結構主義視角下中國共產黨黨內法規體系的優化

楊 寧

結構主義(structuralism)是認知心理學派的一個分支，強調從大的系統方面(如文化的各個分支或文學的各種體裁)來研究它們的結構和規律性。按照結構主義理論，整體對于部分來說具有邏輯上優先的重要性。因為任何事物都是一個復雜的統一整體，其中任何一個組成部分的性質都不可能孤立地被理解，而只能把它放在一個整體的關系網絡中，即把它與其他部分聯系起來才能被理解。

以習近平總書記在慶祝中國共產黨成立100周年大會上的重要講話精神為標志，中國共產黨黨內法規已經形成初具規模的獨立系統。然而，“完善的”黨內法規體系該如何從“比較完善”的黨內法規體系中發展演變而來，值得進一步研究。筆者認為，從結構主義視角來看，目前黨內法規體系的主要問題是結構和體系亟待優化的問題。

一、中國共產黨黨內法規體系的基本結構檢視

經過波瀾壯闊的百年發展歷程，中國共產黨黨內法規制度體系已經成為中國特色社會主義法治體系的重要組成部分。從黨內法規制度體系的成長歷程、不同時期黨的歷史任務的角度看，黨內法規經歷了1921—1949年的“初創時期”、1949—1978年的“曲折探索時期”、1978—2012年的恢復發展時期、2012年以后黨內法規的全面發展時期等幾個重要的階段[1]。目前，黨內法規體系已經形成初具規模的獨立系統。

(一)“1+4”結構

以2021年12月中共中央審議通過的《關于加強黨內法規制度建設的意見》為標志，宏觀層面的黨內法規制度體系的基本框架基本形成，具體可表述為以“1+4”為基本框架的黨內法規制度體系：“1”指具有最高權威和最高效力的黨章；“4”分別指黨的領導法規制度、黨的組織法規制度、黨的監督保障法規制度、黨的自身建設法規制度；4個板塊的黨內法規都統合于黨內法規這一根本性的規范之下，有如憲法與其他國家部門法的關系。

1.黨章是中國共產黨的總章程和根本規范。從內容來看，黨章是全黨的思想規范和行動指南，黨章闡明了黨的性質和宗旨、黨的指導思想、黨員的義務與權利、黨的組織制度、綱領任務以及紀律規范等內容。

2.黨的領導法規制度調整黨組織以外的“執政活動”行為。中國特色社會主義最本質的特征、中國特色社會主義制度的最大優勢是中國共產黨的領導，堅持黨對一切工作的領導，是進行社會主義建設的最核心要素。黨在領導經濟、政治、文化、社會、生態文明建設以及國防和軍隊建設方面的工作時，都形成了一系列的黨內法規，具有基本的指引和規范作用。

3.黨的組織法規制度是對各級各類黨組織的產生、職責和運行機制等事宜進行調整的規范的總和。如《中國共產黨地方委員會工作條例》對地方的黨組織、黨的委員會、黨組以及黨的工作機關和支部等的產生、組成以及職責進行調整規范。黨內選舉法規以及黨的組織工作法規則分別調整黨內的民主選舉工作和組織工作，如《中國共產黨地方組織選舉工作條例》和《中國共產黨組織工作條例》等。

4.黨的監督保障法規制度主要調整黨內監督和職責保障的規范關系，包括監督、考評、獎懲、黨員權利、機關運行、制度建設等方面的法規[2]。

5.黨的自身建設法規制度。用于調整中國共產黨各級黨組織、黨員的內部關系和內部行為，在長期的革命、建設和改革的歷史中，黨中央領導各級黨組織對黨的政治建設、思想建設、組織建設、作風建設和紀律建設進行了卓有成效的改革創新，積累了豐富的制度、經驗，這些也以黨內法規的形式固定下來。如《中共中央政治局關于加強和維護黨中央集中統一領導的若干規定》《中國共產黨黨委(黨組)理論學習中心組學習規則》《十八屆中央政治局關于改進工作作風、密切聯系群眾的八項規定》《中國共產黨廉潔自律準則》，等等。

(二)“1+1+3”結構

有專家提出，“1+4”結構在一些方面存在缺陷，未能全面反映黨內法規的制度實踐和結構優勢[3]。首先，如“規定”“辦法”“規則”“細則”等四類黨內規范性文件，很難稱得上是主干性的黨內法規，這些規范缺乏體系性，如果硬要歸入“1+4”體系就會存在融慣性方面的障礙。其次，現行的諸多黨內法規無法在“1+4”體系中進行準確歸類和定位，例如《中央黨內法規制定工作第二個五年規劃(2018—2022年)》究竟屬于黨的自身建設法制度還是黨的領導法制度，無法準確歸類；又如，《中國共產黨黨校(行政學院)工作條例》《干部教育培訓工作條例》等既是黨的自身建設法規，也是黨的組織法規；最后，“1+4”體系下諸多分類存在交叉、重疊。2013年，黨中央頒布的《中央黨內法規工作五年規劃綱要(2013—2017年)未采用與“1+4”體系相同的分類體系，主要從黨的民主集中制建設、作風建設、機關工作、黨的領導、黨的工作等方面搭建了黨內法規體系的框架。

所謂“1+1+3”，是在黨章之外加入了中央制定的黨內法規制定工作5年規劃，因為黨內法規制定工作規劃難以納入到黨章和具體的工作規范當中。所以，其中一個“1”是指“黨章”，另一個“1”是黨內法規制定工作5年規劃，而“3”主要包括“黨的領導法規制度”和“黨的自身建設法規制度”“綜合性黨內法規制度”。有專家指出，新體系利于促進黨內法規制度理論研究的深化，突出了黨內法規制定工作規劃的重要性，在一定程度上解決了黨內法規制度傳統分類中存在交叉重疊的問題[4]。

二、中國共產黨黨內法規體系的基本問題分析

無論是“1+4”體系結構還是“1+1+3”體系結構，都對黨內法規體系的制度分類作出了貢獻，深化了對黨內法規體系的類型化認知。但二者存在相同的問題，即沒有注重黨內法規的制度實踐的分類和理論概念的分類，無法做到盡善盡美，如果一味摳字眼，不僅不利于科學的黨內法規分類體系的形成，也不利于達成理論共識。

(一)內部缺陷

黨內規范性文件缺乏區分，不利于貫徹落實。黨的主張、黨內法規、黨內規范性文件、黨規、黨的規矩、黨的紀律是不相同的概念[4]。這些概念在歷史淵源、內容指向、規范對象、適用程序、制定主體等方面都是截然不同的。比如，“黨的主張”是黨領導全國人民改革建設的重大建議，可能長期適用，也可能在某一階段發揮關鍵作用，比如黨中央提出的修改憲法的建議就屬于黨的主張，并不屬于黨內法規的范疇，但其重要意義不言而喻。又如，一些“黨的規矩”可能并不以文件或其他成文的形式保存下來，而是黨內一些具體的辦事傳統和慣例，具有類似于“先例”的指導作用，是黨內優良工作作風和工作傳統的集中體現，如革命時期的“三大紀律，八項注意”以及十八大以后的“八項規定”等都屬于“黨的規矩”。然而，正因為上述概念并沒有進行明確的區分，黨內規范性文件缺乏形式規制，與黨內法規或行政公文混淆，導致真正的黨內法規沒有受到更為嚴密、周整的調整和規制[5]。

(二)外部約束

其一，黨內法規的制定、修改和完善需要處理好黨內法規與國家法的關系。根據《憲法》第一條第二款的規定，中國共產黨的領導是中國特色社會主義的本質特征。黨內法規的地位和性質具有獨立性，它不是正式的國家法，也不宜替代國家法的地位和功能，但是其與國家法在功能上互補并具有耦合性。國家法、社會規范和黨內法規共同支撐起了中國特色的法治大廈。其二，黨內法規是不同性質規范的有機集合體，在政治、國家、道德和社會的互動關系中，需要保持獨立性，正確處理黨內法規與社會規范和道德規范的關系。實踐中，有的地方黨組織和黨員要么把黨規黨紀等同于普通的道德規范，認為可以憑借自己的偏好選擇性遵守；要么將屬于私人道德領域的問題上綱上線為黨內法規禁止的行為。這兩種傾向都不利于黨內法規執行力的建構。黨組織、黨員應當模范遵守憲法和法律，也要比普通群眾更加模范遵守公序良俗。可能普通公民視為私德的事情，對黨員來說就是黨內法規禁止從事的行為和工作。然而，這一點在實踐中貫徹得不夠好。因此，如何處理好黨內法規與國家法、普通道德的關系是一個重要的理論問題和實踐問題。

三、中國共產黨黨內法規體系的優化路徑

中國共產黨黨內法規體系化是黨內法規工作發展的現實需要，也是深化全面從嚴治黨的基礎工程，更是推進國家治理體系和治理能力現代化的組織保障[6]。有專家提出，黨內法規體系要做到體系化結構化，就必須內部邏輯合理、外部聯結合度、運行動態有序[7]。黨內法規的體系要更加優化，必須堅持正確的思想指引和理論指導，必須在內部形成無矛盾、層次分明的內容體系，也必須在外部形成協調、統一的法規運行環境。

(一)堅持以習近平法治思想為理論指導

黨內法規是中國特色社會主義法治體系最重要的組成部分。中國特色社會主義法治體系最新、最系統的理論成果和結晶就是習近平法治思想。在構成習近平法治思想的“十一個堅持”中，完善黨內法規體系是重要內容。因此，優化黨內法規的體系與結構，必須以習近平法治思想與習近平總書記關于黨內法規建設的重要論述為指導[8]。

一是要堅持和加強黨對黨內法規制定工作的堅強領導。這需要構建好黨領導黨內法規制定工作的方式，也需要處理好黨中央與地方各級黨組織在黨內法規制定工作方面積極性的問題，即發揮中央和地方兩個積極性的問題。黨中央對黨內法規的制定具有絕對領導權，在具體實施機制上，需要加強立改廢并舉的配套完善措施，配備專門的工作機制、人員，加強黨內法規的立改廢工作。二是要堅持群眾路線，將尊重民意、匯集民智、凝聚民力貫穿于黨內法規制定、實施和監督的各個環節。黨和人民的關系是魚和水的關系，任何黨內法規的制定都需要建立在深厚的民意基礎上，要加強黨內法規的民主性和公開性。三是要堅持“四個自信”，指引黨內法規的理論創新和實施機制創新，培育豐富的黨內法規文化。如同法律一樣，如果黨內法規不被信仰，它將形同虛設。正是憑借黨內法規這一寶貴的非物質財富，我們才能取得一個又一個的重大勝利。

(二)內容體系優化

一方面，化解黨內法規的內部沖突。化解黨內法規不協調、不一致甚至沖突的首要工作是規范黨內法規概念術語的使用[9]。“黨內法規”一詞已經得到黨中央的認可并在實踐中落地生根，沒有什么爭議的地方。然而，如同法律體系一樣，憲法、法律、行政法規和部門規章并不屬于統一位階的規范，黨內法規體系內部也存在“法規”“準則”“條例”“規定”“辦法”“決定”“細則”等概念體系。可以肯定的是，“法規”肯定具有較高的位階，黨內法規應當秉持規范性的立場，明確不同用語規范體系效力位階的不同，形成層次分明的結構體系，避免上位法和下位法的沖突，也要避免統一位階規范之間的內容矛盾。

另一方面，實體規范與程序規范相統一。如前所述，目前已經蔚為大觀的黨內法規體系，更為注重授權性規范和實體性規范的建構和布局，忽視了程序性規范和制裁型規范。從法理學的角度看，一個完整的規范需要包括“假定、制裁、處理”三個基本要素，或者要具備“法律行為、法律后果”兩個要素。如果只是指引性的規范，而沒有任何輔助實施的機制，也沒有對違反一般性規范的制裁措施，那么黨內法規的執行力就會削弱，形成“破窗效應”。因此，在黨內法規的立改廢過程中，要逐漸完善黨內法規的執行機制、制裁性規則和保障措施，從而保障黨內法規的執行力和實施效果。對于較為原則的黨內法規，應當制定專門的解釋性文件，并分清解釋主體、解釋程序和解釋范圍等關鍵性問題。

(三)結構體系優化

有專家深刻地指出，完善黨內法規體系建設是新時代中國特色社會主義法治體系的政治保障[10]。從結構主義的視角來看，簡單的文本內容印證、內容重合并不構成“體系”，規范之間無沖突且相互證立，保持融慣性是黨內法規形成結構化的體系的重要判斷標準[11]。

一是確保黨內法規和國家法良性互動，形成規范之間的支持與證立。如前所述，黨內法規體系的結構優化，面臨著其與國家法的關系約束。在相對宏觀的領域，區分國家法和黨內法規的調整對象和作用范圍并不存在太多障礙。然而，在一些交叉領域或者實務重合領域，區分兩者就存在障礙[2]。例如，“黨管干部”“黨管人才”是基本的原則，也是明確規定在《黨政領導干部選拔任用工作條例》當中的，而《公務員法》的配套法律規范如《公務員培訓規定》《公務員錄用規定》《公務員調任規定》等，都是以黨內法規的形式出現的。這種規范配置導致的問題是，難以確定《公務員法》的配套規范能否適用于非黨員公務員的問題。如果這類公務員發生糾紛，法院能否受理并作出裁判？如果配套規范是黨內法規，法院是沒有裁判權的；如果歸屬于國家法，則法院可以受理并依法作出裁判。對這一點進行優化完善，只是提出黨內法規調整黨務關系，而國家法調整公民、國家機關之間的關系，讓二者各司其職并不夠。應當說，國家法與黨內法規應當“雙向銜接”。一方面，黨內法規需要與國家法相一致，二者不能存在矛盾和沖突；另一方面，為了貫徹“黨對一切工作的領導”這一原則，只是在立法中嵌入如“給予公職人員政務處分，堅持黨管干部原則”“堅持中國共產黨對國家生物安全工作的領導”等這些抽象的原則并不夠，還需要在具體的制度機制上，通過黨內法規的解釋性規范，對具體的領導體制和機制進行細化完善。

二是區分黨內法規和規范性文件的形式、調整范圍。實踐中，各地方各級黨組織存在的“文件造規”現象，就是用黨內規范性文件取代黨內法規的做法。應當指出的是，這種做法不僅在混淆黨內規范性文件和正式的黨內法規的性質，而且在架空黨內法規的實質內容和實質要求。如今，黨內法規體系已經比較完善，對于一些長期性、重大性的問題具有一般性的規范效力，在這些問題上，應當避免使用黨內規范性文件創造臨時性規范。當然，對于那些緊急性的、短期性的、枝節性的制度安排，如前期試點、突發事件處置等，可以用規范性文件進行決策部署。