國家監察體制改革背景下監檢權力銜接運行的法治實踐路徑

莫良元,周 陽

(常州大學 史良法學院, 江蘇 常州 213159)

黨的十八大以來監察法治體系已經基本建成,全面推進建設集中統一、高效權威的監察體制進入法治反腐的全新歷史發展階段,習近平法治思想指導下的監察權與其他國家權力的銜接運行自然成為監察法治實踐的重要方面。在完善監察委與檢察機關的監檢權力銜接運行過程中,《中華人民共和國監察法》(以下簡稱《監察法》)與《中華人民共和國刑事訴訟法》(以下簡稱《刑事訴訟法》)銜接(簡稱為“法法銜接”)所面臨的法律適用問題尤為突出,具體包括監檢權力銜接運行的程序界分、行為屬性、情況類型、法律適用四個方面。本文試圖在國家監察體制改革的背景下,從邏輯梳理和分析基礎角度,對上述四個方面的具體問題提出解決相關問題的思路和方法,為增進學術共識提供理論智識和交互己見。

一、監檢權力銜接運行的程序界分

監察委創設之前,職務犯罪案件一般將刑事立案作為刑事訴訟程序的邏輯論證起點,而“法法銜接”則關聯職務犯罪案件處理的全過程,因此監檢權力銜接運行的程序分界問題面臨較多質疑,亟須對此重新考量。基于刑事訴訟階段劃分的傳統理論已然難以詮釋運行《監察法》的司法實踐,需要在“法法銜接”過程中堅持習近平法治思想的創新理論來證成其程序分界,進而恪守司法法治的實踐邏輯。

(一)刑事立案可以不是刑事訴訟開啟的程序起點

職務犯罪案件中監檢權力的銜接在事實上已經改變將刑事立案作為刑事訴訟程序起點的慣例。對于公安機關偵查和檢察機關自偵的刑事案件,都存在刑事立案這一明確的刑事訴訟程序啟動手續;但是對于監察委移送檢察機關審查起訴的職務犯罪案件,其刑事訴訟程序啟動的時間節點并不明確。對于監察委移送檢察機關審查起訴的案件是否需要進行刑事立案這一手續,目前并無法律的明文規定,而根據《國家監察委員會與最高人民檢察院辦理職務犯罪案件工作銜接辦法》(以下簡稱《銜接辦法》)的規定(1)《銜接辦法》第21、22條規定,最高人民檢察院案件管理部門認為具備受理條件的,應當及時進行登記,并立即將案卷材料移送公訴部門辦理。公訴部門經審查認為有犯罪事實需要追究刑事責任的,應當立即決定采取強制措施,并與國家監察委員會調查部門辦理交接手續。,對于監察委移交的職務犯罪案件,檢察機關只需要辦理受案手續而無須刑事立案手續(2)《監察法》起草者在《〈中華人民共和國監察法〉釋義》中對此的解釋是,監察委在啟動調查程序時已經履行了監察立案的手續,移送檢察機關審查起訴所要求的證明標準高于刑事立案的證明標準。,“檢察機關進行重復立案審查,顯屬多余”[1]。檢察機關在實務中亦是參照處理公安機關移送案件的方式,對職務犯罪案件直接辦理受案手續,進而銜接刑事訴訟程序。

學界對檢察機關直接受案的實操方式提出理論層面的質疑,核心在于強調職務犯罪案件適用刑事立案手續的重要性,“刑事立案是刑事訴訟程序的起點”,缺少刑事立案手續的刑事訴訟程序無法成立。首先,《刑事訴訟法》第二編立案、偵查、提起公訴的排列順序在文本解釋的角度上即可佐證“刑事立案是刑事訴訟程序的起點”,刑事立案程序為強制措施提供合法依據,“不專設刑事立案程序將會造成較為明顯的程序不協調問題”[2]。其次,監察委辦理的監察立案手續開啟的監察程序“既可能指向違法,也可能指向犯罪,但終究無涉刑事訴訟”[3],其性質與刑事訴訟程序中的刑事立案手續不同,二者不可以相互替代。監察委調查程序缺少刑事立案這一手續,檢察機關的移送案件審查起訴的基礎便不存在。

總結學界質疑檢察機關直接受案的各類論證,均是建立在“刑事立案是刑事訴訟程序的起點”基礎之上,然而“刑事立案是刑事訴訟程序的起點”這一結論卻是刑事訴訟階段理論背景下的推論而非不證而明的公理。世界范圍內主流的刑事訴訟啟動模式,無論是以英美德日為代表的隨機型啟動模式還是以法蘇為代表的程序型啟動模式,并未就這一結論達成理論層面的共識,實踐層面亦有較大的差別。(3)適用隨機型啟動模式的英美德日等國并沒有設置專門的刑事立案程序,適用程序型啟動模式的法國與蘇聯雖然要求刑事訴訟程序的開啟需要一定的手續,但對于具體手續的規定并不相同,僅有蘇聯實質上將刑事立案作為刑事程序的啟動環節。我國在《監察法》出臺前所采取的將刑事立案作為刑事訴訟程序啟動標志的程序型啟動模式是特殊歷史背景下的階段性產物,在監檢權力相銜接、共同處理職務犯罪案件的新背景下,應當在習近平法治思想指導,確定“法法銜接”的程序界分、識別基準并加以證成,并無在程序界分上堅持“傳統”的必要。

(二)雙軌路徑可以成為刑事訴訟開啟的程序創新

從程序角度審視我國刑事訴訟的全過程,從立案開始每一環節都體現相應國家機關對刑事案件的處理,是其權屬專有的展現。即便在案件處理的過程中出現錯誤,正因為案件處理遵循相關國家機關的權屬專有,也應由相應國家機關承擔責任。因此,刑事程序的核心特征正是體現國家機關處理刑事案件的權屬專有,一項程序如果無法體現國家機關處理刑事案件的權屬專有,則無法被定義為刑事訴訟程序。堅持國家機關權屬專有論的理論邏輯,“法法銜接”的時間節點得以明確,監察程序與刑事訴訟程序難以銜接的困境得到解決,《監察法》對職務犯罪案件移送審查起訴的規定標志著一條開啟刑事訴訟程序的新路徑出現。

雙軌路徑刑事訴訟銜接模式將一般案件與職務犯罪案件的刑事訴訟程序路徑分開,一般案件適用以刑事立案為刑事訴訟程序開啟標志的傳統路徑,而職務犯罪案件適用以檢察機關接受監察委移交案件為刑事訴訟程序開啟標志的新型路徑。二者在外在形式上存在主體差異,但具體法治內涵卻是高度統一的。一般案件中的刑事立案環節與職務犯罪案件中的檢察機關受案環節都體現國家機關處理刑事案件的權屬專有,并且此后的程序都體現相應國家機關的權屬專有。對于檢察機關受案環節之后體現國家機關處理刑事案件的權屬專有,屬于刑事訴訟程序自不待言,而檢察機關受案環節則需要加以論證。受案環節中檢察機關接收的主要內容包括案卷材料與被調查人兩項。關于案卷材料的接收,表面上檢察機關案件管理部門對案卷材料的接收僅僅是手續上的交接,但已經對被調查人作出專屬于刑事訴訟程序的犯罪嫌疑人的定性,檢察機關已經承擔起告知犯罪嫌疑人其在刑事訴訟中享有的合法權益的義務,毫無疑問體現檢察機關處理刑事案件的權屬專有。關于被調查人的接收,檢察機關公訴部門采取了由強制措施接替留置措施的模式,而專屬于刑事訴訟程序的強制措施的適用體現檢察機關處理刑事案件的權屬專有。

檢察機關受案之前的各個環節雖然在一定程度上體現國家機關處理刑事案件的權屬專有,但將其歸入刑事訴訟程序顯然不當。雖然監察委處理職務違法犯罪的過程一定程度上具有刑事偵查的特征(4)監察委的監察權能包含原先檢察機關的職務犯罪偵查權和職務犯罪預防權:一方面監察委的調查手段包含了犯罪偵查的部分手段,另一方面監察委的留置措施與刑事強制措施具有高度相似性。,但監察權的運行具有其特殊性。在職權范圍方面,監察委的職權范圍既包括對職務違法案件也包括對職務犯罪案件的處理,其范圍廣于《刑事訴訟法》的規定,監察委處理的案件可能僅構成職務違法而不屬于職務犯罪,并不必然走向刑事責任。在法治定位方面,監察程序的定位高于刑事訴訟程序的定位。刑事訴訟程序以保障人權、懲罰犯罪為最終目的;但是監察程序以監督公權力、反腐敗為目的,各環節以強化對公權力的監督、加強反腐敗為指導。監察程序的意義在于對貪腐行為作出定性,刑事訴訟程序的意義在于對貪腐行為進行刑事犯罪的定性。追究刑事責任的刑事訴訟程序是監察程序完畢后的銜接,二者所指向的后果存在差異。監察程序中所體現的刑事偵查特征是監察程序銜接刑事訴訟程序所導致的,無涉監察的核心意涵。從宏觀整體的視角分析,監察程序與刑事訴訟程序存在部分重合特征,但是監察程序自身的特殊性更值得強調。因此,雖然監察程序具有體現國家機關處理刑事案件權屬專有的特征,但是將其納入刑事訴訟程序無疑缺乏基本的司法法治認知。

職務犯罪案件程序界分的意義在于保障監檢權力在打擊貪腐行為的過程中實現合力,而非為了“東風壓倒西風”地對抗。體現習近平法治思想創新意涵的雙軌路徑刑事訴訟銜接模式,以檢察機關受案為職務犯罪案件刑事訴訟程序開始的時間節點(如圖1所示),檢察機關受案之前的環節隸屬于監察程序,以獨立的監察權為核心、充分發揮監察委獨立辦案的效率優勢;檢察機關接受監察委移交案件后,以檢察權為核心、對已經通過監察程序審查的職務犯罪案件進行刑事定性,重點體現檢察機關保障人權、懲罰犯罪的核心價值。

圖1 職務犯罪案件處理流程圖

二、監檢權力銜接運行的行為屬性

因由“法法銜接”聚焦職務犯罪案件處理的全過程,以監察委的調查終結為前端、以檢察機關的審查起訴為后端,伴隨著案件調查處理的深入,職務犯罪案件由監察程序轉入刑事訴訟程序。故而,“法法銜接”過程中職務犯罪案件移交行為的屬性判定可以明確為監察程序與刑事訴訟程序的關聯分界,這在實踐層面可以厘清監察程序與刑事訴訟程序的具體銜接過程,亦有益于在學理層面詮釋《監察法》與《刑事訴訟法》的法治邏輯關系。

(一)監察委監察行為的前端屬性

監察委的監察行為在受到法律嚴格限制的基礎上具有獨立于刑事訴訟程序前端法治特征。《憲法》規定監察委獨立行使監察權,監察委的職權范圍由法律明確規定、調查活動受監察程序嚴格限制,監察行為的前端獨立性是在上述兩項限制基礎上實現的。監察委對涉嫌職務犯罪案件的處理包括線索處置、初步核實、監察立案、調查、審理、處置、移送審查起訴七個環節,在移送審查起訴前,由監察委獨立對案件進行處理。雖然移送前監察委對案件的處理在客觀上屬于對案件事實的調查,與公檢機關的偵查行為具有形式上的高度相似性,但監察行為是對監察委監察權的有效運用,具有前端行為的職權獨立性。公檢機關的偵查行為均僅指向最終的刑事審判,始終保持在刑事犯罪的范疇之內;而監察委的監察行為既可以指向職務違法,也可以指向職務犯罪,除最終指向刑事訴訟之外,其還具有監督公權力、反腐敗的獨立政治意義。監察委“對職務犯罪進行調查的最終目的即為將事實清楚、證據確實充分的案件移送檢察機關審查起訴”[4]。換言之,監察委是行使國家監察職能的專職機關,其監察行為相較于偵查行為的刑事訴訟從屬性具有獨立于刑事訴訟程序的法治特征。

監察行為具體包括監督、調查、處置三種類型,是監察權運行的三種具體表現形式,三者在承擔不同的職權功能同時又相互配合且具有高度的協同性。從宏觀角度來看,監察委的監督行為是對公權力的廣泛監督,同時具有由面到點的發現腐敗的功能特質;調查行為是對案件事實的明晰確認,具有還原事實真相的作用;處置行為則是對前置性監督和案件事實調查產生的監察證據的審查、評價與綜合,在監察程序內具有終局性意義。上述三類監察行為的法律適用,可以體現監察委協同配合的能動性,強調整個職務犯罪案件處理過程中的溝通協調,從而保障整個反腐敗工作的高效權威透明,“既有效行使反腐敗職能,又防止其濫用權力”[5]。

(二)檢察機關檢察行為的后端性質

監察委與檢察機關完成移送接收后,案件正式進入刑事訴訟程序,由檢察機關展開對職務犯罪案件的專職處理。檢察機關作為國家法律監督機關代表國家行使檢察權,接收工作后對案件進行審查并決定是否提起公訴,其檢察行為指向刑事訴訟程序的刑事審判環節,在推進刑事訴訟程序中起到專職司法的作用。“監察權和檢察權分立是設置多元監督主體和多元監督機制的具體表現”[6],雖然檢察體制改革重構了檢察機關的具體職權,但是檢察機關在改革后依然享有批準逮捕權和審查起訴權等權力。檢察機關對監察委的制約主要體現在對監察行為的制約上,具體包括對調查活動的合法性監督、決定是否對被調查人采取強制措施和決定是否對職務犯罪案件提起公訴三個方面。在審判中心主義的要求下,檢察機關的工作重心主要向復核證據傾斜,著重于對監察證據合法性的審查。在職務犯罪案件移送完成后,檢察機關的檢察行為可以概括為針對刑事訴訟的訴訟監督,相較于監察委以高效反腐為目標的監督職能,檢察機關的監督職能通常體現在實現懲罰犯罪與保障人權、實體正義與程序正義的協調兼顧方面。另外,檢察機關的監督模式相較于監察委對程序性的要求更為嚴格,例如,對職務犯罪案件調查過程的監督只能通過司法審查的途徑來展開。檢察行為指向的對象主要包括監察委移送的案件證據和犯罪嫌疑人兩類,對監察證據的審查在職務犯罪案件處理的整體過程中屬于對監察證據的第二道過濾,但卻是刑事訴訟程序中的第一次審查。由于監察程序與刑事訴訟程序的程序規范存在一定差別,因此檢察行為還具有彌合差異、保障監察證據在刑事訴訟程序中順利流通的特殊作用。檢察行為落實到犯罪嫌疑人角度,則主要體現為強制措施的適用,檢察機關需要根據案件的相關證據、案件的實際情況以及犯罪嫌疑人的自身情況選擇適用恰當的強制措施。職務犯罪案件在監察程序中具有高度封閉性、制度性,排除了律師的介入,而進入刑事訴訟程序后,檢察機關需要站在保障人權的角度,充分保證犯罪嫌疑人在刑事訴訟程序中應當享有的相關權利。

總體而言,檢察機關是刑事審判程序的重要參與者,其檢察行為亦需要“限定于其職務犯罪的范圍之內”[7],完善前端監察程序中可能存在的不足,這不僅是出于保障人權的目的,亦是對公平公正的實在關切。

(三)兩機關銜接行為的交互性質

在職務犯罪案件的移送過程中,監檢權力銜接涉及監察委的移交行為(即監察委移送審查起訴環節)和檢察機關的接收行為,而整個銜接過程以監察委決定移送審查起訴為起點、檢察機關完成接收為終點,監察委移送審查起訴標志著高度封閉、獨立的監察程序的終結,而檢察機關的接收行為標志著刑事訴訟程序的開啟。伴隨著監察程序的終結,監察委斷開對案件進展的控制,職務犯罪案件進入一種相對公開的狀態。

移送審查起訴的職務犯罪案件需要滿足一定的要求:形式上,該案件已經履行例如監察立案等一系列必要的程序并調查完畢;實質上,該案件的調查結果符合犯罪事實清楚、證據確實充分的標準。上述兩項要求分別從形式要件和實質標準的角度對監察委移送審查起訴的職務犯罪案件作出限制,從而保證離開監察程序、轉入刑事訴訟程序的職務犯罪案件調查結果的客觀確定性。雖然這種調查結果尚未經過審判機關的司法確認,并不具有終局性意義,但已經對監察委與檢察機關產生拘束效力。一方面,監察委需要對此調查結果承擔責任,雖然該調查結果在刑事訴訟意義上仍屬于過程性結論,但是已經是監察程序意義上的最終結論,非經法定事由、法定程序監察委不得隨意修改;另一方面,該調查結果為檢察機關劃定審查范圍,檢察機關不得私自擴大審查范圍。監察委移送審查起訴標志著監察委對職務犯罪案件的調查活動已經完成、監察程序至此終結;檢察機關對職務犯罪的接收標志著職務犯罪案件正式進入刑事訴訟程序,原先的被調查人身份完成向犯罪嫌疑人身份的轉變。

監察委移送審查起訴具有監察權的職權意涵,而檢察機關對職務犯罪案件的審查起訴則屬于檢察權的職權意涵。上述移送接收的銜接過程充分體現了監察委與檢察機關相互配合、相互制約的關系,既對監察委的職權進行了合理限制,防止監察權的過度膨脹,也遵循“以審判為中心”的改革方向,保證了審判機關最終“一錘定音”的終局作用,“實現打擊犯罪與保障人權并重的目標”[8]。對監察委與檢察機關權力銜接運行的屬性判定,對于明確監察委與檢察機關的定位、分析監察程序向刑事訴訟程序轉換的各類情形、解決法法銜接的具體問題具有法治邏輯上的實踐指向。

三、監檢權力銜接運行的情況類型

黨紀處分、政務處分、刑事責任都屬于針對職務違法犯罪不同層面的處理方法,三者的最終目標指向對公權力的監督,在反腐敗的目標上三者具有高度的一致性。因此,在整合反腐敗力量和加強對公權力的監督的改革目標的指導下,職務違法犯罪領域,監察程序與刑事訴訟程序的銜接應當充分體現上述一致性的本質特征。在追求目標一致性的“法法銜接”過程中,需要遵循檢察機關與監察委相互配合、相互制約的關系定位,因由檢察機關與監察委職權權屬的特質差異,銜接程序在微觀角度呈現不同的樣態,可以概括為“確認的一致、補充的一致和異議的一致”三種情況類型。

(一)監檢權力銜接運行實現“確認的一致”

“確認的一致”的情況類型是檢察機關銜接處理監察委移交案件較為常規和順暢的一種情況,具體是指檢察機關對于監察委移送的職務犯罪案件,在審查后認為達到犯罪事實清楚、證據確實充分,應當依法追究刑事責任的標準,并隨后依法提起公訴的案件情況。在這種情況下,檢察機關依法提起公訴所要求的各類標準已經全部達成,檢察機關與監察委的銜接并未產生分歧,兩機關的共同反腐敗的目標較為順暢地實現。

“確認的一致”情況下兩機關的銜接,檢察機關處理的重點在于限制人身自由強制措施的轉換和證據材料的審查接收。在檢察機關公訴部門審查起訴期間,對于犯罪嫌疑人的交接尚未完成,犯罪嫌疑人依然由監察委采取留置措施,檢察官需要持《起訴意見書》和提訊犯罪嫌疑人。這一階段檢察機關的首要任務是根據案件具體情況確定恰當的強制措施以接替監察委采取的留置措施,完成犯罪嫌疑人的移交。檢察機關可以對犯罪嫌疑人采取與留置措施程度最為接近的拘留措施以銜接監察委對犯罪嫌疑人采取的留置措施,在拘留后10日內確定最為恰當的強制措施。這種以先行拘留直接銜接留置措施再根據具體情況調整強制措施類型的流程在保持一致性的基礎上保證高效地移交犯罪嫌疑人,有助于整個銜接程序的流暢運轉。關于證據材料的審查接收,檢察機關則需要對將要在刑事訴訟中作為證據使用的案卷材料進行合法性審查。對于可能存在非法取證行為的,檢察機關在獲得最高人民檢察院的批準后可以進行調查核實;如有需要,監察委可以對其合法性做書面說明或提供相關證據材料。即使是被排除的非法證據也應當隨案移送,標明為依法排除的非法證據。該項合法性審查的意義體現在兩個方面:一方面,厘清在刑事訴訟程序中可能存在的障礙,避免后續因證據獲取的合法性問題而影響刑事訴訟程序的順利推進;另一方面,職務犯罪案件最終將由檢察機關單獨提起公訴,若存在非法證據問題,其可能涉及的相關責任由檢察機關獨立承擔,檢察機關作為公訴方理應對在最終審判環節可能涉及的證據材料進行確認。

(二)監檢權力銜接運行實現“補充的一致”

“補充的一致”的情況類型是指檢察機關對于監察委移送的職務犯罪案件,在審查后認為尚未達到起訴標準且需要補充核實,在經過監察委補充調查或者檢察機關補充偵查后,達到犯罪事實清楚、證據確實充分標準,并隨后依法提起公訴的情況。對于移交案件的補充核實,既可以退回監察委補充調查,也可以由檢察機關自行補充偵查,但是補充調查與自行補充偵查所應用的情形存在差異。從宏觀整體的角度來看,“監察委補充調查兼具調查違法違紀和職務犯罪的復合維度”[9],而檢察機關自行補充偵查只針對刑事犯罪的單一維度。

退回監察委補充調查的補充核實模式適用于犯罪事實不清、證據不足的情形。檢察機關在經最高人民檢察院批準后,與監察委協商溝通退回補充調查相關事宜,由檢察機關公訴部門與監察委案件審理室進行具體對接。對于需要退回補充調查的案件,由檢察機關出具退回補充調查決定書、補充調查提綱,連同案卷材料送交監察委案件審理室;在退回補充調查期間,對犯罪嫌疑人沿用檢察機關所采取的強制措施。由此,退回補充調查的案件呈現案卷材料與犯罪嫌疑人相分離的樣態,案卷材料退回監察委進行補充調查,退回監察程序;犯罪嫌疑人仍由檢察機關采取強制措施,留在刑事訴訟程序。監察委調查部門應當在一個月內補充調查完畢并完成補充調查報告,經審批后按程序報批。補充調查指向的最終結果有兩個,若經過補充調查,達到犯罪事實清楚、證據確實充分的起訴標準,案件重新進入刑事訴訟程序并繼續推進;若兩次補充調查仍無法達到起訴標準,由檢察機關作出不起訴決定。檢察機關自行補充偵查的補充核實模式適用于影響案件定罪量刑的基本事實已經查清,但存在個別瑕疵的情形,具體而言包括個別不影響定罪量刑的情節、證據材料需要補充鑒定等。此時,由檢察機關承擔補充偵查的主要任務,監察委對檢察機關的補充偵查提供協助。在檢察機關自行補充偵查的整個過程中,無論是案卷材料還是犯罪嫌疑人均始終處于刑事訴訟程序之中。

在“補充的一致”情況類型下,檢察機關對監察委的制約表現得較為明顯,檢察機關通過對監察委移送案件的審查將不符合《刑事訴訟法》起訴要求的案件攔截在刑事訴訟程序以外,起到過濾作用。檢察機關與監察委對于經過檢察機關的審查之后進入到刑事訴訟程序的職務犯罪案件的認定在此之后達成一致,共同指向隨后的起訴環節。

(三)監檢權力銜接運行實現“異議的一致”

“異議的一致”的情況類型較為特殊,是指檢察機關對于監察委移交的涉嫌職務犯罪案件存在異議,且作出不起訴決定,但是兩機關在經過溝通協商等一系列程序后,最終達成一致的情形。檢察機關在作出不起訴決定前應當與監察委溝通協商,作出不起訴決定后應當將不起訴決定書送達監察委。檢察機關作出的不起訴決定,若監察委認為存在錯誤,應當在收到不起訴決定書后30日內申請復議。對于監察委的復議申請,檢察機關應當在30日內作出答復,其復議決定可以撤銷或變更。“異議的一致”情況類型中,當檢察機關與監察委關于不起訴決定產生意見分歧時,即使協商溝通也無法解決,最終依然需要在刑事訴訟程序上達成一致。具體而言,在關于不起訴決定產生意見分歧時案件處于刑事訴訟階段,應當由檢察機關對是否起訴獨立作出決定,其責任后果亦由檢察機關獨立承擔。

在刑事訴訟程序中,不起訴的種類包括法定不起訴、酌定不起訴和證據不足不起訴三類,在案件達成“異議的一致”的過程中,需要根據具體情形分別討論。首先,法定不起訴。在職務犯罪案件中法定不起訴的情形包括情節顯著輕微,危害不大,不認為是犯罪的情形,犯罪已過追訴時效的情形,特赦令免除刑罰的情形和犯罪嫌疑人死亡的情形。此種類型中,多數情形并不會使兩機關產生意見分歧,可能導致檢察機關與監察委針對不起訴決定產生分歧的情形主要是情節顯著輕微,危害不大,不認為是犯罪的情形。既然監察委已經作出移送決定,將案件移送檢察院審查起訴,其必然認為該案件達到了追究刑事責任的標準;若檢察機關對此產生不同意見并作出不起訴決定,則必然認為情節顯著輕微,不應認定為犯罪。其次,酌定不起訴。在職務犯罪案件中酌定不起訴的情形包括為犯罪準備工具,創造條件的情形,自動中止犯罪,沒有造成損害的情形;在共同犯罪起次要或輔助作用的情形;被脅迫參與犯罪的情形以及存在自首或重大立功的情形。“酌定不起訴最能體現檢察機關的自由裁量權”[10],此種情形在實踐中均存在導致檢察機關與監察委針對不起訴決定產生意見分歧的可能,其原因亦與法定不起訴類型下情節輕微的情形相似。最后,證據不足不起訴。該種類型與上述兩種類型不同,檢察機關與監察委的意見分歧在于證明應當追究犯罪嫌疑人刑事責任的證據是否充分。

通過上述梳理可以發現,檢察機關與監察委產生意見分歧的情形均具有一定的自由裁量特征,產生意見分歧的根本原因是對自由裁量的理解存在差異。此種意見分歧可以通過兩個方面予以解決。第一,檢察機關與監察委在案件處理過程中應當加強溝通協商,可以通過案情研討的方式在最大程度上彌合兩機關可能存在的理解不一致,有助于檢察機關與監察委相互配合。第二,檢察機關應當充分尊重監察委的意見,對于不起訴決定保持更為審慎的態度。因為檢察機關的審查起訴程序在本質上屬于對職務犯罪案件的預先過濾,對犯罪嫌疑人是否需要承擔刑事責任的認定屬于過程性的結論,并無終局性的定性權力。犯罪嫌疑人是否需要承擔刑事責任,應該由審判機關依法作出判決。檢察機關無須在刑事訴訟程序的入口處對檢察機關與監察委的意見分歧直接作出單方判斷和處理,完全可以在對事實認定總體一致的前提下將這種意見分歧留待后續的審判環節進行終局化的判定。這樣的解決方案符合以審判為中心的改革方向,亦有利于職務犯罪案件的程序正當化處理。

四、監檢權力銜接運行的法律適用

《監察法》與《刑事訴訟法》雖然在法律定位上存在差異,但“都是對涉嫌職務違法犯罪進行調查的主要法律根據,存在法理融通性和適用目的一致性”[11]。為了加強檢察機關處理監察委移交案件的銜接機制的現實可操作性,在宏觀層面明確相關移交行為的屬性、厘清銜接過程中可能出現的情況類型后,需要在具體司法實踐的微觀層面討論檢察機關處理移交案件過程中面臨的較為突出的法律適用問題,主要有退回補充調查期間強制措施銜接和證據移交審查兩個具體問題。

(一)退回補充調查期間強制措施的銜接問題

在雙路徑刑事訴訟銜接模式的背景下,學界對于職務犯罪案件退回補充調查時強制措施的適用存在諸多質疑。對于程序倒流情況下強制措施的銜接,《監察法》與《刑事訴訟法》的規定并不明確,具體銜接機制的細化是由《銜接辦法》規定的。對于應當退回監察機關補充調查的案件,檢察機關應當將案卷材料退回監察機關,但在補充調查期間由檢察機關繼續對犯罪嫌疑人沿用強制措施,監察機關需要訊問時檢察機關應予以配合。該種銜接機制設定的最主要特征在于將犯罪嫌疑人與案卷材料分離,案卷材料退回監察程序由監察機關補充調查,犯罪嫌疑人由檢察機關沿用原先的強制措施。學界的質疑主要體現在兩個方面:一是,《銜接辦法》規定沿用強制措施的合法性問題;二是,犯罪嫌疑人和案卷材料相分離的銜接的合理性問題。

關于《銜接辦法》規定沿用強制措施的合法性問題,質疑者認為,《銜接辦法》在性質上不屬于法律,無權對強制措施進行規定,甚至存在違憲的嫌疑。“在退回補充調查期間的一個月時間內沿用檢察機關決定的逮捕措施系對公民羈押期限的延長,唯有通過《監察法》抑或《刑事訴訟法》的明文規定方具有法理上的正當性。”[12]但事實上,《銜接辦法》對于沿用強制措施的規定并非對適用強制措施的新增規定,而是對《刑事訴訟法》與《監察法》相關規定的細化,并無違反《立法法》的嫌疑。事實上,這種通過規范性文件對強制措施進行細化的立法方式是刑事訴訟領域常見的方式。此外,雖然《銜接辦法》規定的是最高人民檢察院與國家監察委之間的具體銜接事宜,但由于兩機關均采用領導與被領導的組織架構,因此,最高人民檢察院與國家監察委之間形成的具體銜接辦法沿用至各級檢察機關與監察委之間處理具體銜接問題并無不當。

關于犯罪嫌疑人和案卷材料相分離的銜接機制的合理性問題,產生該問題的原因在于“監察機關的調查行為與刑事訴訟程序是對立分開的”[13]。質疑者通過類比一般案件退回公安機關補充偵查的情形,論證犯罪嫌疑人和案卷材料相分離的銜接機制存在內在的邏輯缺陷。當公安機關負責偵查的一般案件由檢察機關退回補充偵查時,檢察機關通知看守所辦理換押手續(5)關于換押的相關規范性文件可參見最高人民法院、最高人民檢察院、公安部《關于羈押犯罪嫌疑人、被告人實行換押和羈押期限變更通知制度的通知》(2014年3月3日印發,公監管〔2014〕96號)。,從而保障了案卷材料與犯罪嫌疑人兩大核心要素的一致性;監察案件退回補充調查時,案卷材料與犯罪嫌疑人卻處于不同狀態,當事人在退回補充調查狀態下被稱為“被調查人”,卻被關押在看守所中,屬于檢察機關控制下的“犯罪嫌疑人”。監察案件程序倒流的強制措施銜接機制實質上割裂了案件的兩項核心要素,不具有司法法治邏輯中的合理性。該種對于合理性的質疑可以在兩方面予以解釋。第一,保障兩項核心要素的一致性是公安補偵情況下換押制度的優點,并不意味著退回補充偵查必須保證兩項核心要素一致。事實上,公安機關偵查階段并不要求兩項核心要素的一致性,常在缺少犯罪嫌疑人這一項核心要素的情況下運行,公安機關在發現犯罪事實存在時即可按照管轄范圍立案偵查,此時并不一定存在明確的犯罪嫌疑人而通常僅有案卷材料這一案件核心要素存在。換押手續對于一般案件退回公安機關補充偵查而言是便利性的制度設計而不是實質性的必備要件。通過換押手續使得兩項案件核心要素保持一致,有利于補充偵查的進行,但是補充偵查的順利進行并不依賴于兩項案件核心要素的齊備。第二,案件退回監察機關補充調查的情況與案件退回公安機關補充偵查的情況存在關鍵差異,不能簡單類比論證。對于一般案件的程序倒流,換押制度并不會對強制措施的適用造成實質性改變,犯罪嫌疑人始終受強制措施控制。但是對于退回監察機關補充調查的案件,如果采取與一般案件相似的處理方式(檢察機關解除對犯罪嫌疑人的強制措施,換由監察機關對其重新采取留置措施)則會導致與《刑事訴訟法》的內在邏輯發生嚴重沖突。留置措施雖然具有限制被調查人人身自由的特征,但是并不屬于《刑事訴訟法》所規定的強制措施,從《刑事訴訟法》的適用范圍來看,檢察機關解除對犯罪嫌疑人的強制措施,換由監察機關對其重新采取留置措施的處理方式屬于單純解除對犯罪嫌疑人的強制措施,而《刑事訴訟法》對解除強制措施的犯罪嫌疑人有著嚴格要求。解除犯罪嫌疑人強制措施的途徑有兩種:第一種是刑事案件審判完畢,犯罪嫌疑人承擔相應的刑事責任;第二種是經過司法機關的調查,犯罪嫌疑人符合不起訴的條件而徹底洗清犯罪嫌疑人的身份。需要補充調查的犯罪嫌疑人的犯罪嫌疑并未徹底洗清,若選擇重新適用留置措施的銜接方式,會導致提前解除犯罪嫌疑人的強制措施。這意味著司法機關對于違法犯罪的放任,將會嚴重違反《刑事訴訟法》中懲罰犯罪的原則,造成《刑事訴訟法》的內在邏輯沖突。

綜上可知,學界對程序倒流情況下強制措施的銜接在合法性與合理性方面的質疑有待商榷,雖然該強制措施的銜接存在一定瑕疵,但卻是現行法律制度下較為恰當的處理程序倒流問題的解決方案。此外,部分學者支持的監察機關重新對犯罪嫌疑人采取留置措施并進行補充調查的銜接方法會造成《刑事訴訟法》的內在邏輯沖突,在現行法律制度運行中更難以實現。

(二)證據移交審查的銜接問題

在理順“法法銜接”正向與逆向的流程后,關于證據移交審查的銜接便是最為重要的問題,“刑事訴訟監察證據的適用乃《監察法》與《刑事訴訟法》銜接的關鍵”[14]。“無論是檢察機關的審查還是審判機關的審判, 都是建立在證據基礎之上的。”[15]證據移交審查銜接問題的外在表現是兩機關在監察程序與刑事訴訟程序間銜接溝通所面臨的法律適用差異,但其本質在于兩機關如何保障作為定案依據的證據的可靠性。“證據是訴訟的最基本要素,無證據則無裁判。”[16]《監察法》第33條賦予監察證據進入刑事訴訟程序的能力,但這僅代表檢察機關對監察證據可以直接審查判斷而無須重復收集,并不意味著監察證據進入刑事訴訟程序時其自身的證據能力和證明力得到保證。在職務犯罪案件的處理過程中,案件在進入最終的刑事審判程序之前需要經過監察委與檢察機關的兩道審查程序。

證據移交審查的銜接問題,首先,需要解決的是《監察法》與《刑事訴訟法》對于證據種類的分歧。“就監察證據的具體形式而言, 也存在與刑事訴訟證據不完全一致的情況。”[17]遵循司法法治邏輯,進入刑事訴訟程序,成為定案依據的證據應當符合《刑事訴訟法》對于證據種類形式的要求,否則就不能作為定案依據而予以排除。而比較《監察法實施條例》與《刑事訴訟法》關于證據種類的規定,“被調查人陳述、供述和辯解”并不屬于《刑事訴訟法》所規定的八種法定證據種類之一。雖然字面上“被調查人陳述、供述和辯解”并不屬于法定的證據種類,但是直接將其予以排除的做法顯然并不合理,在《刑事訴訟法》中存在與其相對應的“犯罪嫌疑人、被告人供述和辯解”,二者在具體內容上并無區別。以職務犯罪案件的處理為例,二者只是因為其獲取的程序不同而區別命名,在最終審判程序中所起的證明作用并無區別。換言之,“被調查人陳述、供述和辯解”與“犯罪嫌疑人、被告人供述和辯解”只是同一份言詞證據在不同程序階段的不同稱呼;最終審判階段中所呈現的“犯罪嫌疑人、被告人供述和辯解”中既包括在監察程序中由監察委記錄的供述和辯解,也包括此后在刑事訴訟階段新產生的供述和辯解。二者在時間維度上呈現程序法治特征,在最終表現角度上體現為包含與被包含的關系。故而,《監察法》與《刑事訴訟法》在證據種類方面所謂的意見分歧更多只是形式上的差異,對于檢察機關與監察委在職務犯罪案件的銜接并無實質意義上的影響。

在解決證據種類上的意見分歧后,證據移交審查的銜接問題可以著力于彌合兩個機關對證據實質意義上的分歧。在證據移交審查銜接的過程中,兩個機關對證據的客觀性、關聯性產生分歧的可能性并不高,因此檢察機關對證據的過濾作用主要體現為對證據合法性的關切,具體表現在非法證據排除規則的適用上。而檢察機關對于非法證據排除規則的適用落實到前文所提及的“確認的一致、補充的一致、異議的一致”三種銜接類型,則呈現出不同樣態。

在“確認的一致”的情況下,檢察機關與監察委并不存在意見分歧,監察證據在經過監察委自我審查與檢察機關審查兩道過濾程序后順利進入最終的刑事審判程序。監察委對于調查過程的錄音、錄像并不隨案移送進入刑事訴訟程序,當檢察機關對證據合法性進行審查,認為需要調取調查過程錄音、錄像時可以與監察委協商溝通調取。(6)《國家監察委員會與最高人民檢察院辦理職務犯罪案件工作銜接辦法》第27條規定,國家監察委員會對調查過程的錄音、錄像不隨案移送最高人民檢察院。最高人民檢察院認為需要調取與指控犯罪有關并且需要對證據合法性進行審查的訊問錄音、錄像,可以同國家監察委員會溝通協商后予以調取。所有因案件需要接觸錄音、錄像的人員,應當對錄音、錄像的內容嚴格保密。這一規定一方面出于職務犯罪案件涉密性的考量,另一方面也充分體現監察委反貪腐工作的政治性。除此之外還可以得出一項推論,即在以審判為中心的大背景下,檢察機關對于監察證據的合法性審查在最終審判程序中起到證明監察證據合法性的作用。在另一種意義上,進入最終審判程序的監察證據得到了檢察機關的背書,由此可見檢察機關的“第二次過濾”意義重大。檢察機關可以通過訊問犯罪嫌疑人、訊問在場人員及證人、聽取辯護律師意見、進行傷情鑒定等方式對監察證據的合法性進行審查。

在“補充的一致”情況下,檢察機關與監察委的意見分歧在補充后達成一致,落實到證據移交審查層面則是指監察證據經過補充后進入最終的刑事審判程序。達成“補充的一致”的情形包括監察委補充調查后達成一致和檢察機關補充偵查后達成一致兩類,其分別對應不同的情況類型。退回監察委補充調查的情況對應犯罪事實不清、證據不足的情形,而造成這種情況最可能的原因在于關鍵證據被檢察機關適用非法證據排除規則而予以排除,導致無充足證據證明犯罪嫌疑人的相應犯罪事實。對于退回補充調查的職務犯罪案件,檢察機關應當與監察委協商溝通、出具補充調查決定書與補充調查提綱,這有助于更好地彌合兩個機關的分歧、幫助案件順利由監察程序向刑事訴訟程序銜接。由檢察機關自行補充偵查的情況對應基本犯罪事實已經查清,存在細微瑕疵的情形。在此種情況下,關鍵的監察證據通過了檢察機關對于證據合法性的審查,兩個機關的分歧落實到證據移交審查上則在于對個別非關鍵證據的裁量存在差異。檢察機關補充偵查的目的是在認可案件主體情況不變的情況下對案件的個別細節進行完善,力求還原最為真實完整的案件全貌。

在“異議的一致”情況下,檢察機關與監察委對于是否起訴的意見分歧經過溝通協商仍無法達成一致,則最終由檢察機關作出決定。檢察機關作出不起訴決定的情況包括法定不起訴、酌定不起訴、證據不足不起訴三種情況,落實到證據移交審查層面可能導致檢察機關與監察委產生意見分歧的主要是證據不足不起訴這一情況。導致證據不足不起訴最為可能的情形與退回補充調查的情形相似,都是由于關鍵證據被檢察機關適用非法證據排除規則予以排除,導致無充足證據證明犯罪嫌疑人的相應犯罪事實;而區別在于“補充的一致”情形在監察委補充調查后檢察機關與監察委的意見達成了一致,但“異議的一致”情形監察委與檢察機關的意見分歧始終無法彌合,由檢察機關作出最終決定。

上述適用非法證據排除規則的司法實踐中,檢察機關所面臨的最主要的困境在于落實非法證據排除的阻力較大。監察證據排除難度之高,既有監察機關嚴格辦案的原因,也與檢察機關對證據監督不足有關。一方面,根據《憲法》與《監察法》的規定監察機關實際優位于司法機關,這種法律上的優勢地位對檢察機關落實非法證據排除產生潛在的壓力,“在監察機關與紀委合署辦公,較為強勢的背景下,很可能對司法辦案形成威懾”。另一方面,監察程序與刑事訴訟程序在處理職務犯罪案件時所適用的程序規范存在差異,導致監察證據無法順利通過刑事訴訟程序中的審查環節。解決這一問題的關鍵在于如何保障監察程序與刑事訴訟程序實質意義上相符以及如何保證監察證據的可靠性達到《刑事訴訟法》的要求。在制度設計上,監察委與檢察機關對非法證據的排除程序是對于不合格證據的兩道過濾手段,后端檢察機關的非法證據排除程序起到更為重要的作用,而難點在于檢察機關對兩類程序規范差異的區分識別及實踐。

結語

“監察體制改革是我國當前最重要的政治體制改革之一”[18],“正確界定監察委監察權的法理屬性要基于憲制改革的時代背景”[19],為了實現治理腐敗的目的,監察權必須與其他權力保持良性互動關系。國家監察權運行的法治化實踐,標志著中國腐敗治理走向新時代,對探索公權力治理的中國道路產生深遠影響。伴隨著監察體制改革的推進,以監察機關為主導,其他國家機關為協助的職務犯罪處理模式逐漸成形,但程序運行中也面臨著一些難題,這些實操問題的背后隱藏著重要的理論命題,體現學界對于中國式問題理論回應能力。銜接環節是調查與審判之間的重要橋梁,對實現《監察法》與《刑事訴訟法》的有效銜接具有特殊意義,“不限于提高反腐敗案件的處理效率和質量,更在于使制度成為反腐敗的主要動力,實現可持續反腐敗的目標”[20]。目前,針對監察程序與刑事訴訟程序的銜接問題的熱切討論,正是學界需要堅持中國特色社會主義法治理論自信的創新意識的具體體現。因此要抓住時代契機,落實“法法銜接”、推進國家監察體系和監察能力現代化,以期更好實現法治反腐的總體目標。