，且招錄信息也未顯示提供住房公積金保險(xiǎn)待遇。

（三）同工不同酬

根據(jù)《勞動(dòng)合同法》第六十三條規(guī)定：“被派遣勞動(dòng)者享有與用工單位的勞動(dòng)者同工同酬的權(quán)利。”然而，現(xiàn)實(shí)中，派遣勞動(dòng)者與用工單位勞動(dòng)者的薪酬差距巨大。筆者對河北省K市某鄉(xiāng)鎮(zhèn)派出所的一名在職輔警進(jìn)行了電話訪談，情況如下：首先，該派出所共有13位輔警5位民警，兩者數(shù)量比例接約于2：1；其次，民警平均每天上班12個(gè)小時(shí)，特殊情況隨叫隨到，輔警平均每天上班15小時(shí)以上，一年只能回家?guī)资欤Ｓ鄷r(shí)間全在上班；再次，民警輔警一起管轄著11個(gè)村委會(huì)警務(wù)，每個(gè)村委會(huì)至少包含4個(gè)村子，共約3萬人分散在各個(gè)山溝中，這些民警、輔警以這么少的人手管理該地區(qū)治安、消防、緝毒、交通等工作，完全不區(qū)分文職輔警與勤務(wù)輔警的職能，以至于每位輔警人員都做到了“文武雙全”。雖然承擔(dān)著巨大的工作壓力，但是輔警與民警的薪資水平存在著不小差距。最后，通過訪談部分人員得知：民警每月實(shí)際到手工資約4000元，輔警的實(shí)際到手工資約為2500元，這樣一對比，輔警工資是民警工資的62.5%。在實(shí)際工作強(qiáng)度基本相同，甚至輔警工作量更大的情況下，薪酬比例不合理嚴(yán)重降低了輔警的工作熱情。

四、結(jié)語

目前，我國輔警相關(guān)地方立法成果較為豐碩，但不可避免的在規(guī)定內(nèi)容設(shè)置合理性、可行性等方面出現(xiàn)了需要修正的問題，實(shí)踐效果也存在缺憾。這既需要國家層面完善相關(guān)法律，為地方立法條文提供上位法依據(jù)，也需要地方立法機(jī)關(guān)進(jìn)行立法后評估工作，就實(shí)操暴露的問題進(jìn)行檢視，關(guān)注輔警的實(shí)際需求，踐行以人為本的工作理念，做好輔警的社會(huì)保障工作，才能夠有效調(diào)動(dòng)輔警人員工作積極性，提高輔警制度的有效性。當(dāng)然，從追求法治理想的角度出發(fā)，我們期待能夠在積累足夠多的立法經(jīng)驗(yàn)后制定一部國家層面的“輔警法”，推動(dòng)我國法治體系的進(jìn)一步完善。