芻議城鄉規劃與城鄉統籌發展的聯系

李木水

（廣西梧州市龍圩區廣平鎮鄉村建設綜合服務中心，廣西 梧州 543102）

0 引言

鄉村建設是社會主義現代化發展進程中的創世之舉，隨著新時代各項建設工作的穩步推進，鄉村建設迎來了一個非常難得的發展機遇。尤其在現代鄉村振興戰略實施的大背景下，應當對當前國情發展狀況做出深入分析，結合現代化農業條件與發展情況，積極推動國家城鎮鄉村建設，快速推進城鄉一體化融合進程。

1 我國城鄉統籌發展面臨的問題

1.1 政府職能轉變有待改進，財政支持力度不足

無論是政府職能還是財政功能，當前較偏重于經濟建設。同時，隨著經濟社會的快速發展，公共基礎建設服務轉變速度較慢，不能在區域發展過程中發揮積極作用。如此一來，便造成了財政政策大多傾向于相關產業部門，這主要是由于產業部門對城市經濟貢獻率相對較大[1]。在此期間，社會公共服務均衡以及公平問題容易被忽視。作為政府部門，將城鄉統籌發展的側重點放在城鎮化建設方面，但是城鎮化建設無法實現城市“統一”鄉村。此外，即便將農民吸納到附近的城鎮中，也無法實現城鄉一體化發展，并且不利于農村工作的開展。

1.2 鄉鎮總體發展缺乏規劃，農村經濟發展落后

首先，對城鄉統籌發展缺乏深入的研究，規劃更多偏向于城鎮地區的發展，而對于面積較大的鄉村地區缺乏規劃指導。其次，在農村人口、產業以及空間、生態等方面，缺乏統籌規劃。再次，在開展基礎設施建設工作期間，對于農村基礎設施的建設考慮不足。最后，就產業發展而言，第三產業的發展在農村地區存在著較大的阻礙，尤其是現代物流與商貿流通等領域，很少涉及農村地區。

1.3 城鄉發展不具均衡性，二元結構明顯

一方面，收支層面存在二元結構明顯的問題。雖然在2010 年之后城鄉居民的收入水平得到了明顯的提高，農民生活消費支出有了大幅的上漲，到2019 年農村人均收入已經達到9855 元。但是，城鄉居民收支仍然存在較大的差距，近年來這一差距雖有了減緩的趨勢，但均保持在2.3 倍以上。由此可以看出，城鄉收支層面二元結構問題仍然存在。另一方面，固定資產投資層面存在二元結構問題。受到城市中心性地位的影響，越來越多的固定資產主要投資到相關的城市地區，而鎮以下投資占比較低。在此情況下，投資到農、林、牧等方面的資金比重相對較低，這也嚴重阻礙了農村地區的發展。

1.4 城鄉社會保障、就業有很大差距

首先，新型農村合作醫療保障水平有待提升。近年來國家對農村衛生事業極為重視，并且醫療保障水平得以改善，但農村地區的醫療價格不斷攀升，農民、牧民所要承受的醫療負擔仍然很重，農村地區存在著大病看不起的問題。同時，因病致貧、因病返貧等問題相對普遍，醫療支出嚴重制約著農村地區的發展。其次，從社會養老保險狀況來看，農村居民顯著低于城鎮居民，這一問題如果得不到改善，將困擾農村地區的發展。

2 城市規劃和土地規劃統籌發展的整體思路

一方面，做好城鄉規劃工作，對促進經濟社會的發展有著重要的意義，同時也是深化城市與道路改革工作的重要部分（圖1）。通過提高土地規劃的合理性，將促進城市的發展，因此土地規劃應當作為城鄉規劃的重要組成內容。土地規劃合理性的評價標準，對城市發展規劃有著積極影響[2]。作為城鄉規劃工作的重要內容，應切實做好土地規劃。在開展土地規劃工作時，應當對城鄉規劃進行充分的考慮，保證城鄉規劃能夠符合城市發展的要求。另一方面，從空間上來看，城鄉規劃和土地規劃二者之間有著互補互利的密切關系。城市快速發展的過程中，尤其在進行城市建設時，應當做好彈性規劃、協調規劃。同時，還應考慮到多元規劃、效益規劃以及整體規劃等方面。

圖1 城鄉統籌發展模式

①彈性規劃。在開展城鄉規劃、土地規劃工作時，應當保證規劃有著一定的可量化性，同時還要留有一定的空間。現階段，市場環境發生了很大的變化，通過做好彈性規劃可以有效的適應當前這種變化的環境，并且應當在不同地點、不同時期做出合理、科學的調整。如此一來，便能在一定程度上防止規劃失靈、重復規劃等問題的發生。②協調規劃。在開展整個城市區域的規劃工作期間，首先要保證城鄉規劃有著較強的合理性、科學性，不能過分強調城市規劃的重要程度。③多元規劃。在進行城鄉規劃與土地規劃的編制時，應當具有明確的規劃目標，進而促進社會的全面發展。④效益規劃。隨著市場環境的變化與經濟社會的發展，城鄉規劃與土地規劃編制過程中，應當保證規劃有著較強的經濟性、效益性。這樣一來，就可以促進經濟社會的持續性發展。⑤整體規劃。應考慮到當地經濟社會的發展情況，從整體方面進行規劃與布局。這一過程中，要注重物質層面、非物質層面的規劃。同時，還要注重整體層面與局部層面的統籌規劃。⑥實用規劃。任何規劃的編制，其目的都是對社會發展提供指導作用。為進一步促進經濟的發展，在編制規劃的過程中，應保證規劃有著一定的實用性和可操作性。

3 城市規劃與土地規劃統籌發展的實踐途徑

3.1 建立完善的規劃管理體制

通過建立健全規劃管理體制，能夠促進城市規劃與土地規劃的統籌協調發展。一方面，從原有的管理體制來看，城市規劃和土地規劃分屬各自的行政管理部門，二者在管理目標與管理方式等方面存在較大的差異。同時，彼此之間缺乏良好的協作、溝通，并且信息共享水平相對較低，統一管理的難度較大。鑒于此，為推動二者統籌發展，應當對現有的管理體制做出改進，可以對兩個管理部門做出合并。在此基礎上，通過精簡管理組織機構，進而構建起更加完善的規劃管理體制[2]。另一方面，在開展規劃方案的編制時，應當由同一部門進行統一化管理，進而可以對城市規劃與土地規劃的信息進行全面的整合，這對于促進地區的發展有著重要的意義。在此期間，應當對二者統籌發展環節中存在的各類矛盾做出分析，并采取有針對性的措施加以解決，進而保證規劃方案有著較強的科學性、可行性。

3.2 統籌兩個規劃，做到制度創新

我國在土地規劃等方面尚未形成完善的法律法規，因而城鄉規劃工作中，應當做好制度創新，進而保證規劃工作有著較強的科學性、可操作性。首先，編制城鄉規劃與土地規劃工作中，不能沿用以往的方式，應當由同一個行政級別對等的管理部門完成，進而可以做好相關的溝通與協調工作。同時，在行政指令措施方面也能做到統一，使得工作效率、工作質量大大提升，也避免了資源嚴重的問題。其次，為提高規劃的科學性與合理性，應當對現有的法律法規制度做出調整與完善，保證土地規劃工作中有法可依。需要注意的是，應當結合城鄉規劃與土地規劃的實際情況，制定完善的《土地規劃法》，真正做到有法可依。此外，為加大各項規劃的執行力度，促進社會經濟的快速發展，應當將兩個制定規劃的部門進行合并，對于頒布的政令也要進行統一。另外，要為制度創新提供良好的環境。為實現這一目的，應當對長期以來的行政主導的環境做出改變，并考慮到經濟與市場規律的影響。

3.3 以人為本，完善資金保障機制

為實現城鄉統籌發展，首先，應當堅持以人為本的重要原則，為相關人才提供充分的保障。采用開放式的人才引進方法，使得更多的專業人員匯聚到政府部門。在此基礎上，要打造一支城鎮統籌規劃與建設的專業人才隊伍。同時，還要加強農村專業人才的培養與管理，提升專業素質[3]。其次，要借鑒現代化的科學管理模式，進一步促進城鄉一體化發展，積極推動現代化鄉村建設工作。這一過程中，要做好人力資源開發工作，并加強對各類自然資源的利用，全面促進城市與鄉村的融合。再次，還應當建立完善的資金保障機制。為確保農村振興戰略的全面實施，應當加大資金方面的投入，建立起完善的資源體系，為投資環境的改善提供支撐。另外，還要對金融優先擔保狀態做出改進，促進城鄉統籌一體化融合與建設。最后，要堅定信心，理清發展思路。規劃與建設過程中可能會遇到各類復雜的問題，因此，應當在困難的狀態下堅定決心，樹立不怕吃苦的心態，積極推動新農村建設工作。同時，還要提升現代化發展技能，對鄉村發展狀態做出深入研究，從長遠的角度做好規劃。

3.4 堅持因地制宜的發展方式

在開展現代化建設工作時，要對現代化可持續發展戰略做出深入的剖析，采用多元化的發展模式促進城鄉一體化的融合與建設。對于多樣化發展理念，就是要改變鄉村振興與城市統籌規劃建設存在的單一化的問題，堅持因地制宜的發展方式。在此期間，應加強對自然特色、城市發展特色的挖掘與利用，在一些條件相對優越的地區，應當采用城鎮化融合模式，做好生態環境的保護，重點加強產業與基礎建設。除此之外，還要采用投資與其他手段，積極推動城鄉一體化發展。為縮小城鎮之間的發展差距，應當積極發展農村優勢特色產業，合理解決統籌規劃工作中存在的各類問題。通過對新型發展模式進行創新，促進現代化建設工作，實現城鄉地區的科學發展。

3.5 不斷完善統籌城鄉發展的法制政策平臺

依法治國作為我國的基本國策，對促進我國經濟社會的發展起到了至關重要的作用。隨著《城鄉規劃法》的頒布與實施，城鄉規劃管理工作質量得到了顯著的提升。除此之外，對優化城鄉空間布局起到了良好的協調作用[4]。同時，也改善了人居環境，使得城鄉經濟社會得到了全面、協調發展。鑒于此，各級黨委、人大以及政府部門，應當對城鄉統籌發展的公共法律進行創新，根據依法治國的基本理念，從體制與制度方面解決城鄉統籌發展期間存在的各類障礙，建立起完善的法治政策平臺。

3.6 推動產業結構調整

一方面，根據“規模集中、產業調優”的基本理念，各縣區首先要做好發展定位，充分發揮基礎條件優勢，對自身發展優勢做出總結，因地制宜的發展優勢產業。同時，各地區要重點發展都市農業、生態農業，條件允許的情況下要發展觀光休閑農業，進而促進農村地區的發展，不斷提高農業綜合產出效益。另一方面，應當大力扶持農牧業龍頭企業，充分發揮其輻射效應，帶動周邊地區的發展。通過對農副產品進行深加工，拓寬發展渠道。

3.7 走集約型的城鄉建設道路

以往在開展城鄉建設規劃工作時，不具有較強的環境保護意識，對于各類資源的保護工作有待加強。具體規劃期間，主要以粗放型規劃與建設為主。近年來，隨著環境保護意識的逐步加強，可持續發展理念得到了廣泛的重視[5]。鑒于此，應當積極轉變粗放型建設方式，改變密集型建設方式的弊端。規劃期間應當充分利用城市空間，提高城鄉空間的科學化、信息化水平。通過積極開發舊城，提升土地利用率等方式，對土地資源進行合理的規劃與布置，節約土地資源，加強審核，促進城鄉建設工作的進步與發展。

3.8 穩步推進現代鄉村城鎮建設

如果盲目的開展現代鄉村城鎮建設，將導致風險的增加，同時也將損害人民的切身利益。為避免此類問題的發生，應當充分認識到城市與農村融合發展的重要性，根據我國現代發展戰略的要求，結合各地區的資源狀況與發展現狀，將城鎮與鄉村所具有的優勢融合起來，相互之間要各取所長，突出文化發展經驗優勢，大力扶持具有可持續發展特點的企業，結合自然資源特色開展城鄉統籌規劃與建設，進而促進農村與城市地區的共同發展。

4 結語

通過做好城市規劃和土地規劃統籌發展，既有利于城鄉共同進步、和諧發展，同時也可以提高土地配置的科學性，使得各類資源得到充分的利用。除此之外，還有利于各項管理工作的開展，符合我國當前的基本國情。為此，應當合理編制統籌發展規劃方案，綜合考慮多方面規劃原則，建立完善的規劃管理體制，推動產業結構調整，以此實現統籌發展的目的。