集體資產股權管理中利益沖突的有效調控
——以核心利益相關者為觀察對象

丁 文 陳源媛

2020年，《國務院關于農村集體產權制度改革情況的報告》明確指出，深化農村集體產權制度改革的要旨是推進經營性資產股份合作制改革。集體資產股權管理作為決定股份合作制改革目標能否順利實現的關鍵環節，具有界定資產權屬邊界、影響股權流轉的功能等效應。隨著集體資產股權改革的不斷推進，學界對此的關注在逐漸增多，研究成果主要聚焦于集體資產股權管理主體、集體資產股權管理對象、集體資產股權管理方法等方面。這些研究回應了集體資產股權管理中的相關疑難問題，對于股權改革實踐無疑具有一定的指導作用。但考慮到治理體系現代化的重要特征之一是治理主體多元化、治理對象復雜化①，而治理主體針對治理對象實施的靜態治理方式和動態治理過程，又關系到治理實踐的有效性。換言之，在推進國家治理體系和治理能力現代化的當下，實現治理有效的關鍵在于化解各類治理主體與治理對象之間的矛盾和沖突，并平衡其所主張的不同的利益訴求。有鑒于此，本文以“集體資產股權管理核心利益相關者”作為觀察對象，探討政府、集體經濟組織、集體經濟組織成員等主體在集體資產股權管理活動中存在的利益沖突及其類型，尋求協調其利益沖突的內在機理，并探索構建與其角色定位相匹配且行之有效的利益沖突協調機制，以期實現集體資產股份合作制改革目標。

一、集體資產股權管理中核心利益相關者的界定

公共政策學者認為，若不能清晰地界定出所有的利益相關者，就無法有效地確定該政策應當處理的問題范圍，從而無助于公共問題的有效解決。②利益相關者，廣義而言，指可以影響公司目標的實現或受公司目標是否實現影響的個人或團體③；狹義而言，是指那些需要依靠組織來實現他們的目標，而組織也需要他們存在的個人或群體。④前者認為利益相關者與公司之間只需具有單向的利益訴求即可，主要包括影響公司目標實現的利益相關者（以下簡稱“利益相關者A”）與受公司目標是否實現影響的利益相關者（以下簡稱“利益相關者B”）等兩類主體；而后者則認為利益相關者與公司之間必須達成雙向利益訴求，僅涉及與公司具有相互依賴關系的利益相關者（以下簡稱“利益相關者C”）。當然，從涵攝的利益層面上看，二者存在交叉關系。

利益相關者理論最早被應用于公司治理領域。該理論認為任何一個企業的發展都離不開各種利益相關者的投入或參與，企業的經營決策必須考慮利益相關者的整體利益，而非某個主體的利益。⑤但基于現實考量，公司是否有能力在各類利益訴求不同的利益相關者之間做到游刃有余，頗具疑問。是故，若強行將所有的利益相關者納入公司治理框架下，其效果很有可能適得其反。因此，利益相關者理論的實際適用主體往往僅為核心利益相關者。有學者將米切爾評分法應用于實證研究后發現，核心利益相關者是企業不可或缺的群體，與企業具有密切的利害關系，甚至可以直接左右企業的生存發展。⑥依據這一特征，就會發現相較于利益相關者A與利益相關者B，利益相關者C與企業具有雙向利益需求，故應當被視為“與企業具有密切利害關系”的核心利益相關者。將這一分析方法運用于集體資產股權管理中，便可得知，影響集體資產股權管理工作且受到集體資產股權管理工作影響的個人或團體，包括政府、集體經濟組織、集體經濟組織成員，即為“集體資產股權管理中的核心利益相關者”。究其原因在于，這三類主體與集體資產股權管理工作之間均存在以下雙向依賴關系：

第一，政府與集體資產股權管理工作之間的指導和績效呈現關系。一方面，集體資產股權管理有賴于政府的指導和監督，內容主要包括：其一，集體資產股權設置類型、股權管理模式、股權確定標準等事項，應當由政府進行審批備案。其二，本地農村集體資產量化以及股權設置工作方案等，均應由政府制定；另一方面，本地經濟發展狀況是政府績效考核指標體系中的重點所在。實踐表明，對于集體資產股權的有效管理有利于激發集體經濟組織的發展創新活力、賦予農民更多的財產權利。例如，四川彭州市小魚洞鎮組建小魚洞鎮股份經濟合作聯合社，通過跨村合作的方式聯合發展集體經濟。2016—2018年，小魚洞鎮農村居民人均可支配收入從16291元增至20119元，集體總收入從180萬元增至560萬元。⑦可見，政府的利益訴求是通過推進集體資產股權管理工作提升集體經濟總收入，進而在行政管理活動中取得較好的工作業績。

第二，集體經濟組織與集體資產股權管理工作之間的治理和能力提升關系。首先，集體經濟組織作為集體資產股權的管理主體，一般通過確認成員和股東資格、頒發股權證書、組織召開民主表決會等方式，以保障集體資產股權管理活動的合法性、合理性與有效性；其次，集體經濟組織在不斷創新和發展的過程中，逐漸承擔起了加強農村基礎設施建設、增加農民收入、提供就業機會等職責任務。因此，集體經濟組織的利益訴求是不斷增強自身實力，使其在發展壯大農村集體經濟、保障農民合法權益等方面，發揮更加積極的作用。

第三，集體經濟組織成員與集體資產股權管理工作之間的參與和權益增強關系。一方面，堅持農民主體地位是集體資產股權管理工作順利實施的重要保障與核心要義之所在。例如，《中共中央辦公廳國務院辦公廳關于健全和完善村務公開和民主管理制度的意見》《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》等規范性文件均指出，健全以“知情權、參與權、表達權、監督權”為內容的農村民主管理制度，既可以保障農民享有更多更切實的民主權利，也可以防止集體資產流失，并確保村集體資產保值、增值；另一方面，股份合作制改革自全面鋪開以來，從村民到股民的身份轉變使得個體狀況與組織發展密切相關。因此，除了關心集體收益分紅情況外，成員更加關注知情權、表決權、監督權等能夠保障成員個人意志得到順利表達的程序參與權。⑧于是觀之，集體經濟組織成員的利益訴求既包含提升個人經濟利益，還涉及增強自身的民主權利等內容。

二、集體資產股權管理中利益沖突的實踐樣態

利益主體多元化是誘發利益沖突的關鍵因素。當不同主體的利益訴求存在相互矛盾、排斥之處，且這些矛盾和差異得不到有效協調時，利益沖突就會發生。從實踐層面看，集體資產股權管理核心利益相關者之間的利益沖突主要發生在政府與集體經濟組織成員之間、集體經濟組織與非股東成員之間以及集體經濟組織成員內部之間，且這些類型的利益沖突貫穿于集體資產股權管理的整個過程之中。

（一）政府與集體經濟組織成員之間的“權力越位”與“權利缺位”

在集體資產股權管理實踐中，政府與集體經濟組織成員之間的利益沖突大多發生在股權設置階段。究其原因在于：一方面，農村基層社會因受制于內生發展能力的局限，需要政府對其股權設置等基礎性環節的改革情況進行把關，并盡可能地發揮引導和監督作用；但另一方面，集體成員獲得的股權屬于私權范疇，公權力過度干預私權，與市場經濟的發展和私權的實現不相適應。⑨并且，隨著民主意識的不斷覺醒，集體經濟組織成員越來越希望能夠成為集體資產股權管理活動的參與者而非旁觀者。事實上，中央在政策層面也賦予了集體經濟組織成員依法享有一定范圍的民主權利。例如，《中共中央國務院關于穩步推進農村集體產權制度改革的意見》指出，“股權設置應以成員股為主，是否設置集體股由本集體經濟組織成員民主討論決定”、“提倡股權管理實行不隨人口增減變動而調整的方式”。然而，有些地方政府基于管理的便利性之考量，將“以成員股為主，是否設置集體股經民主討論決定”和“提倡靜態股權管理方法”等規定，僵化地理解為“只設成員股，不設集體股”、“只能實行靜態股權管理方法”等。因此，這些地方政府在民主管理事項上存在著明顯的越位現象。具體而言，其通常表現為：一是股權設置類型的非民主化。例如，湖南婁底婁星區、四川九寨溝縣等地的相關改革文件均明確規定，“股權設置原則上不設置集體股，只設置成員股，可以通過提取公積金和公益金的方式發展集體經濟”。這種做法，實際上排除了村集體設置集體股的可能性。二是股權管理方法的非民主化。例如，廣東汕尾市、甘肅西洞鎮、甘肅東坪鄉等地采取“一刀切”的方式，在相關文件中均明確規定，“為了維護現有持股成員戶內股權穩定，農村集體經濟組織對股權實行‘生不增、死不減、進不增、出不減’的靜態管理辦法”。⑩

（二）集體經濟組織與非股東成員之間的“治理偏好”與“利益訴求”

在集體資產股權管理實踐中，集體經濟組織與非股東成員之間的利益沖突大多發生在股權分配階段。這主要是因為，集體經濟組織為了盡快完成地方政府為其設置的改革任務，故在分配資源時往往容易采取偏向性的治理行動，而常常忽視了對非股東成員利益訴求的回應，導致引發矛盾沖突。例如，《農業部關于農村集體資產股份權能改革試點情況的報告》指出，“29個試點縣（市、區）中，有24個試點縣（市、區）對量化到人的股權實行‘生不增、死不減’的靜態管理”。而在實施股權靜態管理辦法的地區，依據是否享有集體資產量化資格為標準，往往將集體經濟組織成員分為股東成員和非股東成員。但在經營性資產較為豐厚、經濟發展水平較快的地區，因為非股東成員通過分享家庭內部份額所獲分紅與股東成員基于自身持有的股權所獲分紅之間的差距逐漸拉大，故其希望在股份合作社中也能“分一杯羹”。然而，集體經濟組織在利益權衡的過程中，基于以下原因的考量，通常會更加偏重于股東成員利益。一是若新增成員在股份合作社內部獲得股權份額，則意味著原始股東成員持有的股權將被稀釋，既得利益就會減少。況且，新增成員畢竟是少數，集體經濟組織不愿得罪人數眾多的原始股東成員；二是比較而言，考慮到動態股權管理方法下管理的復雜性與股權的不穩定性，而靜態股權管理方法則兼具便利性和可操作性。因此，集體經濟組織一般會選擇不利于非股東成員的靜態股權管理方法，并且通常對于非股東成員的利益訴求會表示無能為力。

當集體經濟組織的這種“不作為”使非股東成員陷入求告無門的境地時，其常常會選擇上訪、訴訟等維權方式提出要求確認自身的股東身份等權利訴求，進而激化社會矛盾。有學者通過實證調研發現，S市Z村為了保障原始股東的權益，以維護集體產權制度改革的穩定性，自2003年開始就實施股權靜態管理辦法。但隨著2011年村內土地征收項目的啟動，僅2013年，就有150多名“外嫁女”向所在的區辦事處提出申請，要求分配股權。至2016年，該類案件占S市第一人民法院全年總受理案件的21%。?由是觀之，在上述背景下，非股東成員的利益訴求與集體經濟組織管理方法之間的沖突，已然成為了影響改革順利推進的重要因素。這就使得，本應以“保護和發展農民作為農村集體經濟組織成員的合法權益”為目標的集體資產股份合作制改革，在實踐中的實施效果顯然與政策預期大相徑庭。

（三）集體經濟組織成員之間的“有權分割”與“無權共享”

在集體資產股權管理實踐中，集體經濟組織成員之間的利益沖突常常發生在股權分割階段。其緣由在于，從傳統到現代的社會更替中，“合而不分”的代際互動模式，越來越多地被“分而不離”的模式所取代?，分家立戶已經成為農村社會的一種常態。因此，從原始戶口中分離出去的戶外成員與未分離的戶內成員之間的利益沖突也隨之產生：戶外成員認為，自己作為原始戶口登記中的固有人員，理應有權享有戶內股份權益，當然應當被視為擁有股權的獨立股東，即便分家立戶后也仍然享有要求對股權進行分割的權利。例如，在“胡阿興、陸明香分家析產糾紛案”中，一審法院認為，從形式要件和保障功能來看，該案股份并非為家庭成員共有，權利人對股份享有處分權。?但戶內成員卻認為，股權只能基于“戶內共享”的要求由戶內剩余成員持有，當戶內成員全部消滅后，則應由集體收回。例如，在“盧月英、盧祥錦、邵愛珍所有權糾紛案”中，人民法院認為，股份依其人合性的特點不得被分割處分，僅能由每戶戶主代表該戶持有?，即股權的產權主體是股權戶，戶主是代表主體，股權產生的紅利由成員共同享有。

事實上，戶內成員與戶外成員的利益訴求均是在主觀層面以自身利益最大化為出發點提出的，也各有各的道理。但沖突的解決，還需要國家從客觀層面上對股權主體是股權戶還是戶內成員這一問題進行綜合研判后予以明晰。唯有如此，方能真正平息雙方之間的利益沖突，保障農民合法財產權益。

三、集體資產股權管理中利益沖突協調的內在機理

核心利益相關者的方法論認為，當核心利益相關者發生沖突時，管理者必須找到能把他們的利益結合在一起，甚至為他們創造更多價值的新方法。?基于上述利益沖突實踐樣態考量，集體資產股權管理中利益沖突的協調應當從厘清核心利益相關者的角色定位、建立民主管理原則、明確成員的股權主體身份等維度著手進行。這一過程的內在機理，蘊含著深刻的角色邏輯、治理邏輯和主體邏輯。

（一）角色邏輯：厘清核心利益相關者的角色定位

每一個社會角色都需要通過對各種層次的社會組織內部利益格局進行判斷，準確把握自己的利益訴求并避免權利越界。概言之，明確各核心利益相關者在集體資產股權管理活動中的角色定位，是解決利益沖突中權力越位與權利缺位等現象的重要方法。從應然層面上看，集體資產股權管理活動中核心利益相關者各自的角色定位應為：

其一，政府是集體資產股權管理秩序的規范和監管主體。盡管在國家治理體系轉型的關鍵階段，社會治理重心下移至基層已經成為當前鄉村治理中優化權力配置的主要路徑。然而，這并非意味著政府可以做“甩手掌柜”，放棄其必要的監管與服務職責。實踐中，政府的公共職能在集體資產股權管理領域內主要表現為：首先，政府作為承擔多元化解糾紛職責的主體，應當完善鄉村公共法律服務體系，注重事前預防與事中監督相結合，最大程度地及時把矛盾糾紛化解在基層、化解在萌芽狀態。因此，健全以股權管理為內容的督查考核機制，引導集體經濟組織依法管理集體資產，就成為政府的職責之所在。其次，既有實踐表明，在當事人面臨集體資產股權管理的矛盾糾紛時，通常無法通過司法途徑獲得滿意的答案，往往需要政府從中調和才能得以解決。例如有學者通過實證研究發現，司法機關通常會以農村集體資產股權糾紛屬于自治事項為由，主張案件不屬于人民法院受案范圍，并據此作出駁回起訴裁定的案件數量占比較高。?正如“鄒琳杰等與濟南市歷城區荷花路街道程家莊村民委員會侵害集體經濟組織成員權益糾紛案”中所指出的那樣，對于不宜運用司法權進行干涉的村民自治事項，“鄉、民族鄉、鎮的人民政府應對村民委員會的工作給予指導、支持和幫助，對于侵犯村民的人身權利、民主權利和合法財產權利的行為，鄉、民族鄉、鎮的人民政府應該責令改正”。?

其二，集體經濟組織是集體經濟組織成員利益的協調與保障主體。首先，集體經濟組織肩負協調股東成員與非股東成員之間利益沖突的職責。因為，集體經濟組織以本集體內全部集體成員為服務對象，具有全覆蓋性，尤其是不會漏掉無民事行為能力，以及其他既無惠顧合作社能力又無投資合作社能力的弱者。?進而言之，集體經濟組織不能只維護股東成員的利益，而忽視非股東成員合理的利益訴求。當新增的非股東成員已經不滿足于通過戶內共享的方式獲得分紅，希望可以從集體處獲得獨立的股權份額，而原始股東成員卻不希望新增成員進入合作社稀釋自己的股份時，集體經濟組織作為推動集體經濟發展重要力量的特別法人，應當對雙方之間的矛盾進行調解，進而實現管理集體資產、服務集體成員的應有功能。其次，集體經濟組織作為實現農業農村繁榮發展和村莊有效治理的重要主體，在推進股份合作制改革中，還要強化制度層面的供給，通過建立股權民主管理制度，完善民主參與機制，讓農民能夠真正成為鄉村社會治理的主體。

其三，集體經濟組織成員是集體資產股權管理工作的參與和受益主體。毫無疑問，這一角色定位契合了“落實農民對集體經濟活動的民主管理權利”的改革目標，回應了集體土地所有制的內生需求，也呼應了馬克思恩格斯的民主管理理論。首先，從經濟基礎來看，根據經濟基礎決定上層建筑的基本原理，集體資產股權管理制度作為集體經濟治理體系的重要一環，其制度構建理應以中國農村獨特的產權結構為基礎。中國的集體所有制及統分結合的雙層經營體制要求集體成員結成共同體，按照自愿、平等、民主的原則實施群眾自治。?故而，吸納集體經濟組織成員參與也是集體資產股權管理工作的必然選擇。其次，從理論基礎來看，馬克思恩格斯認為，“不是國家制度創造人民，而是人民創造了國家制度”。?他們對民主制的推崇也體現在社會管理制度領域，即廣大人民應當共同參與社會管理，不斷擴大社會自我管理的范圍。因而，在新時代鄉村振興背景下，強化集體經濟組織成員的民主權利正是對馬克思恩格斯民主管理理論的現實回應。事實上，讓農民獲得更多的財產性收益，是深化農村產權制度改革的出發點和歸宿。

（二）治理邏輯：堅持民主管理原則

無論是從規范性文件的要求還是從法理層面上看，在集體資產股權管理活動中，股權管理方法以及股權設置等均應堅持民主管理原則。

其一，股權管理方法應允許自主選擇。雖然有學者針對靜態股權管理方法表達了“動搖集體所有制”的擔心，即在股權改革中將集體經濟組織成員擁有的股權在股權認定時間節點后固化，實質上是遵循了私人財產權優先邏輯，可能造成集體所有制經濟最終演變成私有制經濟的后果，但得出上述論斷的原因在于，其根本沒有把握住集體產權制度改革的基本內涵。從歸屬上來看，集體財產所有權仍掌握在集體手中。因為，股權分配并非是對集體資產和集體所有權的分割分配，而是在不可分割的集體共同所有的基礎上，落實成員對集體收益的分配利益。正如原農業農村部部長韓長賦在國新辦發布會上就《關于穩步推進農村集體產權制度改革的意見》所回答的那樣，“確權到戶不是把集體資產分了，而是要明確誰有這個權利，大家來共同發展股份合作制”。股權或份額只是集體收益分配的依據，并非意味著農民就此對集體資產享有私人所有權。因此，靜態股權管理方法與動態股權管理方法都未違背集體所有制的底線，在現階段均具有合法性和合理性，故應當允許各地根據實際情況選擇適用相應的股權管理方法。

其二，集體股設置應屬村民自治的范疇。鑒于我國農村發展水平的不均衡，一概排除集體股或一概保留集體股的股權設置方式，在實踐中均存在不同程度的問題。例如，在單一成員股設置模式中，集體股的剔除雖然可以有效避免集體經濟組織變更或重組后集體股的再分配、再確權問題，集體資產增加時集體股權屬不清的問題，但在集體經濟疲弱的前提下，將股份分紅全部量化到集體經濟組織成員，顯然不利于集體經濟長效發展機制的形成。而在保留集體股的復合股權設置模式中，集體股在維護甚至提高集體經濟組織成員的生產生活、村集體自給水平方面發揮著重要作用，但也會使得集體經濟組織成員個人所獲利益減少，部分農民因得不到實惠或漠不關心、或爭吵不休，還會引起群眾上訪甚至引發群體事件，進而破壞基層社會的穩定。由是觀之，集體股的設立與否并非抽象的學理性爭論，而是具象的實踐問題。各村集體在集體經濟能力、社會性支出情況、集體債務狀況、歷史遺留問題等方面的差異決定了其對待集體股的態度必然不同。因此，對于集體股的設立問題不應采取“一刀切”的方式，還是把決定權交予農民，將其納入村民自治的范圍較為妥當。

其三，成員股設置應通過民主途徑實現股權多元化。在集體資產股權管理實踐中，成員股的設置已然呈現出“五花八門”的現象，既有單一的人口股模式，也有復合的基本股與其他股相結合等多種模式的存在。例如，山西潞城市以原始老戶股、土地基本股作為保障股，以村齡股、勞齡股作為貢獻股，同時在部分村莊設置計生獎勵股、扶貧股等兼顧公平；廣西設立世居股，獎勵在集體內部長久居住、作出貢獻的村民，增強了村莊的凝聚力。當然，股權設置的多元化一方面有利于完善股權結構，并激勵集體經濟組織成員參與到經營、管理活動之中來，從而促進集體經濟長效發展等優點；但與此同時，也存在少數成員為了一己私利，通過設置特權股的方式侵犯其他成員合法權益，惡意侵占集體資產等弊端。因此，為了防止集體經濟組織內部出現權力尋租、把貢獻股變成干部股的現象，應當通過民主途徑實現股權多元化，激發基層活力。

（三）主體邏輯：明確成員的股權主體地位

明確的股權主體既是構建集體資產股權管理體制的重要基石，也是化解相關矛盾糾紛的有效措施。就戶內成員與戶外成員利益沖突而言，其癥結就在于股權主體的歸屬尚無定論?；谡咭幎ê头ɡ砘A之考量，認定“股權戶”為主體存在以下諸多弊端，應當進一步明確“股權戶”內“集體經濟組織成員”的股權主體身份。

其一，“股權戶”作為主體影響繼承權能的實現。一方面，根據《中華人民共和國民法典》第1122條第1款的規定，財產為自然人所有是其具備可繼承性的必要條件。“股權戶”作為部分集體經濟組織成員的集合體，自然不具備自然人身份。因此，若承認“股權戶”的主體身份則意味著否定了股權的可繼承性。另一方面，也有學者考慮到絕大多數繼承人只能因繼承獲得不完整的權能，認為集體資產繼承是側重于自益權的股份繼承，而非包含自益權與共益權的股權繼承或資格繼承。此種論斷，實質上是人為地將繼承權能的客體范圍進行了限縮。并且，在股權固化的改革背景下，成員身份與股東身份的脫鉤將會造成非股東成員群體的日漸龐大，“股份繼承”的觀念也會使得尚無集體資產股份的本集體經濟組織成員的繼承人無法享有相應的選舉權、被選舉權以及表決權。

其二，“股權戶”作為主體無法清晰界定產權關系。在“股權戶”作為主體的情況下，戶內成員對于股權的占有關系存在按份共有、共同共有、總有等三種不同的看法。在共有的觀點下，無論是按份共有還是共同共有，都有可能導致集體財產完全私有化以及集體財產的不穩定性等現象的出現；而在總有的觀點下，成員對總有財產的應有份是潛在份，不具體劃分，即不能要求分割、繼承或轉讓，因此，此種觀點顯然與“賦予成員完善的股份權能”的政策導向相悖。由此可見，現有的權利理論似乎無法對股權內部的產權關系作出回應。比較而言，若將股權確認到戶內成員，不僅與當下“重視保護農戶成員的個體利益”的頂層設計理念相契合，并且從集體公有制的革新來看，也有利于明確集體成員對集體資產的利益關系，體現了成員對生產資料不可分割地共同占有的基礎上的個人所有制。

其三，“股權戶”作為主體極易引發家庭糾紛。在功利性國家主義的視角下，政府習慣于將“國家—個人”關系間的壓力和矛盾轉移給家庭，進而有效地緩解其與個人之間的各種緊張和沖突。在股份合作制改革中，將“股權戶”確定為股權主體就是國家轉移責任的一種方式。當個人股權份額分配方式從集體決定轉變為戶內協商后，經濟社內矛盾也就轉化為家庭矛盾，本應是少數團體對經濟社的團體訴訟演變為個人對家庭成員的訴訟。然而，在家庭已經成為現階段國家維護穩定的基本單位，以及政府保障責任的分擔者的背景下，政府對于家庭缺乏有效的引導和完善的頂層設計，家庭在現存的矛盾和困難面前已經舉步維艱。顯而易見的是，戶內股權分配在嚴重制約個體利益表達，加劇家庭內部矛盾的同時，不僅削弱了家庭承擔的共同生產勞動、統籌支配資產等功能，也不利于充分發揮家庭在鄉村發展中的主體作用。因此，在家庭自身能力尚且不足時，更應當厘清政府責任和家庭責任，將股權下沉到戶內成員，實現個體成員利益最大化，以激發成員的生產積極性，推動家庭和諧發展，進而穩步提升鄉村治理水平。

四、集體資產股權管理中利益沖突的協調機制

合作共治與民主是實現利益均衡的重要路徑。從制度形式來看，合作意味著共同行動凝聚力的生成，意味著任何形式的“中心—邊緣”結構的消解。從制度運行來看，民主的意義在于通過權力的配置能夠使人們的利益得到最大限度的滿足，達致利益相對均衡。因此，為了有效化解集體資產股權管理核心利益相關者之間的利益沖突，應當構建政府、集體經濟組織以及集體經濟組織成員聯動合作的利益沖突協調機制。

（一）構建政府主導的預防和監督機制

在簡政放權的背景下，政府在鄉村治理活動中既要給予自治主體應有的治理空間，減少行政權力對自治權利的干預，也要協調、解決改革過程中可能出現的各類社會沖突與管理異化現象。因此，政府須在明確其角色定位的基礎上，在集體資產股權管理活動中應當做好以下工作：

一是完善鄉村公共法律服務體系。一方面，政府可以通過開展法律風險防范培訓、建立法律咨詢服務點等方式，構筑農村基層普法陣地，深入開展法治宣傳教育，強化農民的法律意識和法治觀念，建構糾紛事前預防機制。為此，首先應明確司法所在基層社會治理中的基礎性作用，充分發揮其在普法宣傳、法律咨詢等方面的職能作用。例如，在已經推行或即將推行股份合作制改革的地區，司法所可以有針對性地開展“股份合作制改革中的法律問題”、“強化股權管理、維護股東權益”等法治主題活動。其次，有條件的地區也可與律師事務所合作，探索建立“一村一顧問”的工作機制。村法律顧問通過定期值班、電話咨詢、線上溝通等方式為村民提供法律服務。例如，在集體資產股權管理活動中，村法律顧問可以針對農民的流轉需求為其制定集體資產股權贈予、流轉合同模版，以保證股權權能的實現不偏離法治軌道；另一方面，政府還應加強農村人民調解員的隊伍建設，提升農村人民調解員專業素質，盡可能通過調解的方式解決股權糾紛。這不僅符合我國傳統倡導的“無訟”的價值取向，也可以為農民降低解決糾紛的成本。

二是健全督查考核機制。首先，就督查考核機制的實現方式而言，政府應當從“聽、看、訪”等方面進行落實。所謂“聽”，是指督查考核人員在參與村集體座談會、匯報會的過程中，須聽取各村集體負責人對資產股權管理現狀的總結，包括集體資產股權管理工作的成功經驗和存在的不足等；所謂“看”，是指督查考核人員須對股權登記備案表、股權有償退出協議等材料進行抽查，并且應當從合法性、合規性與民主性等方面進行重點考量；所謂“訪”，是指督查考核人員在走訪調查的過程中，通過發放問卷、入戶訪談等方式深入基層，應當切實了解村民對于集體資產股權管理工作的看法。督查考核人員在實地督查結束后，須制作督查情況報告，并以此作為村集體年度考核的重要參考依據。其次，就督查考核機制的具體內容而言，政府應當從靜態管理和動態運行兩方面對集體資產股權管理工作進行全面考察。就靜態管理而言，考察的重點是股權證發放、股權種類設置等情況；就動態運行而言，應當重點審查股權流轉過程中繼承權、有償退出權等權能的落實情況如何。

（二）完善集體經濟組織主導的協調和保障機制

完善的集體經濟組織治理制度既是規范治理行為的制度性保障，也對農戶的行為起到規范作用。在集體資產股權管理中，集體經濟組織作為集體經濟組織成員利益的協調者與權利的保障者，應當做好以下工作：

一是建立集體資產增資擴股制度。首先，“做大蛋糕”是解決矛盾糾紛的較好方式。對于集體經濟組織而言，增資擴股制度的建立可以在較大程度上緩解股東成員與非股東成員之間的利益沖突：一方面，非股東成員可以通過資本認購的方式獲得股東收益分配權；另一方面，隨著集體收入來源渠道的持續拓展，集體創收能力的逐漸增強，以及集體經濟結構的不斷優化，股東成員的股份分紅勢必會逐年提高。其次，在“做大蛋糕”的同時應盡可能避免產生新的矛盾糾紛。因此，為了防范增資擴股制度可能帶來的侵犯股東合法權益的潛在危險，應當對增資擴股的對象和表決程序予以規范：其一，增資擴股的對象應當包含原始股東。在實踐中，有些地方的做法卻并非如此。例如，浙江省德清縣實行的增資擴股改革并未面向原始股東，只允許戶內人均不足一股的股東可以申請補足一股。顯然，此種做法既與股權設置的平等原則相違背，也不利于激發股東參與股份合作社經營管理的積極性。原始股東作為合作社的一員，理應有權根據自身的實際情況決定是否出資持有現金股。其二，股東的持股比例應當予以限制。為防止少數人將股權集中后，通過資本份額控制股份合作社的現象發生，應對所有股東的持股比例設置上限。例如，北京海淀區東升鎮塔院股份經濟合作社向經營管理人員開放增資擴股通道，但同時也規定其認購股份不得高于平均認購限額的3倍。其三，增資擴股方案應當由股東代表大會表決通過。股東代表大會應當對增資擴股改革實施的必要性以及股權定價等事項進行決議，以防止內部人員利用信息的不對稱，如在農用地轉為經營性建設用地，或集體建設用地即將被征收之前，惡意以低價購入大量股份，侵犯其他股東合法權益。根據《中華人民共和國公司法》第43條的規定，股東會會議作出修改公司章程、增加或者減少注冊資本的決議，以及公司合并、分立、解散或者變更公司形式的決議，必須經代表三分之二以上表決權的股東通過。事實上，股份合作制改革中的新型集體經濟組織作為一種企業組織形式的特別法人，應當參照適用公司法的上述規定，即通過社員民主多數決的方式來對增資擴股方案進行表決。

二是完善集體資產股權民主管理制度。一般而言，股權民主管理制度包含股權管理方法和股權設置的民主化等內容。其一，集體資產股權管理方法的選擇應當遵循民主管理模式。亦即，地方政府對于股權管理方法不應采取強制性規定，而應當將選擇權交還給各村集體經濟組織，由各村集體經濟組織成員大會或成員代表大會討論決定。在選擇動態股權管理方法的地區，集體經濟組織應當確定合適的動態調整期和成員資格界定標準；在選擇靜態股權管理方法的地區，集體經濟組織應當著重注意新增成員和原始成員的利益平衡問題。其二，集體資產股權設置應當貫徹民主原則。首先，對于集體股與成員股的設置，集體經濟組織應當在尊重農民意愿的基礎上，綜合考慮集體經濟能力、歷史遺留問題等多方面因素后，由集體經濟組織成員通過民主程序予以決定。具體而言，各地集體經濟組織應當采取訪談、發放調查問卷等多種方式，收集群眾對于股權設置的意見，將群眾意見作為股權設置的重要依據之一。其次，股權設置方案也應當由股東代表大會討論決定。股權設置關系到集體經濟組織成員的切身利益，因此必須經由代表三分之二以上有表決權的股東表決通過，否則應當重新制定股權設置方案后再次表決。最后，股權設置方案通過后還應當在村莊內部進行公示，且公示期不少于7天。

（三）暢通農民主導的利益表達和協商機制

中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《鄉村建設行動實施方案》提出，“建立自下而上、村民自治、農民參與的實施機制”。實踐表明，村民自治的有效實現不僅需要政府自上而下提供相應的制度保障，同樣也有賴于農民自身的積極性與專業性的發揮。因此，在集體資產股權管理活動中，應當注重暢通農民主導的利益表達和協商機制。是故，須做好以下工作：

一是構建集體資產股權管理積分制度。股權管理積分制度的構建具有相應的政策依據和實踐基礎，農民較少參與集體資產股權管理活動既是股權管理制度缺乏民主性的重要體現，也是造成集體資產股權管理工作無法獲得農民認同，進而引發農民與村集體經濟組織之間矛盾沖突的重要原因。在實踐中，農民通常對自身農齡與其他村民農齡的準確性均十分關注，但對清核資產、股份設置的問題卻鮮有關心。因此，如何激發農民主動參與股權管理工作的熱情，真正實現共建共治共享模式下的多主體共同參與，就成為當前集體資產股權管理工作的重點和難點所在。2020年7月印發的《中央農村工作領導小組辦公室、農業農村部關于在鄉村治理中推廣運用積分制有關工作的通知》，為激發農民參與集體資產股權管理活動的積極性提供了思路。該“通知”明確通過將鄉村治理各項事務轉化為數量化指標，對農民日常行為進行評價形成積分，并給予相應精神鼓勵或物質獎勵的方式，形成一套有效的激勵約束機制，引導農民群眾主動參與公共事務。同時，各地實踐也表明，鄉村治理積分制在提升農民參與鄉村治理的積極性、完善鄉村治理格局等方面，均發揮了重要作用。股權管理積分制度主要包括積分類型和轉化方式等內容。其一，股權管理積分制度的加分項目、扣分項目以及相應的數額應當通過民主程序確定。對于加分項目的類型，可從是否參與集體產權制度改革普法活動、是否參與股東大會、是否提供股權管理改革方案等方面進行考慮；而扣分項目的設計，可以主要針對違反股權管理規章制度的行為等方面來定奪。其二，股權管理積分的轉化方式應當尊重農民意愿并根據實際情況來決定。就當前的實踐現狀來看，轉化方式較為多樣。例如，有些地方采用“積分換商品”的轉化方式，也有些地方采取“積分與股權分紅掛鉤”的方式，即不同數額的積分對應不同的股權分紅增長比例，還有部分地方采行“積分與貸款掛鉤”的方式，積分越高的主體將在貸款額度、放貸時間上享有更便利的條件。

二是建立新鄉賢參與集體資產股權管理制度。當前鄉村基層組織創新創造能力、整合管理能力和協調動員能力不足的重要原因在于，鄉村基層組織內部部分成員理論素養較低、工作方式方法單一，這也導致村民自治無法實現從“積極參與”到“有效參與”的轉變。早在2018年的中央一號文件中就已提出，“積極發揮新鄉賢作用”。新鄉賢的專業能力表現在管理經驗、技術創新、資金運營、生產銷售、市場融資、社會人脈等方面，能夠為農村基層治理提供一種常態化持續運轉的“經濟樣態”，而且基于村民的信任感與認同感、以及對鄉村事務與民眾心理的熟悉，其在協調村民關系、村民與政府關系時具有較為明顯的優勢。因此，推進新鄉賢融入集體資產股權管理，實現村民自治主體多元化，既可以保障股權管理隊伍專業化水平不降低，也可以較大程度地發揮其協調、督導作用。在實踐中，新鄉賢參與股權管理呈現為直接參與和間接參與兩種方式。直接參與是指具備股東身份的新鄉賢通過選舉的方式進入理事會、監事會等機構，從事股權管理的日?；顒?；而間接參與是指不具備股東身份的新鄉賢以鄉賢參事會、鄉賢理事會、非正式社會組織作為平臺，輔助理事會、監事會等股權管理主體做好管理、協調工作。鄉賢參事會作為行政體制下的正式組織，為鄉村治理出謀劃策，而鄉賢理事會等非正式組織是鄉村治理的必要補充，在村級治理主體和村民之間發揮協調作用。

從范圍來看，廣義而言，新鄉賢包括本土鄉賢、離土鄉賢、外源鄉賢三類群體，其共同點在于均具有良好的社會關系和人力資源，以及一定的社會地位和影響力。就身份而言，三類群體存在明顯差異：本土鄉賢生于斯、長于斯、工作于斯，必然具備本集體經濟組織成員身份；離土鄉賢因人已離開本地，其可能已經失去本集體經濟組織成員地位，但也有可能仍舊保留著本集體經濟組織成員身份；外源鄉賢是以支援新農村建設為目的進村的外來人員，其是否可以取得集體經濟組織成員身份具有較大的不確定性。鑒于存在上述差異，故應當針對三類群體的不同情形提供相應的制度保障。具體而言，對于本土鄉賢，各地應重點探索其有效參與股權管理的路徑，并保障其訴求表達渠道的暢通。值得注意的是，在實踐中，有些地方設立了貢獻股等特殊股權，專門用以激勵本土鄉賢積極地為鄉村發展建言獻策。這種做法，其初衷原本無可厚非，但也容易導致權力尋租等不良現象的出現，故需要從合法性與合理性的角度審慎決定這類特殊股權的取舍；針對離土鄉賢，各地應制定合理、科學的集體經濟組織成員認定辦法，明確集體經濟組織成員身份的喪失條件，以及離土返鄉人員重新取得集體經濟組織成員身份的要求；對于外源鄉賢，各地應幫助其盡快融入鄉村生活，并為其提供相應的生活保障，實現“引得進、留得住”。例如，有些地方將股權分配作為保障措施，即賦予這類人員人才股等特殊股權。毫無疑問，當外源鄉賢作為直接獲益者后，可以促使其更加長久、積極地參與鄉村建設。當然，非本集體經濟組織成員獲得股權的正當性，還需要得到理論和實踐的進一步證成。

注釋：

①陳進華：《治理體系現代化的國家邏輯》，《中國社會科學》2019年第5期。

②金艷榮：《利害相關者參與公共決策：類型、過程與實現途徑》，《理論探討》2014年第1期。

③［美］愛德華·弗里曼：《戰略管理——利益相關者方法》，王彥華、梁豪譯，上海譯文出版社2006年版，第58頁。

④?［美］愛德華·弗里曼等：《利益相關者理論現狀與展望》，盛亞、李靖華等譯，知識產權出版社2013年版，第41、24頁。

⑤陳宏輝、賈生華：《企業利益相關者的利益協調與公司治理的平衡原理》，《中國工業經濟》2005年第8期。

⑥陳宏輝：《企業利益相關者的利益要求：理論與實證研究》，經濟管理出版社2004年版，第133頁。

⑦郭曉鳴、張耀文等：《農村集體經濟聯營制：創新集體經濟發展路徑的新探索——基于四川省彭州市的試驗分析》，《農村經濟》2019年第4期。

⑧陳小君：《我國農村土地法律制度變革的思路與框架——十八屆三中全會〈決定〉相關內容解讀》，《法學研究》2014年第4期。

⑨房紹坤、林廣會：《農村集體產權制度改革的法治困境與出路》，《蘇州大學學報》（哲學社會科學版）2019年第1期。

⑩參見《婁星區農村集體資產股權量化和管理指導意見》《九寨溝縣農村集體資產股權量化指導意見》《汕尾市城區農村集體資產股份合作制改革工作實施方案》《西洞鎮農村集體資產股權設置與量化管理》《東坪鄉農村集體資產量化、股權設置及管理指導意見》。

?溫鐵軍、劉亞慧等：《農村集體產權制度改革股權固化需謹慎——基于S市16年的案例分析》，《國家行政學院學報》2018年第5期。

?關穎：《改革開放以來我國家庭代際關系的新走向》，《學習與探索》2010年第1期。

?浙江省杭州市中級人民法院民事判決書（2020）浙01民終6586號。

?浙江省杭州市西湖區人民法院民事判決書（2009）杭西民初字第2069號。

?房紹坤、任怡多：《農村集體資產股權糾紛的司法實證研究——基于129份裁判文書的整理分析》，《河北法學》2022年第4期。

?濟南市中級人民法院民事判決書（2021）魯01民終989號。

?高海：《農村集體經濟組織與農民專業合作社融合發展——以黨支部領辦合作社為例》，《南京農業大學學報》（社會科學版）2021年第5期。

?鄧大才：《利益相關：村民自治有效實現形式的產權基礎》，《華中師范大學學報》（人文社會科學版）2014年第4期。

?《馬克思恩格斯全集》第3卷，人民出版社2002年版，第40頁。