流程再造視角下基層政府減負路徑研究

郝書娟

一、引言

隨著新時代中國特色社會主義進程的推進，黨和國家面臨著更加艱巨的任務，各級政府為滿足人民利益，服務民生福祉從各方面開展工作。工作內容的急劇增多，工作人員的不堪重負不可避免地帶來了“形式主義”的難題，在基層表現得尤其明顯。針對此種情況，中央從2019年就針對困擾基層形式主義的問題發布了《關于解決形式主義突出問題為基層減負的通知》，并將2019年設定為“基層減負年”。2020年印發《關于持續解決困擾基層的形式主義問題為全面建成小康社會提供堅強作風保證的通知》。黨中央始終致力于整治基層文山會海、過度留痕等“形式主義”頑疾，要求切實將基層政府的工作重點轉移到履行公共服務職能、改進公共產品質量、提高公眾滿意度上來，樹立求真、務實、人民滿意的政府形象。

新時代人民群眾對公共服務的數量和質量要求進一步提高，現實需求要求職能部門提高工作效率，創新公共服務供給方式，改善公共服務質量。基層政府作為落實大量工作的主力軍，工作內容密集的下沉和工作形式的逐漸規范給基層工作者帶來了巨大的負擔。近年來，“白加黑”和“5+2”現象層出不窮，中央下達的基層減負通知并未獲得預期效果，甚至陷入“越減越負”的怪圈。因此，本文從組織流程再造視角分析基層負擔繁重的原因，探索積極有效的改善路徑。

二、政府流程再造理論和基層減負行動的契合性分析

二十世紀九十年代，企業面臨變革熱潮，美國學者邁克爾·哈默和詹姆斯·錢皮提出了一種新型的管理理論——企業流程再造。該理論一經提出就在社會上引起巨大反響，通過對企業的業務流程進行再設計，堅持以客戶滿意度為核心，打破原有的部門職能壁壘，實施流程管理，確實使得企業在成本縮減、效益提升方面獲得巨大改進。隨著該理論在私人部門創造的巨大效益，它也逐漸在公共部門嶄露頭角。恰逢我國服務型政府建設的時代背景，結合我國的實際情況，政府流程再造的內涵演變為，政府在履行職能過程中，必須堅持以“公眾需求”為導向，對原有的組織架構、服務流程、運行程序進行全面徹底的變革和重組，以適應內外部環境變化，靈活機動做出反應，謀求組織績效水平提高和公共價值的實現[1]。

政府流程再造理論是對傳統科層制的巨大挑戰。馬克斯·韋伯提出的建立在高度集權和專業分工基礎上的官僚制組織結構，具有極強的穩定性，為組織管理發揮了重大作用。但是，層級分明的組織架構在發揮效益的同時顯露出了不可避免的弊病。從我國的組織系統來看，一方面，各級政府自上而下發布命令和下達事務，逐級下達，逐級加碼，直至到達基層。任務下發的過程中，為了保證政策的落實，各級政府要求下一級單位提供更多的證明材料來反映目標的完成情況和取得的實際效果，對事務的具體實施提出了更多的細則，無形中增加了各級政府的工作內容，這是基層負擔過重的直接原因。另一方面，科層制建立在嚴格的專業分工基礎上，依據職能劃分出各個部門，分工明確的同時帶來了部門林立、本位主義的問題。各部門僅關注與自身密切相關的工作事項，橫向職能部門之間缺乏有效的溝通和協調，出現了“隧道視野”效應。在實際工作過程中，經常出現一級政府多部門向下一級單位同時索要相同材料的情況，此時基層單位必須騰出精力應對，重復提交，嚴重影響基層工作效率。

政府流程再造理論主張在組織內部建立扁平化的組織結構，縮短上下級之間的距離，政府職能的履行以業務流程為主，而不完全依靠部門性質劃分，充分發揮互聯網現代信息技術的作用，加強組織內的橫向溝通，有效克服科層制給基層單位帶來的額外工作負擔。

當前基層單位確實面臨較大的工作壓力，工作負擔繁重。根據基層治理的工作內容和工作形式可以將基層工作劃分為四種類型：內容少，形式少；內容少，形式多；內容多，形式少；內容多，形式多。國家領導人多次批示的“基層減負”措施主要針對實質性工作內容少，工作形式多的基層工作[2]。此類型事務并未給人民帶來實際性的效益，反而給基層人員增加了無效的工作內容，降低了行政效率，應著力整治。

三、基層負擔困境的生成機制

(一)微觀感知維度——基層工作壓力感和激勵感之間的矛盾

基層單位身處行政系統的末端，行政權力有限。基層工作人員接收到上級下發的工作事務時，這種權力層級強化了基層人員對風險的感知。基層單位是各項政策目標真正的貫徹實施者，與人民群眾保持著最直接的聯系，承擔著政策宣傳和實際落地的責任，關系重大。與此同時，上級政府對下級的激勵多為負向，以懲罰為主，工作任務完成情況直接關系到考評結果。這就使得基層工作人員在接受任務的同時承擔著巨大的心理壓力，精神上存在較大的負擔。

上級政府各部門向下級單位派發了大量的工作事務，“上面千條線，下面一根針”[3]，均需由基層單位承擔。但對基層人員影響最大的是“文牘主義”和“形式主義”，大量無價值、形式性的工作充斥在基層。價值感是激勵人員保持工作積極性的內生動力，而大量的形式性工作使基層員工疲于應付，既無法滿足成就需要，實現自身價值，又帶來了身體上的勞累，是對生理和心理的雙重打擊，容易引發職業倦怠、行政動力不足等問題。

(二)中觀規制維度——制度變革遲滯的負面效應：考核過度與權責失衡

制度環境對于人的行為起著調節作用，人們會根據制度規范的內容修正自身的行為，以適應制度環境的要求。學界將中觀制度角度作為研究視角也是一種常見的研究方法。基層負擔過重的原因主要受制于嚴格的考核制度以及權責的嚴重不匹配。

基層單位要面臨常態化的日常考核和不定期的工作督查。工作事務逐級下沉的過程，也是壓力向下傳導、任務不斷細化的過程。任務精細化的同時就使得各類考核指標向標準化、數量化的趨勢轉變，由上級部門分配到基層單位[4]。與此同時，基層人員數量并無明顯變化，因此在精力有限的條件下，基層單位往往會嚴格按照指標來分配工作時間，出現“唯指標”“唯數字”的傾向，在一些工作上忽略了全心全意為人民服務的宗旨，沒有從人民根本利益出發，未切實滿足人民群眾的真正需求。

基層負擔過重還源于早期干部考核的“一票否決”制度[5]。出臺此制度的初衷是明確重點項目，引起政府工作人員的重視，督促其完成。但在基層卻遭到了濫用，成為助長“形式主義”的工具，隨意將不具有戰略性、長期性的工作事項定義為“中心任務”，單憑一項任務未完成就要否定一名工作人員的全部勞動成果，這種考核方式缺乏人性化，增加了恐慌感，并不科學合理，是一種簡單粗放的管理方式。雖然該制度在中央為基層減負的過程中被嚴格控制，但濫用現象并未得到真正遏制，而是由此派生出新的模式——簽訂責任狀，由此實現責任轉移。責任狀的簽署過程實現了責任的下沉，但行政權力依然保留在上級部門，權責的不對等嚴重影響基層單位的履責難度，也增加了工作的成本，需要基層人員耗費更多的時間和精力。出于對責任風險的考量，又缺乏相應的人財物，就會導致基層單位一些工作流于形式的現象。

(三)宏觀結構維度——壓力型體制所觸發的層層加碼工作形式

伴隨著改革開放進程的推進，黨和國家的工作重點轉移到經濟建設上來，全國各地區競相追逐GDP的增長。在此背景下，壓力型體制的概念應運而生，它對于研究政府的運作邏輯具有極強的解釋力和說服力，并且壓力型體制理論始終是解釋基層負擔根源的主要理論[6]。

壓力型體制的概念于1998年由榮敬本等提出，“一級政治組織(縣、鄉)為了實現經濟趕超，完成上級下達的各項指標而采取的數量化任務分解的管理方式和物質化的評價體系。”[7]早期的壓力型體制包含三個要點：一是核心目標是為了實現經濟增長；二是通過對任務的數量化分解、派發給下級來尋求目標實現；三是評價主體多元，涉及不同層級的不同部門。壓力型體制的內核是“政治化”的過程[8]。一級政府出于突出某項任務的特殊地位，強化下級的責任認知的目的，有意識地將某些重要任務賦予“政治性”的屬性，由此引起各級單位的重視，集中完成目標所需的資源。與此同時，任務向下傳遞時可能存在“虛夸”的問題，一級政府為了直觀清晰地展示工作量，會有意擴大任務完成的數量，提出“事事留痕”的要求，逐級加碼，造成基層不堪重負。

隨著我國社會主要矛盾的變化，全國人民精神文化和物質需求的提高，傳統的壓力型體制已不完全適應當代政府的運行邏輯。各地各級政府不僅僅要關注經濟發展的勢頭，更要履行好社會服務職能，關注環境、教育、維穩等各方面的問題和需求，提供更加優質的公共產品和服務。現如今的壓力型體制中的要素已經發生變化，首先，各級政府不再追求唯經濟指標，而是要關注公眾滿意度、服務質量等各方面的內容，相應的，對政府工作人員的考評指標變得更加全面系統、靈活，體現出人民至上的理念[9]。其次，考核的手段由單一的指標考核向檢查、督查轉變，方式更加具有靈活性。最后，考核結果的應用方面除了以往的獎勵或懲罰，還增加了問責這一項內容。很多時候，面臨考核的組織認為，“不懲罰就算是獎勵了。”

四、流程再造視角下基層減負之策

(一)堅持以公眾需求為導向，強化公職人員的價值追求

應在各級政府中強化一切為了滿足公眾需求的價值導向，堅持以“全心全意為人民服務”的宗旨，一切行動和目標均要從人民實際利益出發，解決好大眾最關心的問題。各級政府在貫徹落實工作的過程中，必須服務于這一核心目標，將人民利益作為終極追求，牢固樹立起為人民服務的崇高理想信念。

基層單位人員面對大量的工作事務，但真正令他們心寒的是那些無法為民眾帶來實際效益的形式性工作，既要花費大量的時間和精力，但又無法真正為人民帶來福祉，嚴重影響著工作積極性。因此，各級政府應強化一切工作服務于人民利益的理念，以此為標準劃分各項事務的輕重緩急，著力解決那些和人民群眾關系重大、亟待處理的事項，將政府人員的主要精力集中到這些問題上來，逐級下沉的工作也就能真正將人民利益落到實處，那些“形式主義”的東西也就不再有生存空間。

(二)整合業務流程，構建靈活高效的基層治理模式

通過對組織的業務流程進行再造，構建靈活高效的基層治理體制是減輕基層負擔的一條必由之路。組織流程再造是對政府內部的運行邏輯進行系統的、徹底的改造，將依據“職能”和“計劃”向下級下達任務轉變為按照“公眾需求”及“實際目標”來重塑政府流程，打破部門之間的壁壘，加強信息的橫向流動，減少因信息不共享帶來的時間成本，有效減少事務經過的層級，縮短流程推進占用的時間，從而提高服務的效率。此過程并不只是依據目標進行的流程再造，更重要的是要將完成目標所需的權力合理分配，保證權責統一。現實情況是基層單位承擔了落實大量具體事務的責任，他們理應擁有相應的權力，這樣既能調動基層組織履行職能的積極性，增強人員的信心，又能減少履責過程中的阻力，掃清障礙，保證目標的實現。

以某市的餐飲工商注冊流程為例，最初申請者必須先后前往政府部門的多個不同窗口辦理營業執照、排污許可、衛生許可、稅務登記等業務，其中某些部門甚至還要前往多次，冗長的業務流程嚴重增加了辦理者的時間成本，同時，各不同窗口在不同時間審批同一申請者的業務，也要付出額外的時間和精力。因此，該地政府重塑了該項事務的審批流程，將一個個“并聯”的流程轉變為“串聯”的線路，充分發揮技術工具的作用，實現一個窗口的一站式辦理，申請者只需在一個窗口提供相應的材料，便可同步抄送給其他部門，大大減少了流程轉移中所耗費的時間，降低了行政成本，提高了行政效率。

(三)完善考核機制，改進考評方法

基層人員面對的不僅是完成大量事務帶來的身體的勞累，還有心理上的巨大壓力，他們的精神負擔主要來源于對工作考核結果的擔心和顧慮。因此，可以利用信息化手段，對現有的考核機制進行改進，使其更加科學合理。首先，明確基層單位工作考核的主體，指明匯報對象，減少無序的檢查考核給基層帶來的心理負擔。其次，考核指標的設置必須引入群眾滿意度這一關鍵要素。人民是政府工作最終的“閱卷人”，群眾的監督和評價能夠有效避免基層人員只忙于應付上級的形式工作的情況，保證政府工作落到實處。再次，獲取基層組織和人員的考核結果后要堅持獎懲并重，不能一直受限于壓力型體制帶來的負激勵當中，而應根據結果科學公正、客觀得當地進行獎懲。獎勵是對人員的認可和鼓勵，也發揮著激發新的工作動力的作用；懲罰則是一種提醒和震懾，引導他們向正確的方向行進，而不能一味地問責，增加人員的精神壓力，助長基層“形式主義”。最后，充分發揮大數據等信息化手段的優勢。技術是提升效率的有效工具，在考核中的充分運用能夠實現更加科學的評價。大數據技術能夠對數據之間的關聯性進行分析，考察基層人員履責行為是否合法合規，也能為改進工作實績提供優化建議，增強考評過程的公平性和透明度，切實減少基層人員的精神負擔，使他們全身心投入到為人民服務的偉大事業中去。