城市更新中設計現狀與對策的思考

譚斯瑞

（重慶市規劃設計研究院，重慶 400000）

1 城市更新和更新項目

城市更新指的是因為舊城片區原有的功能和配套不滿足現在社會的需求，城區的設施的老化和原有居民的遷出，導致了舊城片區的衰敗，需要對舊城整體進行通盤考慮，引進新功能和產業激活城市空間，對于本地區內部建筑采用拆、改、留的方式進行優化，建造出更為繁華壯麗、適應現代生活的城市。而更新項目指的是城市的更新進程當中，依照城市規劃開展的相關拆除、整治以及功能重建等城市項目。其一般涵蓋3 個方面：①城市中基礎設施的改造與更新；②對于具有較大安全問題的裝置實施改造更新；③對于與現代化經濟發展不符的建筑和土地實施改造更新。

2 城市更新項目存在的問題

2.1 待改造地區多為難啃的“骨頭”，資金難以平衡

經過多年棚改、老舊小區整治、低效用地改造，容易改造片區基本已實施改造，剩余未更新的區域多為“難啃的骨頭”。一方面，居民就地安置的愿望越來越強烈，征收成本和難度越來越大；另一方面，剩余未更新的地塊多為零散地塊或規劃作為公益性設施的區域，“征收”改造之后可能是政府純粹的公益性投入，難以平衡資金[1]。棚改、老舊小區整治、低效用地改造如圖1所示。

圖1 棚改、老舊小區整治、低效用地改造

2.2 政策保障不足

頂層設計、立法保障尚缺乏，且已有的更新政策雖有一定創新突破，但具體制度細則還需細化。缺乏土地、財稅創新政策，規劃建設技術標準創新力度不夠。現行的法律法規和城市建設管理制度、土地供給、金融、財稅等政策、技術標準體系是在大規模、高速度新開發建設過程中形成的，還不適應存量更新的需要。

2.3 城市原有格局被破壞

在我國的城市舊城區更新改造中，許多城市在經濟利益至上的不正確的價值觀引導下，從地價的級差效應出發，將舊城區中原來的居住用地大量地置換為辦公和商業用地，從而導致城市舊城區中的大量社區解體，傳統的社區居住文化圈被打破。為追求高額的利潤，在舊城區中新建的居住建筑大多數是高檔商品住宅，價格昂貴，是大多數拆遷居民所不能承受的。在這種情況下，大多數原有居民只能被迫搬遷到城市郊區，隨之而來的是就業難、上學難、購物難、上下班路程過遠等一系列問題，從而導致舊城區居民由過去的“盼改造”轉而“怕改造”，嚴重危害了社會的和諧與穩定。而且在拆遷中嚴重損害居民利益的事件時有發生，屢禁不止。

2.4 大量建設、消耗、排放和過度房地產化的舊城改造方式亟待轉變

資源環境約束趨緊，空間資源增量有限，存量潛力待挖掘；速度和規模偏好仍然存在，“城市病”亟待治理，城市發展整體性、系統性、宜居性、包容性和生長性不足，生態環境質量尚未迎來根本性好轉，古都魅力彰顯不足，公共服務供需矛盾較突出，治理體系能力不完善，安全韌性需提升。改造模式單一，部分整治內容與群眾訴求存在脫鉤現象，缺乏長效管理機制[2]。

2.5 歷史文化保護區多，更新改造限制較多

城市歷史文化資源豐富，其中有大量以居住空間為主的歷史地段空間，年代長久，建筑物及市政設施老化嚴重，但由于受歷史街巷空間和建筑高度的保護控制，現狀及規劃都需符合歷史格局特征，歷史文化保護要求限制，難以按照標準設施配置增加，居民改建審批程序復雜，難以滿足現代生活環境需要。城市中的歷史文化保護區如圖2 所示。

圖2 城市中的歷史文化保護區

2.6 推進機制有待健全

以區街實踐為主，市級統籌不足，機制不完善，政府推進組織體系亟待健全。一方面，在資金難以平衡以及政府債務受限條件下，城市財政優先傾向于各項緊急必要的方面，對于城市老舊空間的非緊急性建設投入有限，難以形成較好的更新效果，政府部門實施城市更新的積極性不高；另一方面，城市更新涉及原有產權權益主體復雜，需要協調多方利益，流程及操作性復雜，且盈利空間有限甚至是負盈利，市場參與積極性不高。

3 城市更新的對策

3.1 對于城市的更新目標進行明確，搭建相應管理平臺

一線城市中已成立相應的城市更新單位，其負責建設、房管以及規劃等職責。所以，城市更新當中，可以依據一線城市發展方向，把握整體戰略規劃，轉變城市發展方式，使得城市的綜合競爭力獲得提升。具體來說，能夠于全市范圍內推動城市更新工作，構成聯動制度，由相應單位對于重大問題進行決策。依照城市狀況，也能夠在政府層面去制定相應的頂層框架，將城市更新發展的戰略確定出來。政府單位能夠作為責任的主體，積極推進城市更新工作，并創造出協同工作的大環境。除此之外，也應由被動式的改造轉成主動式的更新，設置專項研究方案，增添城市規劃成果。

3.2 構建“1+1+X”政府引導、市場投資、群眾參與的城市更新多元投入機制

“1”“1”分別為政府、產權人，“X”為潛在的社會資本。整合各類住宅專項維修資金、舊改棚改專項資金、公共服務配套和文保專項資金等，設立城市更新專項資金。注重吸引市場主體投資，爭取金融機構支持。按照“誰收益、誰付費”的原則，建立收益者付費機制。

3.3 建立城市更新項目全生命周期管理制度

包括區域更新統籌機制、更新統籌主體遴選機制、“單元規劃—體檢評估—城市設計—特色片區—計劃儲備—方案設計—項目實施—監督管理—常態運營”的全鏈條城市更新項目管理制度，城市更新專家委員會、社區規劃師和重點地區總設計師制度，政府、審計、社會、人大等全方位監督管理體系等。改變政府“自上而下”“大包大攬式”的城市更新，由“要我更新”轉變為“我要更新”。尊重居民意愿，探索多種形式基層協商，建立社區黨組織領導下的居委會、業委會、物業服務企業、駐社區單位、群眾團體、社會組織、志愿者等共同參與的社區治理網絡[3]。

3.4 實施居住類片區更新

針對不同時期建成的居住區實際情況，因地制宜、分類推進，打造宜居生活空間。統籌采取“留、改、拆”措施，加強既有房屋安全動態管理。完成棚戶區改造收尾工作，建立遺留點片臺賬，逐一銷號。加快老舊小區改造，按照基礎類、完善類、提升類標準，制定“基本”+“可選”的改造清單，重點改造完善小區配套和市政基礎設施。建設安全健康、設施完善、管理有序的完整社區、綠色社區，打造15min 生活圈，完善公共服務。以引入市場化物業為主，以推廣“紅色物業”為輔，實現長期管理。居住類片區更新如圖3 所示。

圖3 居住類片區更新

3.5 實施公共類空間更新

密織城市綠道網絡，依托道路、濱水等線性綠地，有機串聯城市綜合公園、郊野公園和特色濱水空間，精心布局城市游園綠地和口袋公園，形成布局合理、功能完善、開放便民的城市綠地開放空間體系，加強資源保護與礦山宕口生態修復。將傳統的環境整治與文化創意元素充分結合，建設美麗街道、水岸。通過設施嵌入、功能融入、文化代入等舉措，提升街巷空間品質和文化魅力，打造一批精品特色街巷。以“小規模、低影響、漸進式、適應性”為特征的“中醫式療法”更新方式，打造城市小微空間。對街頭綠化、游園、城市家具等景觀設施和廣場、大型建筑周邊公共空間進行人性化、品質化、智能化提升，構建15min 文化生活圈，打造人民群眾家門口的文化驛站。

3.6 漸進性更新

對歷史文化街區、歷史風貌區等歷史地段，推行微更新，堅持共商、共享，延續街巷肌理，優化公共空間，完善基礎設施，開展危房消險、文物建筑和歷史建筑修繕利用和基礎設施建設，創造歷史地段體驗空間場所和業態，營造充滿詩意、幸福感和文化特色的“未來社區”。支持私房依據規劃自我修繕利用。對文物建筑和歷史建筑，不進行征收，通過騰退、騰遷方式少量疏解現狀居民，進行保護修繕，在真實生活場景中保護和展示歷史文化遺存、地方特色文化和歷史記憶。

4 城市更新的思考

4.1 遵守文化性更新的原則

城市更新進程當中，應當尊重本地區傳統的歷史文化，維持城市內涵以及深厚文化底蘊，積極彰顯出本城市故有的深度。而歷史建筑與街區舊房通常沉淀著悠久的歷史文化，為城市特色最為集中的區域，信息交匯地區，延續著長久以來的城市文化。本地區應有突出的特點，方便人們記憶。所以，城市更新進程當中，應當尊重歷史，維持地域文化特征，這是城市在更新設計中重點內容。因此，應當保存建筑完整性，定期進行維護以及修繕，同時，也應當重視古建筑周圍的改造更新，對于建筑的場所感進行還原。

4.2 遵守生態性更新的原則

生態功能的完善保證了可持續發展，城市自然屬性與城市氣候以及環境等方面具有密切關聯，重視城市更新當中的生態環境保護能夠使得城市的防洪問題減少。城市更新應當利用生態穩定當做前提，特別是在臨河區域，不可以追求經濟利益而過度進行開發，而對于城市環境進行破壞[4]。此外，遵守生態性原則是在許可范圍之內進行適度的開發。而適度的開發是指在可持續發展基礎上進行建設與開發，在環保觀念下，穩步調整、開發以及更新，嚴禁進行大規模的拆建。保護城市生態平衡基礎之上，適度進行建設與開發，才可以將城市的活力激發出來，維持城市中生態良性的循環。城市生態性更新如圖4 所示。

圖4 城市生態性更新

4.3 遵守親水性更新的原則

水為萬物本源，城市的聚落始于水流的流淌，水依托城市歷史命脈。無論在物質需求或者文化因素方面進行分析，水都吸引大眾，因此應當遵守親水性的原則。在城市更新中應當尊重親水性的原則，使得群眾更親切感受到水體，在四季更替下群眾均能夠賞水、戲水，將城市建設為生態效益較好景觀帶。水烘托之下，使得城市建筑和園林更加相輔相成，成為群眾享受陽光以及自然的休閑區域。例如，某新區景觀帶更新規劃中，借用錯落平臺的空間使得城市建筑與親水距離減小，打破原始防洪堤理念，使得人能夠真正地做到親水，而且也對于城市注入了新活力，構成了水城融合舞臺[5]。

5 結語

總體來說，城市更新不僅是城市建設發展史的重要組成部分，而且在推進城市戰略轉型、產業升級以及發展變化起了舉足輕重的作用。伴隨著社會飛速發展，將來城市的功能也會需要不斷改善，城市更新的需求會進一步提升。城市更新是城市發展升級的一次新的機遇，更新應當遵循原則，積極應對挑戰，突破瓶頸，營造出良好城市氛圍，充分發掘出城市價值。