依法治教視域下教育行政處罰規范化探究

周夢夢

安徽大學高等教育研究所，安徽 合肥 230000

一、問題的提出

在加快推進教育現代化、建設教育強國進程中，全面完善中國特色教育法律制度體系、推進教育法律法規規章有效實施、增強教育部門依法行政能力是加強教育法治建設、推進依法治教的迫切要求［1］。加強教育行政執法工作、提高執法規范化水平對于推進依法治教具有重要價值，也是2019年教育部發布的《關于加強教育行政執法工作的意見》的中心議題。教育行政處罰作為教育行政執法的重要方式之一，在教育行政部門依法開展教育行政管理工作中占據重要地位。原國家教育委員會于1998年3月6日頒布的《教育行政處罰暫行實施辦法》實施多年未曾做過修改，其中的一些內容已不符合如今的教育事業發展要求。2022年2月24日，教育部政策法規司作出回應，目前正在組織修訂《教育行政處罰暫行實施辦法》。

教育行政處罰的法律體系幾乎包含所有位階的教育法律規范，涉及的法律規范相對分散，并且主體多樣、違法行為復雜。2021年7月15日頒布實施的《行政處罰法》在原有基礎上，補充完善了行政處罰制度，在處罰概念、處罰種類、處罰實施、管轄適用、正當程序等一系列處罰體制上有了積極進展。當前，《教育行政處罰暫行實施辦法》的修訂，需要在行政處罰最新理論的基礎上，全面梳理教育法律體系中法律責任的相關規定，有力夯實教育行政處罰制度。

通過梳理教育法律法規規章，教育領域里的違法行為主要包括十一種類型：第一，違法舉辦學校；第二，違規招生；第三，違規辦學；第四，學校領導成員利用職權違規；第五，學校管理混亂、謀取學生利益騙取學生錢財；第六，違反義務教育法規定參與編寫教科書；第七，學校違反有關校車安全管理規定；第八，非法頂替本人或他人取得入學資格；第九，考生或應考者在考試中違反有關規定；第十，違反師德師風；第十一，單位或個人違規干擾幼兒園正常辦學。這十一種違法行為類型主要分為三類主體：學校或者其他教育機構、教師、學生。作為職權行使主體的教育行政機關在行使教育行政處罰權時，與違法行為發生主體存在的是一種外部法律關系。與行政法上的一般行政法律關系不同，教育具有自身的發展規律和相對獨立性，是否有效保障了公民的受教育權，是教育行政處罰實施效果的衡量標尺。

教育行政處罰事關全面依法治教事業，事關教育權與受教育權的保障，事關教育行政機關裁量權的合法合理行使。在《行政處罰法》的總領下，如何看待行政處罰的一般性與教育領域行政處罰調整對象的特殊性？在教育法律體系繁雜的背景下，如何把握《教育行政處罰暫行實施辦法》的修訂方向與重點？在教育行政執法中，如何規范行使教育行政處罰裁量權？這些都是完善教育行政處罰法律制度難以回避的問題，值得我們審慎反思。

二、以規范為保障：明確教育行政處罰完善路徑

（一）彌補教育行政處罰概念的立法缺失

圍繞推進國家治理體系和治理能力現代化的目標，為了規范行政處罰行為，明確區分行政處罰行為與其他行政行為之間的不同，從而為行政執法實踐提供相對清晰的甄別標準，《行政處罰法》應學界以及現實的呼吁為行政處罰行為做了概念界定。行政處罰的定義內容，從特征、對象、內容和具體表述方面對行政處罰進行了理論解析：將制裁性作為行政處罰行為的核心內容；將制裁對象限定于違反行政管理秩序行為；將制裁內容限定于減損權益或增加義務；將制裁性具體表述為懲戒［2］。概念往往無法全面反映一個行為的全部特征，反而恰恰是種種特征決定了一個行為的法律概念，行政處罰的概念便來源于其行為特征［3］。理論和立法都離不開概念，概念是所有學科的起點?！督逃姓幜P暫行實施辦法》作為唯一一部關于教育行政處罰的專門性部門規章，在修訂之際增加教育行政處罰的概念界定尤為必要。在嘗試對教育行政處罰作法律上的概念界定時，如何把握教育行政處罰的外部邊界？如何體現教育領域的特殊性？本文嘗試從處罰主體、處罰對象、被處罰行為、處罰內容四個方面進行探討。

1.處罰主體。根據《行政法》中的規定，行政處罰的實施機關一般是國家行政主管機關，是法律和行政法規授權的主體。教育法律規范授權的教育行政主體包括政府、教育行政部門、人力資源和社會保障部門、體育行政部門等。其中教育行政部門作為最主要的執行部門發揮著至關重要的作用，但是將教育行政處罰的主體界定為教育行政部門是把其他行政機關拒之門外的行為，界定為教育行政機關更加符合法律的規定和執法的實踐。

2.處罰對象。行政處罰法定原則包含處罰的主體及其職權法定、處罰的種類法定、處罰的依據法定、處罰的程序法定、應受處罰的行為法定以及處罰設定權法定六層要求。主要是面向兩個主體：一是行政相對人，二是行政機關。盡管行政處罰法定原則的提出是為了控制行政權的濫用，但處罰法定原則不應只針對行政相對人的違法行為，還應包含行政處罰對象的法定。行政處罰對象的適格與否關系到行政處罰行為的合法性，以及行政處罰的目的能否實現，行政處罰對象的法定化能夠避免行政機關任意裁量選擇行政處罰對象［4］。

3.被處罰行為。行政處罰以違反行政管理秩序為前提，而在當下依法治國、依法治教的“治理”話語下，“管理”本位的理念已不再合適。在依法治教的背景下推進教育治理，關鍵是要完善教育治理體系，包括主體間權利義務關系的一系列制度安排［5］。被處罰行為是處罰對象違反相關法律規范中的權利義務所作出的違法行為。引入“違法行為”可有效區別諸如行政強制措施等同樣具有制裁性的行政行為。因此，對于被處罰行為的界定，由“違反行政管理秩序”的行為改成“違反教育法律規范”的行為更為恰當。

4.處罰內容。《行政處罰法》采用“減損權益或者增加義務”的表述增強了行政處罰行為的制裁性特征。熊樟林學者圍繞“報應論”和“預防論”的理論要義建構了行政處罰的目的體系［6］，“目的”在行政處罰中具有重要的功能和作用，影響著行政處罰的制裁力度。受教育權作為我國發展教育事業的根本出發點，為學生提供良好的教育是構建和諧有序教育環境的目標遵循。因此，不論是減損權益還是增加義務，以“打擊和報復”為目的不應是教育行政處罰的宗旨，以“預防和警示”作為處罰實施的最終效果，才是構建良好教育生態環境的較優選擇。

本文結合行政處罰相關理論以及教育行政處罰的專業性、復雜性、層級性、制裁性等特征，為教育行政處罰概念重新定義。本文認為，所謂教育行政處罰，是指教育行政機關在管轄范圍內，對違反教育法律規范的公民、法人或者其他組織，以減損權益或者增加義務的方式予以制裁的行為。

（二）擴充教育行政處罰的種類和主要違法情形

在概念的指引下，《行政處罰法》采用了列舉性條款將行政處罰的種類進行了嚴格限定［7］。在《行政處罰法》修訂頒布前，學界對行政處罰種類擴張與限縮進行了歷史梳理與激烈探討，將處罰種類的列舉性條款分為了名譽罰、財產罰、資格罰、行為罰、人身罰五種類型。新《行政處罰法》的頒布將原來的八項行政處罰種類增至十三項，增加了“通報批評”“降低資質等級”“限制開展生產經營活動”“責令關閉”“限制從業”。《教育行政處罰暫行實施辦法》將教育行政處罰的種類概括為九種，但未能涵蓋現行教育法律體系中對違法行為進行處罰的所有類型。例如，《民辦教育促進法實施條例》第六十四條中的“不得成為民辦學校決策機構負責人或者校長”，以及《未成年人學校保護規定》第五十九條的“對學校給予通報批評”內容，分別屬于《行政處罰法》新增處罰類型中的“行為罰”和“名譽罰”，這兩項處罰種類還未列入《教育行政處罰暫行實施辦法》中。《教育行政處罰暫行實施辦法》的修訂，需要結合行政處罰種類的最新規定以及教育法律體系中的違法行為，補充完善教育行政處罰的種類和主要違法情形。處罰種類不全會導致現實中的很多違法行為游離于執法之外。引入風險預防機制，在現有教育法律體系的基礎上整合教育行政處罰種類，對其進行補強和擴寬，可防止實踐中處罰種類的失序化。

（三）完善教育行政處罰實施的程序性規定

程序可以充分體現行政機關執法的公正、效率和秩序［8］?！缎姓幜P法》建立了一整套程序制度，對我國法治政府建設作出了很大貢獻。但是由于教育行政處罰主體多樣、涉及的法律規范相對分散，《教育行政處罰暫行實施辦法》作為一部專門性部門規章，在實踐中的適用頻率并不高［9］。原因在于其在教育行政處罰法律體系中所處的位階和立法定位不相稱，導致其作用未能充分發揮。在功能定位上，由于規章不具有處罰種類的創設權，《教育行政處罰暫行實施辦法》在面臨新的違法情形時仍會存在解決乏力的困境，在法律位階較低以及定位不明確的情境下，在第四章的“處罰程序與執行”中，完善教育行政處罰的程序性規定顯得尤為重要。

新《行政處罰法》的頒布，在原有基礎上增加了應急程序、非現場程序，豐富了行政處罰程序類型，合理調整了不同處罰程序的應用比重，建立了一整套包括立案、期限、告知、回避、電子送達、公示、全過程記錄、重大決定法制審核、違反法定程序處罰無效的行政處罰程序制度，以充分體現程序公正帶來的執法效率的提升與公共秩序的維護［10］。如果說《教育行政處罰暫行實施辦法》的實體內容需要依靠教育法律體系的內容以彰顯其特殊性，其程序性內容則需要全面對接《行政處罰法》的最新規定，對其功能定位予以明確。

1.告知程序。教育行政處罰的決定在作出之前，需要向當事人發出《教育行政處罰告知書》，《告知書》應陳述當事人的違法事實并提供相應的法律依據，當事人若有異議，可依法書面提出陳述、申辯意見，從而維護當事人的陳述權、申辯權。實踐中，違反告知程序的案件屢見不鮮，影響了教育行政機關執法的公正性。以Y市H鎮P幼兒園與廣東省Y市教育局教育行政管理（教育）一案為例。案件中，Y市教育局以P幼兒園違反教育與宗教相分離的原則為由作出涉案停辦通知，該通知屬于《教育行政處罰暫行實施辦法》第九條第一款第八項規定的行政處罰種類。然而，Y市教育局作出涉案停辦通知前，未告知P幼兒園享有陳述、申辯和聽證權利，違反了《教育行政處罰暫行實施辦法》第二十五條第一款對于告知程序的規定，剝奪了P幼兒園的陳述申辯權和聽證權，造成了程序違法。

2.聽證程序?；诒Ｗo行政相對人權益的視角，《行政處罰法》將當事人可以要求聽證的期限從行政機關告知后的3日延長至5日，充分保障了當事人的聽證權利；并要求行政機關制作聽證筆錄，依據聽證筆錄作出最終決定，增加了聽證筆錄的法律效力；除特殊情況外，聽證應公開舉行。當前，我國教育行政聽證制度還存在立法層次不高、適用范圍不廣以及保障措施不嚴等問題［11］。體現在教育行政處罰領域，還需在《教育行政處罰暫行實施辦法》中完善聽證程序的制度約束，指導教育行政機關在執法時正確適用聽證程序，有利于教育行政機關更加客觀公正地作出處罰決定以及提高教育行政執法的效率。

3.執行程序。教育行政處罰執行中比較突出的問題體現在兩個方面，一方面是教育行政機關按照規定給予教育行政處罰，未能規范制作教育行政處罰決定書；另一方面是教育行政處罰的執行缺少時效的規定，導致實踐中執行時限長短不一。第一，教育行政機關在作出處罰決定后應制作統一格式的教育行政處罰決定書，以作為備案審查的依據之一，利用處罰決定書的規范制定倒逼教育行政機關在執法中充分落實執行程序；第二，進一步完善教育行政處罰的執行時效制度，針對不同的違法行為造成的社會影響后果以及作出的處罰決定，設置相應不同的合理履行期限，充分體現教育行政機關執法的規范與力度。

三、以執行為導向：規范教育行政機關自由裁量

由于法律規范無法提前詳盡規定現實中的違法行為以及預知違法行為造成的惡劣社會影響的程度，教育法律規范中的法律責任條款對于違法行為作出的處罰規定可操作性不強，于是給執法人員留有了廣泛的自由裁量權。為避免行為過當、行政不作為、程序不當、違反行政倫理等自由裁量權濫用現象，需要準確判斷其行為的合法性與合理性，才能形成有效的監督和制約［12］?！缎姓幜P法》第三十四條的規定為行政處罰裁量基準制度確立了法律依據，實踐中各領域紛紛制定了相應的裁量基準作為行政執法的指導意見。在教育領域，《依法治教實施綱要》（2016－2020）明確提出要建立健全行政裁量權基準制度，著力解決教育領域執法不力、執法不嚴等問題，保證教育法律法規規章得到嚴格實施。

（一）優化教育行政處罰裁量基準文本的技術構造

有關教育行政執法的裁量基準，處罰基準的設定，主要是考慮到違法行為造成的社會危害以及對違法行為人的制裁直接關系到相關主體的重要權益。實踐中，各級教育行政機關采用“情節細化”與“效果格化”的技術，分別制定了教育行政處罰裁量基準［13］，對違法行為細化為不同的情節從而指向了不同程度的處罰結果。裁量基準的技術構造提高了教育法律規范中法律責任條款的可操作性，同時也要注意一些合法性問題：一是要避免對一些模糊性法律規范的錯誤解讀；二是對于不同罰款的數額劃分要有科學的規定；三是要及時更新裁量基準中新修訂的法律條款內容。

（二）保障教育行政處罰裁量基準實踐的適用效果

實踐中，盡管各省、市、縣教育局均制定了詳細的教育行政處罰裁量基準供教育行政執法人員正確適用法律規范、提高判斷決定的合法性，但執法不合理現象仍然存在。如何確保教育行政處罰裁量權的合理行使，需要回歸教育法律法規的原初目的與立法精神：《義務教育法》以保障教育公平、確保所有適齡兒童少年接受義務教育為核心；《高等教育法》的基本價值是落實高校辦學自主權、保障高校中科學研究的自由；《民辦教育法》更加側重民辦學校依法辦學、保證辦學水平和教育質量；《職業教育法》更加強調為受教育者提供職業培訓、教育實踐的保障，促進勞動就業，服務區域經濟發展［14］。省、市、縣（區）級教育行政機關具有對不同階段學校的教育行政管理職權，下一級教育行政機關也可依據上一級教育行政機關制定的教育行政處罰裁量基準進行細化與完善，那么在執法中，如何提高教育行政處罰裁量基準的適用效果？要從教育行政機關執法人員的素質著手。法律規定教育行政執法人員需要參加行政執法資格考試并取得執法資格證書，在教育行政機關內部要定期組織開展教育行政執法專題培訓和業務考核，提升教育行政執法工作人員的專業能力和水平。教育行政執法人員在面對違法行為案件、行使教育行政處罰裁量權時，要綜合考量行為人的違法動機和目的、違法行為人主觀過錯的大小、所使用的不同形態的違法手段和方法、最終造成的危害結果以及違法對象所指向的行為責任人，還要綜合違法行為人的責任能力、違法行為后的表現等要素［15］。有效的監管和控制更能保證教育行政執法人員正常履行職責，合理行使教育行政處罰裁量權，教育督導與教育行政處罰的聯動機制可對其形成有效的制約與監督。