我國政府和社會資本合作模式研究動態與發展趨向

張宛一，孫國帥,2，唐秀茹，馮 嬌

本刊核心層次論文

我國政府和社會資本合作模式研究動態與發展趨向

張宛一1，孫國帥1,2，唐秀茹1，馮 嬌3

(1. 遼寧工業大學 經濟管理學院，遼寧 錦州 121001；2. 中大建設股份有限公司 工程管理中心，廣東 廣州 510280；3. 大連海事大學 航運經濟與管理學院，遼寧 大連 116026)

政府和社會資本合作模式（PPP）旨在提高公共物品的產出經濟效率，被廣泛應用于公共基礎設施的多領域建設。為探索PPP的研究現狀、發展不足和未來趨勢，通過利用科學的文獻計量工具，繪制知識圖譜來分析學術合作網絡結構、關鍵詞的共現、突現等問題，同時探討PPP領域的研究熱點及前沿趨勢，總結歸納演化進程。結果表明：PPP的研究內容與國家及部門的政策同頻互動，同時研究人員將聚焦多元學科的協同創新發展。本文的研究成果為今后PPP模式的持續健康發展提供參考價值。

PPP；文獻分析；研究熱點；前沿趨勢；演化進程

政府和社會資本合作模式（Public Private Partnership，PPP）通過在政府與私人部門之間建立長期合作關系來提供公共服務，被認為是減輕政府財政負擔的有效方式。而在PPP模式的爆發式增長過后，PPP運營期間的問題日漸凸顯，PPP的規范化管理與發展引發了學者們的深入思考和國家的高度重視。目前，PPP理論與實踐的結合過程仍顯不足，相關管理機制有待完善，所以PPP模式的健康可持續發展是有待研究的重要內容。

雖然發達國家的研究成果提供了一定的借鑒，但立足于我國基本國情的分析和結論更有意義。本文策應時需，客觀全面地梳理公私伙伴關系發展脈絡，著重把握我國PPP合作模式的政策定位，進行系統性文獻分析，闡述我國PPP發展的研究差距并探索未來發展趨勢，以期實現PPP的縱深發展，為PPP領域實務與理論研究發揮借鑒作用。

一、研究方法及數據來源

（一）研究方法

Citespace為研究人員提供高效的處理數據樣本工具，以可視化的方式，科學直觀地展示某個研究領域的熱點與趨勢，被廣泛應用于各科學領域[1]。國外流行的元分析meta方法是一種統計學方法，分析以文獻為載體的數據，而Citespace通過大數據平臺，將龐大的文獻樣本整合，用于文獻分析和綜述，相比傳統的文獻研究更具客觀性與合理性。

本研究借助Citespace軟件作為我國PPP研究領域的計量分析手段，對在本領域作出高貢獻的作者和機構合作網絡進行分析，同時深入挖掘我國PPP相關領域的高被引文獻、研究主題熱點詞及前沿趨勢，構建的知識網絡結構有利于推動未來PPP領域的高質量發展。

（二）數據來源

樣本數據庫的科學建立是計量分析過程有效性的基礎。首先在中國知網（CNKI）通過搜索關鍵詞“PPP”“公私合作”，初步篩選2003—2021年與研究主題相關的中文核心期刊文獻3 855篇，剔除政策解讀、會議等研究價值較低以及其他不相關的條目，最終得到3 463篇有效文章。圖1為2003—2021年間的發文數量與同比增量趨勢。發文量呈先增后降的發展趨勢，而同比增量波動起伏較為明顯。由圖1可知，最初幾年是PPP理論研究的探索階段，2015年以前發文數量逐步上升是因為2013年國家有關PPP的政策文件密集出臺，使得研究成果出現階段性高點，“峭壁式”的增幅說明我國PPP模式的發展得到了學者們的廣泛關注。同時，財政部在2016年成立政企合作投資基金，優化了PPP項目融資環境，對促進PPP的發展具有積極意義，因而2017年的發文數量達到最高點。2017年后發文量逐漸下降，是由于國家對PPP項目庫進行監管和清理導致研究趨冷，說明了PPP的發展受到國家及地方出臺的相關政策影響。

圖1 2003—2021年發文數量及同比增量

二、研究結果

（一）學術合作網絡

PPP領域的許多機構和學者從不同的視角開展了一系列的研究[2-8]。利用Citespace可視化進行作者合作網絡和研究機構合作網絡分析，如圖2所示。作者合作網絡密度為0.001 9，整體分散，合作較少。研究機構中“中國財政科學研究院”節點最大，為核心研究機構，這得益于其隸屬的財政部是落實“社會資本參與基礎設施投資運營”改革舉措的第一責任部門。而“財政部財政科學研究所”對PPP研究領域的貢獻多集中在較早年份。

（二）高影響力文獻

文獻的高被引次數反映學者們在PPP研究領域的影響力，他們作出的卓越貢獻為后續的研究工作打下了堅實的知識基礎。分析表明，迄今為止被引用頻次較高的經典文獻多分布在2016年以前，多發表在經濟、管理和工程類的期刊。其中對PPP風險管理的研究被引頻次最高，亓霞等通過剖析PPP案例失敗原因，為今后規避PPP項目風險提供舉措；劉新平等也為PPP項目風險的合理分配作出研究貢獻；劉薇通過實例驗證了PPP的特征優勢，并為其推廣應用提出策略建議；賈康等對PPP模式的相關理論概念做出系統闡述。此外，更多的學者對PPP模式存在的問題與發展現狀做出研究并對PPP的實踐應用產生更多思考，獲得管理啟示。

圖2 學術合作網絡圖譜

（三）關鍵詞分析

關鍵詞簡明扼要地凝縮了文章核心主旨，有利于清晰地掌握文章的知識脈絡。因此對關鍵詞的分析成為學者們了解PPP研究熱點的有效途徑。

1. 高頻關鍵詞

利用Citespace軟件，對選取的樣本數據庫處理后得到關鍵詞共現圖譜，形成632個關鍵節點，1 081條連線，網絡密度為0.005 4，節點之間聯系緊密。經整理后選取被引頻次前十的關鍵詞和各關鍵詞共現頻次與中心度，詳見表1。

“PPP”作為核心關鍵詞，與其他關鍵詞構成數條網絡連線。PPP包括BOT、TOT等多種模式，但在實踐中存在多種差距。PPP模式下，社會資本的深度參與豐富了融資渠道，保障了政府的財政能力，政府不再“單打獨斗”。然而，PPP項目的投資周期長，融資成本高等特點造成了社會資本參與投資的多重阻礙，社會資本的參與積極性成為項目運營成敗的關鍵因素。因此“社會資本”這一關鍵詞的研究頻次較高，被給予更多關注。盡管PPP模式的初衷是公私方的優勢互補、資源共享，而在項目實際運作中，合作伙伴關系是基于復雜的合同履行過程，雙方均希望以較小的成本投入獲得最大的收益回報，因此可能會在利益分配、責任共擔和風險分擔等方面產生意見分歧。在風險分擔方面，社會資本應該承擔主要的建設、運營、財務等風險，政府承擔法律、法規等較低風險，風險和收益的平衡才能奠定雙方穩態的合作關系。學者們在宏觀經濟背景的驅動下，首先闡述PPP的起源與本質，并相繼探索其全壽命周期內項目持續運作的必要條件，夯實了PPP可持續發展的重要基礎，最終形成龐大的研究體系。

表1 關鍵詞共現表

2. 突現關鍵詞

對關鍵詞的突現分析可以表征關鍵詞的更新演進過程，某一時間段的研究熱點以及預測未來的研究趨勢。對關鍵詞突現的起止年份做如表2所示的歸類總結，突現起止時間相同的關鍵詞按照突現強度進行排序。

表2 關鍵詞突現表

由表2可知，突現關鍵詞均呈現較高的突現強度。其中“項目融資”這一關鍵詞自2003年突現開始，研究熱度持續時間最長，“公共項目”“基礎設施”等關鍵熱詞接連涌現，與國家及地方政策相呼應。PPP模式在我國基礎設施方面的研究不斷深化，社會資本在公私合作伙伴關系中起到的關鍵作用被給予更多的關注，研究逐漸側重于激發社會資本的投資活力。因此，“公私合營”“私人部門”等關鍵詞突現，大力推廣PPP模式的實踐應用。

近三年來，“演化博弈”突現度最強，因為PPP項目公私合作的策略選擇是不斷調整、學習和改進的動態變化過程，符合演化博弈的理論特征。同時可以模擬預判在不同的策略條件和特定時間段內合作者的行為選擇，從而規避項目風險，實現整體效益最大化，為解決PPP領域的多元復雜問題提供特征手段。最新的研究前沿同樣集中在隱性債務和項目績效等方面。此外，綜合管廊、海綿城市等具有中國特色的PPP項目也是受到政策紅利的影響而呈現較高的研究熱度。由此可見，PPP的研究熱度逐年攀升，與時俱進，PPP的理論知識框架也在不斷完善。

三、研究動態分析

（一）理論與應用演進

通過上述對合作網絡結構和高被引文獻的分析、相關PPP研究主題的辨析以及關鍵熱詞的分類歸納，可以將PPP的知識演化劃分為以下三個階段：

1. 曲折探索階段（2003—2013年）

從圖1可以看出，發文數量呈先上升再平緩，隨后仍整體攀升的趨勢，而同比增量“曲折前進”。PPP被作為基礎設施建設的融資模式后，2003年開始陸續有學者從事PPP的相關理論研究，并闡述其內涵特征。在2004年，我國投資體制改革不斷深化，住建部先后出臺一些規范性文件，鼓勵利用民間資金建設城市基礎設施，以填補城市基礎設施的融資缺口，PPP研究熱度飆升，私人部門成為了PPP項目的重要參與者，學者們在2005年發文同比增量達到了制高點。2008年的金融危機對PPP項目的發展造成了重大影響，社會資本參與驟冷，多個PPP項目面臨中斷困境，我國PPP的發展出現了經濟阻礙。而在2009年興起的風險共擔所具備的現實意義為PPP項目的規范化作出了更大的貢獻。

2. 高速發展階段（2014—2017年）

2014年以來，國務院及國家發展改革委、財政部等陸續發文，多重并舉，政府和社會資本合作模式在全國范圍內被大力推廣，發文數量爆發式增長，在2015年達到第一個較高點，并于2017達到發文數量的最高點。國發〔2014〕43號文件明確了政府的舉債途徑，防范公私方可能面臨的風險，同時財政部指出要對存量項目加以甄別，判斷其是否適合PPP項目的融資。2015年是地方政府推廣PPP模式的重要年份，我國首次對PPP模式進行法律層面的規范指引，財政部開發了PPP綜合信息平臺，旨在發布PPP政策法規、PPP項目庫等信息，使得PPP項目更規范合法，發揮項目最優效能，吸引更多社會資本參與項目投資。2016、2017年國家發展改革委、財政部等強調指出，科學合理的績效評價是項目成功運營的關鍵。因此“社會資本”“公私合作”“項目融資”等關鍵詞整體呈現了較高的頻次和中心度，總體說明了國家及地方的相關政策是學者理論研究與應用實踐的“風向標”。

3. 提質增效階段（2018—至今）

PPP的發展在我國一路高歌猛進，市場潛能被充分激發，然而在其高速發展的同時，也暴露出層出不窮的問題，因此項目的規范管理受到國家及相關部委的高度重視。過去對于PPP項目的盲目推進增添了很多風險隱患，2017年底我國開始對PPP項目進行嚴格監察、甄別，并于2018年進行了大規模的項目庫清理整頓。項目的績效考核被認為是實現公共服務提質增效和可持續高質量發展的重要基礎，為PPP項目的持續穩健發展起到了積極的推動作用。2019年是PPP項目運營初期績效評價的關鍵時期，因此PPP的發展由最初的一哄而上，變得愈加冷靜成熟，同時近三年突現了許多熱詞，學者們的參與思考更具深度。

（二）研究熱點

對關鍵詞進行聚類，歸納總結每一個類團包含的信息，發現我國PPP領域的研究熱點主要集中在以下四個方面：

1. PPP項目的可融資性研究

近年來我國學者從PPP項目的多領域融資模式可行性進行探討，如養老機構的融資結構、海綿城市的投融資問題、欠發達地區的投融資機制等，同時分析影響PPP投融資的多重因素。不斷探索PPP項目的投融資模式，為實現PPP項目的高質量發展，推動國家經濟社會高速發展具有深遠影響。這類研究熱點有助于我國基礎設施的投資建設。

2. PPP項目的風險管理研究

由于PPP項目合理的風險分擔是建立PPP項目對等合作關系的基礎，私人部門的行為同樣受到風險再分擔的影響，風險的適當轉移及特定的分擔比例有利于提升項目的合作效率。而PPP在緩解政府財政壓力的同時也為地方政府帶來了更高的舉債壓力，所以在實踐過程中同樣要防范操作不當引發的隱性債務風險，并制定出防范化解風險的尋徑對策。該類研究熱點有利于PPP項目運作的規范化和高質量運營。

3. PPP項目的績效管理研究

PPP的根本宗旨是實現項目的物有所值，而績效評價是監督與管理PPP項目執行是否規范的重要手段。雙方基于信任的合作行為是提升項目績效的內源動力，而政府行為在PPP項目績效中發揮著主導作用，績效考核機制的完善更有利于PPP市場趨向成熟與理性。績效管理的重要基礎是績效評價，而評價項目的物有所值是判斷基礎設施是否適合采用PPP模式的重要依據。這類研究熱點是實務與理論的創新結合，是PPP項目全過程規范管理的重要組成部分。

4. PPP項目的博弈研究

PPP項目涉及的參與主體多元，掌握的信息與資源不對稱，并且合作關系并非完全平等，而演化博弈理論與PPP項目中參與主體交織的利益特征相契合，具有極強的適用性，在近幾年間應用較多。例如鄉村環境治理過程多元主體如何共生、海綿城市的生態環境改善、公私方的利益分配機制等問題。公私合作的實質是各方資源互補與權衡利弊得失的過程，演化博弈理論計算不同策略下的個體收益，以此達到風險、績效收益和合作機制等的平衡，有利于決策者作出最優判斷。演化博弈理論可以預測PPP項目全壽命周期內的實踐情況，并為決策者制定最優選擇，這類研究熱點仍將繼續成為PPP的前沿發展趨勢。

四、發展趨勢分析

關鍵詞突現及當前的社會需求和政策導向可以進一步預測PPP領域的發展趨勢，歸納如下：

1. 基于創新驅動的公私合作項目績效的影響機制研究

創新驅動對于PPP項目的影響近年來在國外受到研究人員的關注，但是在國內，該方面還存在研究空白。而關鍵詞突現顯示PPP項目績效逐漸受到重視，因此，明晰創新驅動對我國公私合作項目績效的作用機制將是接下來的研究方向之一。

2. 公私合作模式制度變遷與政策優化研究

PPP模式的健康發展迫切需要相關的政策制度來適應新的社會需求。而化解地方政府的隱性債務，加深對PPP模式風險形成機理與防范的理論研究將是指導實踐的有效工具。國家層面的政策是地方政府制定相應政策的標桿，因此，對適應PPP模式需求現狀的政策研究將是一個持續發展的主題。

3. 新領域PPP模式的應用策略研究

PPP模式應促進公私部門之間的優勢互補，實現公共服務提供的一種帕累托最優。隨著城市更新行動、海綿城市、綜合管廊等政府基礎設施項目的陸續開展，PPP模式被寄予厚望。但是，PPP模式在各個新領域的應用需要理論與實踐之間不斷地探索與驗證。

4. ESG理念在PPP項目中的實現路徑研究

ESG（環境、社會和治理）理念在發達國家的資本市場受到推崇。我國正在努力實現“3060碳達峰碳中和”的“雙碳”目標，而ESG理念則是將PPP模式與“雙碳”目標相結合的一種有效手段，因此，不同PPP項目環境下的ESG投資模式會是即將興起的熱點之一。

五、結語

本文利用Citespace軟件對文獻數據庫進行合作網絡結構、研究動態和發展趨勢分析。得出如下幾方面結論：

首先，從演化過程來看，PPP的發展歷程始終以國家政策為導向，與當前的經濟狀況緊密相連。其次，從研究熱點來看，PPP發展逐漸趨于成熟，研究逐步精細化，創新性得到較大的提升。最后，從發展趨勢來看，創新績效、政策指引、ESG理念及新領域的應用將成為新的主題。因此，本文建議應該注重多學科、多領域的跨越式融合發展，促進理論與實務的結合，靈活引導PPP項目規范化、高質化運行。

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10.15916/j.issn1674-327x.2023.01.011

F283

A

1674-327X (2023)01-0040-05

2022-07-12

遼寧省社會科學規劃基金重點項目(L20AJY004)；遼寧省經濟社會發展課題(2022lslybkt-053)

張宛一(1997-)，女，遼寧本溪人，碩士生。

孫國帥(1979-)，男，遼寧凌海人，副教授，博士。

(責任編輯：許偉麗)