現代化視野下的城市風險治理：研究綜述與展望

袁玉玲 陳位志

（廣東工業大學 廣東廣州 510000）

據國家統計局公布的相關數據，第七次全國人口普查結果顯示我國常住人口城鎮化率達到63.89%。隨著城鎮化的加速推進，城市成為人口和資源的集中區域，也成為各種風險挑戰的集中區域。防范化解城市風險、保障城市安定有序成為黨和國家高度關注的重要問題，也成為理論界和學術界討論研究的熱點問題。國內理論界從2003年開始關注城市安全和風險管理問題，探索構建中國特色的應急管理體系。相對于豐富的實踐經驗，城市風險治理的規律性總結仍顯得不夠充分，立足于中國城鎮化實際環境的有效治理方案仍未充分形成，迫切需要在文獻梳理解析的前提下進行凝練總結，在此基礎上不斷完善中國特色城市社會風險治理體系。

一、關于城市風險的理論定性

與中國高速城鎮化相適應，城市治理一直是改革開放以來理論界關注的焦點問題。在借鑒西方風險社會理論基礎上，理論界開始思考中國城市風險治理的本土經驗，并力圖構建符合中國城市治理需要的城市風險治理理論體系。

（一）西方風險社會理論與本土化發展

西方風險社會強調，風險源于人類社會的現代性。沿襲自反性現代性的邏輯基礎，德國社會家烏爾里希·貝克提出了風險社會理論。西方風險社會理論旨在反思人類社會進入工業文明時代后的多重不確定性，有利于人類對急速發展的現代化進程保持理智和理性。

自上世紀風險社會理論進入中國后，國內理論界積極予以關注、回應和思考。一般認為，風險可界定為影響未來事件發生的可能性及后果的某種不確定性，也可用函數表示為事件發生的概率與后果的乘積。有學者對應急管理、風險管理、危機管理三者的概念與關系進行細致梳理。盡管在理論定義、研究范式等方面受到西方影響，但越來越多的國內學者開始反思風險理論的本土化問題，他們認為要根據中國社會成長發育的內在特征來建構本土化社會發展理論，全面準確把握社會風險的生成邏輯與演進趨勢。

（二）關于中國城市風險的基本界定

目前，國內對于城市風險尚未形成一致權威的定義。學者多是從城市風險重要性及風險可能帶來的影響來對城市風險進行綜合理解。一般認為，城市風險作為中國城市發展進程中的問題，主要是對快速城市化進程可能給社會發展帶來現實或潛在風險的結構特征和內在發展機理的反映和反思。

結合中國城市發展的實際環境和進程，可以認為城市風險的主要特征包括：壓縮型城市空間引發的資源分配問題；以群體性事件、突發公共衛生事件以及其他緊急突發事件為代表的公共安全風險等。總之，與西方社會工業化與城市化相伴而生的情況相區別，中國城市化進程是在短短四十多年改革開放之間高速推進的，這種“超壓縮”式的城市化必然衍生許多難以預判的風險因素。

二、關于中國城市風險治理的實踐探索與機制建設

中國在推進高速城鎮化的進程中，逐漸摸索出一條與經濟發展和國情實際相契合的城市治理道路。理論界在關注不同規模和區域城市風險治理的經驗基礎上，對城市風險治理的目標、愿景、機制、方法進行了全面探討。

（一）關于城市風險的治理目標

城市風險治理直接關系城市安全和社會穩定，是加強建設平安中國、推進國家治理和社會治理現代化的重要任務。習近平總書記在《國家中長期經濟社會發展戰略若干重大問題》中強調“要在生態文明思想和總體國家安全觀指導下制定城市發展規劃，打造宜居城市、韌性城市、智能城市，建立高質量的城市生態系統和安全系統”。

韌性城市、平安城市和智慧城市三者是聯系在一起的，有學者認為，平安城市應具備低風險、高韌性、智慧化這三個特征。有學者開始思考我國城市形態如何從剛性城市演進成韌性城市，提煉出目標置換、策略升級等城市治理經驗，提出未來城市風險防控應遵照空間、時間、層級這三重邏輯，并提出了相關的措施。總體而言，當前我國韌性城市建設尚處于起步階段，仍有較大的探索空間，學者對于韌性城市的研究更多只是停留在理論解釋韌性城市內涵，構建韌性城市的重要性和路徑上。尤其在國內，韌性城市的指標仍然是參考西方國家的評估指標，未來關于韌性城市的研究，可以立足于我國的基本國情，思考我國的發展階段與建設模式，提出中國特色的韌性城市指標，并在實踐中不斷完善理論。

（二）關于城市風險的溯源與研判

理論界從制度、文化、權力等維度解析造成城市不穩定現象的成因，具體來說，有學者從邊界理論出發，認為各邊界的博弈引發城市風險中各群體的利益空間變動，從而產生城市風險。有學者從空間理論出發，認為中國城市風險實質是構建普惠型城市空間權益體系尚未成熟所引發的社會結構性問題。

應該看到，目前關于城市風險來源的研究總體上比較豐富和成熟，但多數研究都是基于某一理論視角或具體因素來進行風險來源詮釋，導致難以識別各因素之間的相互作用和聯動機制。現代城市風險具有復雜性和動態性的基本特征，若從單一視角和具體因素分析風險來源，就很難從整體上判斷風險來源，也不利于形成風險應對共同體。

（三）關于城市風險的治理方式

在城市治理層面，越來越多的學者開始關注居民自治、社區治理、基層治理等豐富實踐和有效經驗，強調要構建由政府主導，吸納、賦權更多主體、更多層級共同參與的“多中心”協同治理體系，形成 “一核多元”的社會風險多元協同治理格局。有學者強調，基層社區是城市良好運行的基石，將城市風險治理的工作重心下移至社區是實現共治的關鍵一步。面對數字時代的高度發展趨勢，有學者認為，大數據等全新技術的廣泛運用有利于促進非營利組織積極參與，從而形成“自上而下”與“自下而上”雙向治理的新格局。

必須看到，大數據作為與風險防控直接相關的技術要素，將在風險研判、應急處置中發揮越來越重要的作用。當然，工具主義的技術邏輯不可能承載風險治理的所有戰略目標，技術治理運用失當以及不均衡還有可能成為風險的來源之一，因此我們也需關注技術理性與人文關懷的雙重作用。

（四）關乎城市風險的治理流程

1.風險溝通

隨著傳播技術的不斷發展和溝通渠道的不斷豐富，公眾接受風險信息的渠道和方式也在不斷多樣化，城市風險治理應暢通風險溝通機制。風險溝通就是要通過信息互通構建信任共同體，進而構建化解風險、應對危機、避免沖突的風險應對共同體。目前關于城市風險溝通機制的相關研究較少。特別在處理一些突發公共事件時，風險溝通機制發揮了重要作用，未來可以結合數字時代的基本場景，不斷完善風險信息傳播和溝通機制。

2.風險感知

黨的十八大以來，黨中央經常強調要“圖之于未萌，慮之于未有”，對風險進行提前感知和精準預防，贏得戰略主動。風險感知是風險研判、預防、處置的重要前提。目前更多研究集中在于應急處置和事后恢復重建的環節，這在一定程度上偏向于城市公共安全應急管理，而不是風險治理，也沒充分關注風險感知這一重要環節。風險治理針對的是尚未發生的潛在事件，而應急管理針對的是已經發生的事件，兩者在概念上有一定的區別。在風險尚未轉化為真正的危機或突發事件前，通過提前研判、預判來獲取風險信息就顯得至關重要。因此，未來要完善城市風險的全鏈條機制，就必須實現“關口前移”，將預防、研判、感知作為重要工作落實到制度建設中去。

3.風險評估

城市風險評估是推動城市風險治理的重要行動指南，目前關于城市風險評估主要包括對相關項目進行穩定性評估和構建風險評估指標體系。國內學者嘗試從韌性理論、風險溝通理論、空間治理等視角解構城市風險，并應用多種方法進行風險評估。由于城市風險評估指標存在收集實證數據困難、相關指標難以量化等問題，加上在實踐中缺乏第三方中立評估機構的專業意見，部分政府扮演著“既當運動員又當裁判員”的雙重角色，導致城市風險安全評估存在“走過場”問題，未來關于風險評估指標構建的相關研究還需要進一步加強。

4.風險應對

有效的風險防范有利于規避對城市和城市公民造成傷害的危機。關于城市風險防控的應對措施，大部分學者都是從完善法制、應用現代科技和優化機構設置三方面提出建議。有學者強調，城市社會的風險治理需要在制度、技術、體系、人員與價值五個方面進行必要的政策設置與有效的工作實施。有學者提出應從城市規模管控、基礎數據庫建設、城市立法等方面進行創新與優化體系。還有學者從總體國家安全觀出發對建構公共安全體系進行整體研究，強調應將危機管理貫穿在風險管理和應急管理的整個過程中等。必須看到，由于風險管理與應急管理存在概念和內容交叉，未來亦需繼續關注風險成為危機事件之后的應急管理體系研究。

（五）關于城市風險治理機制

黨的十八大后，國家提出要創新社會治理體制、完善社會治理制度、推進社會治理機制改革，為完善城市風險治理機制提供了政策條件；在防范化解重大風險攻堅戰中，各地總結出各種行之有效的制度經驗，為完善城市風險治理機制提供了經驗支撐。為此理論界也展開深入研究討論。有學者在制度層面分析城市風險的癥結，認為制度不完善本身也是風險的重要來源，要完善城市風險治理制度，就必須對這些造成風險的要素進行有效改革。還有學者基于城市風險過程的某一環節的相關制度進行研究，通過選取我國30部城市風險治理相關的法律規范，對我國當前風險溝通制度進行梳理與解構。應當指出的是，隨著當今城市結構的高速演變，風險要素時刻處于調整之中，對風險防控和應急管理的領導體制、運行機制等制度要素提出了全新挑戰，各種制度要素必須處于動態調整完善的基本狀態，與風險防控需求保持全時地接，才能真正保持科學性和實效性。

三、研究述評與展望

如上所述，城市風險治理已經成為各級黨政部門高度重視的顯性問題，但由于城市結構的多重性和治理能力的非均衡性，未來仍需要在理論研究上加強規律總結，在當前研究基礎上，重點探討學科交叉融合視野下的中國城市風險治理的制度特色與優勢，建立具有普遍指導意義的城市風險治理方案。

（一）更加重視多學科交叉與融合視野下的城市風險治理研究

城市風險治理研究的是涉及經濟學、社會學、政治學、管理學等多學科的綜合問題。當前很多學者在學科交叉融合層面已經展開積極探索，不少學者開始綜合運用理論分析、實證研究以及多學科研究方法來探討城市治理現代化問題，關注打造韌性城市的空間、功能、結構等實踐問題。但由于長期以來的學科立場和研究習慣、慣性思維等因素，城市風險治理研究中的學科交叉融合仍有較大空間。今后要打破學科界限和思維慣式，注重從本土環境出發，綜合運用不同學科的研究范式和工具來解決城市風險防控中的具體實踐問題。

（二）從靜態研究轉向動態研究

基于中國高速城鎮化的發展趨勢和城市急速擴張分化的基本情勢，城市風險治理應是一個動態研究問題，在研究視野、研究方法、研究空間等方面進行隨機調適和靈活調整，否則難以跟上城市發展變化的實踐節奏。針對城市風險治理的研究應從單一研究框架的靜態分析轉向動態綜合研究。這種動態研究不僅要求跳出局部實踐和地方經驗，高度重視城市治理過程中的傳統共性問題和潛在風險，還要高度重視高速城市化進程中的各種衍生的新矛盾和新問題，提升風險防控的全過程治理能力。

（三）應更加重視黨建引領城市風險治理的經驗研究

2015年習近平在中共十八屆中央政治局第二十三次集體學習時的講話中強調，各級黨委和政府要切實承擔起“促一方發展、保一方平安”的政治責任，需要明確并落實責任制，做到黨政同責、一崗雙責、失職追責，確保公共安全和社會穩定。目前關于城市風險治理的主體集中在“政府—社區—市場”場域內，對于基層黨組織的風險防控功能研究還不夠深入和具體。未來應重視城市風險治理中黨組織的領導、動員、協調、引領作用，深入探討黨在構建風險應對共同體、應急動員、思想動員、資源統籌等方面的領導優勢和獨特作用，探索構建具有中國特色的城市風險治理體系。